建立健全低碳經濟財稅法律激勵機制

安徽省合肥市就業服務管理中心 袁慶黎

建立健全低碳經濟財稅法律激勵機制

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低碳經濟自英國首次提出以來，在國際社會無論是理論界還是實務界，都紛紛掀起了低碳經濟的發展熱潮。為搶占國際競爭制高點和新的經濟增長點，低碳經濟也不同程度地進入了我國立法及政策決策視野。為加快轉變經濟發展方式，推動產業轉型升級，落實國際減排承諾，就我國當前實際來看，確立碳產權、碳交易、碳稅制度，建立健全低碳經濟財稅法律激勵機制，實為當務之急。

低碳經濟 財稅 激勵 機制

自2003年英國發布能源白皮書率先提出低碳經濟概念以來，世界即已步入了繼工業革命和信息革命之后的又一次經濟發展模式的競技。2008年國際金融危機的沖擊更加堅定了世界各國發展低碳經濟的決心。2015年聯合國巴黎氣候變化大會全球氣候協定的達成，為全球低碳經濟發展拼盡全力。就我國而言，2012年黨的十八大報告首次從國家發展戰略高度正式確認我國低碳經濟發展的地位和作用。2016年我國《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出積極落實聯合國2030年可持續發展議程，深度參與全球氣候治理，推進工業、能源、建筑、交通等重點領域低碳發展，推動建設全國統一的碳排放交易市場，完善碳排放標準體系，加大低碳技術和產品推廣應用力度。為實現我國低碳發展目標，落實國際減排承諾，就我國現狀而言，健全完善低碳發展財稅金融法律激勵機制實為當務之急。

1　建立健全碳產權制度

當大氣環境足以承載人類活動引起的污染排放時，大氣環境是可以自由進入的。而當溫室氣體排放超出大氣環境合理容量時，排放空間就成了稀缺性資源。在排放空間具有明顯的財產權屬性時，若不進行明確的產權界定，必然會導致大氣環境的“公地悲劇”。這一點已被以科斯為代表的環境產權理論所證實。該理論認為，缺乏明確界定的產權，沒有市場價格，或是定價太低或補貼，是環境惡化的根本原因，這類問題可以通過明確產權關系來解決。大氣環境容量產權化途徑是通過立法上的碳排放總量控制，經國際法和國家法共同作用來實現的[1]。在國際法層面，《聯合同氣候變化框架公約》第2條規定：“將大氣中的溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干涉的水平上。”根據公約確立的“共同但有區別”國際法原則，《京都議定書》對公約附件一國家(主要是發達國家)的溫室氣體排放量做出了具有法律約束力的定量限制，確定了具體減排指標。在國內法層面，歐盟國家紛紛通過立法確立了《京都議定書》所做的碳排放的行為限制，導致碳的排放權和減排量額度開始稀缺，并成為一種有價產品，從而形成碳資產或碳產權。

我國國民經濟與社會發展“十二五”規劃確定了單位國內生產總值二氧化碳降低17%的約束性指標。2011年國務院發布的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，進一步強化和細化了“十二五”規劃減排要求。2016年我國國民經濟與社會發展“十三五”規劃確定了單位國內生產總值二氧化碳降低18%的約束性指標，相關的細化目標正在制定之中。以上只是建立我國碳產權制度的先期基礎，離真正的碳產權制度建立還有很長的路。產權制度的建立離不開兩大基礎，即物品的稀缺性和有用性[2]。當前，二氧化碳排放空間的稀缺性和有用性當屬無疑，但是其稀缺性并未落實到每個市場主體上，一般來說，企業排放二氧化碳還是不受限的。市場主體體現不到碳排放空間的稀缺性，碳產權制度建立也就無從談起。現實的做法是，充分借鑒大氣污染防治法和水法的立法經驗，在積極支持和推動地方排放權創新行動的基礎上，逐步建立碳排放許可證制度，并以法律形式固定下來。條件成熟的話，可以將碳排放權納入《物權法》，從而形成一種新的物權種類。

