政策網絡視角下大學生創新創業政策變遷的分析①
——以南京為例

南京工業大學經濟管理學院　陳紅喜南京工業大學法學院　施雯（通訊作者）　彭鵬程　張麗麗

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政策網絡視角下大學生創新創業政策變遷的分析①
——以南京為例

南京工業大學經濟管理學院陳紅喜
南京工業大學法學院施雯（通訊作者）彭鵬程張麗麗

摘 要：南京作為全國重要的科技創新中心，自身擁有豐富的大學生資源與優勢，其大學生創業創新政策的發展情況，為全國大學生創業創新政策的制定起著模范帶頭作用。因此，有必要對其動態的發展進行研究。本文基于政策網絡視角理論，具體闡述了各個網絡之間的關系以及政策變遷的趨勢，從而為完善南京市大學生創業創新政策提出了幾點建議。

關鍵詞：政策網絡理論創新創業政策變遷大學生

順應新一輪科技革命和產業變革的浪潮，我國正在加快創新和建設創新型國家的步伐。李克強總理說：“中國永遠做開放大國、學習大國、包容大國。從中國國情出發，努力建設成為一個創新大國。[1]”南京作為全國重要的科技創新中心，擁有雄厚的科技資源，這也使南京積累了在創新驅動、轉型發展，特別是大眾創新創業中的優勢。

梳理以往的大學生創業政策，有助于分析政策形成的原因及缺陷，這也是設計合理政策的前提。因此，本文立足于政策網絡的視角，針對大學生創業的政策變遷進行具有一定系統性、結構化的分析，在全面展示其政策發展變遷圖景的基礎上，具體分析各個網絡之間的關系，發掘其變遷的動因及趨勢。

1　分析工具：政策網絡理論及其適用性

對于政策網絡的定義，至今沒有一個統一的界定。Benson認為，政策網絡是“由于資源相互依賴而聯系在一起的一群組織或者若干組織的聯合體[2]”；Peterson認為，政策網絡是“在特定的政策部門擁有各自的利益或者‘股份’，并且有能力推動政策成功或者導致政策失敗的一群主體[3-4]?！?/p>

相較于國外學者，國內學者對于政策網絡理論的研究較晚一些。國內學者更多的是將研究重點放在了實證分析上，即在國外學者研究的基礎上開展。郁俊莉等運用政策網絡理論分析了新時期中國人才政策的變遷的原因[5]；馮貴霞借鑒政策網絡分析框架，對大氣污染防治政策的變遷做出了解釋[6]；董幼鴻通過政策網絡理論研究公民參與地方政府政策評估制度[7]。這些通過具體政策進行的分析研究都為國內學者更地的研究該理論提供了實證基礎。

2　大學生創新創業政策的變遷

2.1從政策頒布的數量來看

2006年以前，南京市每年頒布的關于大學生創業創新方面的政策幾乎很少。2006年以后，南京市開始在國家的號召下，制定了一些地方性政策來鼓勵畢業大學生創業。2006年到2009年，政策數量開始緩慢增多。2009年，南京市畢業生就業指導服務中心頒布了《南京市大學生創業示范園管理辦法》，開始系統化地管理創業大學生，為他們提供場地和資金支持。大學生創業園的發展，又進一步推動了南京市政府對于大學生創業創新政策的制定與完善。

2011年以后，南京市制定了幾個影響深遠的創業政策：2012年的“科技九條”和“321”人才計劃、2015年的“26條人才新政”等，都是南京市進一步鼓勵支持大學生創業的體現。2014年，通過實施“萬名青年大學生創業計劃”，大學生創業人數連年創歷史新高，南京市大學生創業人數已達2963人。正是由于大學生們創業的熱情與積極性，促進了政策的完善，而政策的進一步完善又引導激勵更多的創業者。

2.2從政策文件中的發文機構來看

從2006年到2015年共有67份文件，但是，70%都是市政府下發的，而其中大部分都是印發轉發中央、省里關于加強畢業生就業創業等工作的通知，不具有創新性，沒有結合本市創業創新的具體情況。雖然有幾條關于大學生創業稅收優惠方面的政策，但力度卻不夠明顯，顯得有些敷衍了事。而其他部門在制定政策方面顯得力不從心，各個發文機構所制定的政策有的甚至互相重合，顯得十分累贅，讓創業大學生不能一目了然地知道相關政策。

3　南京大學生創業政策執行的政策網絡分析

3.1政策社群依舊保持主導地位

政策社群的重要性在于，它需要同其他各個網絡進行不同程度的互動。社群網絡需要府際網絡對于政策的執行，并且需要它們及時反饋政策執行的實際情況，以便對政策進行調整。在中國大學生創業政策制變遷中，政策社群的主導地位一直保持不變。雖然隨著中國社會的不斷進步，社群網絡的主導權逐漸弱化，但是，它在整個政策制定和推行中的重要地位是無法被替代的。因此，從這個意義上說，其主導地位仍然不變。

3.2府際網絡從被動接受到主動參與

府際網絡主要是政策的執行者和推動者，但是，從上文可知最初的幾年南京市在大學生創新創業政策上沒有過多的創新與推進，發文數量少之又少，基本上屬于被動式參與。隨著社會經濟的發展，南京市政府的要求也在一定程度上得到了中央的關注與響應，它們之間的互動必然造成了創業政策的調整與完善。總體來看，南京市政府在大學生創業政策制定方面的靈活性和自主性提升了很多，根據本地的實際情況制定政策來極大推動在寧大學生創業積極性的政策。

3.3專業網絡的參與度不斷加深

在政策變遷中，專業網絡的參與度不斷加深，政策越來越人性化，考慮了包含各個利益群體的諸多方面?？紤]到大學生這個群體的特殊性，剛畢業缺少資金經驗等，他們將資金扶持、場地扶持、減免稅收等加入了政策中。最初，對這方面研究的學者不多，一些專家也無法參與到政策的制定中。但如今，創業導師這種專業方面的專家出現了，對創業政策的研究也變多了，這都