2　建立健全碳交易制度

傳統的環境管制途徑通常被稱為“命令與控制”型管制，這種管制傾向于迫使每個廠商承擔同樣份額的污染控制負擔，而不考慮相應的成本差異問題。碳減排效率要求以最低的可能社會成本實現任意期望水平上的減排，呼喚基于市場的成本與效益型減排模式。此模式能夠激勵減排成本最低的廠商進行最大數量的減排，刺激企業采用更為經濟和成熟的污染控制技術。國際層面的京都三機制即聯合履行、排放貿易、清潔發展機制，國家層面的英國排放交易體系、美國可再生能源證書制度、意大利鼓勵可再生能源的“綠色證書”制度和提高能源效率的“白色證書”制度，均是對市場化減排需求的一種法律回應[3]。以上制度通過排放權、可再生能源證書或是能源效率證書的市場化交易的方式，降低主要能源生產和消耗領域的二氧化碳減排水平。

2011年，國家發改委發布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，并確定了北京等7省市為首批碳交易試點城市。2012年十八大報告從國家戰略高度強調“要積極開展節能量、碳排放權、排污權、水權交易試點。”這一系列政策及行動成為建立我國碳市場的先聲。但是這里有兩個不能回避的問題：第一，我國實行的是自愿碳交易，而碳交易的主導模式則是西方發達國家通行的限額—交易，因為碳交易的基礎在于確立碳排放的產權屬性，而碳產權確立的關鍵在于實施碳排放總量控制制度，無總量控制的碳交易能否形成市場很值得懷疑；第二，以部門規章確立碳交易制度，缺乏足夠的權威性，因此應積極推動《應對氣候變化法》的制定，以國家立法來推進碳交易制度。2016年上半年，習近平訪美期間，中美兩國再度發表《氣候變化聯合聲明》，中國將承諾到2017年啟動全國碳排放交易體系。屆時，我國低碳法律政策將面臨著很大的創新變革。

3　建立健全碳稅制度

建立在碳基能源基礎上的工業化生產形成的大量碳排放，帶來了大氣環境外部性問題，即企業生產帶來的大氣環境惡化使社會受損，但是造成外部性問題的企業卻沒有為此承擔成本，從而形

成了企業成本與社會成本不一致，私人的最優導致社會的非最優。糾正外部性的方案是政府通過征稅來矯正經濟當事人的私人成本，這種稅就是英國經濟學家庇古所提出的庇古稅。從廣義上說，庇古稅是解決所有如何內部化外部性問題的辦法。為此，西方發達國家紛紛在立法上確立環境稅制度。碳稅制度早在1990年就在丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典和德國開始實行；法國從1999年起開征生態稅；英國2001年引入以煤炭、天然氣和電能的使用量為稅基的氣候變化稅[4]；以旨在提高能源使用成本的能源稅、碳稅為手段來抑制高碳生產、消費行為是西方國家低碳經濟財稅政策的一個方面。

在境外碳關稅壓力和境內大氣環境壓力之下，我國開征碳稅的呼聲很高，形成了較好的碳稅制度輿論前奏。2013年5月，環保部提交的《中華人民共和國環境保護稅法(送審稿)》，將碳稅寫入了環境稅的稅目。2016年第十二屆全國人大常委會第二十二次會議對《中華人民共和國環境保護稅法(草案)》進行了初次審議，但是該草案所列稅目只包含大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪音四項，并未包含二氧化碳。從短期看，征收碳稅會在一定程度上影響國內工業的發展，但是從長遠看，碳稅制度對遏制我國生態環境惡化態勢，推動我國戰略性新興產業發展，促進我國產業邁向中高端，將會發揮出不可忽視的作用。

[1] 張紹鴻,曾凡銀,尤建新.節能減排立法的國際經驗及其借鑒[J].國家行政學院學報,2010(4).

[2] 凱斯·孫斯坦.風險與管理——安全、法律及環境[M].師帥,譯.北京:中國政法大學出版社,2005(85).

[3] 中國科學院可持續發展戰略研究組.2009中國可持續發展戰略報告——探索中國特色的低碳道路[R].2009.

[4] (澳)艾德里安·J·布拉德布魯克,(美)理查德·L·奧汀格.能源法與可持續發展[M].曹明德,邵方,等譯.北京:法律出版社,2005.

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2096-0298(2016)10(b)-046-02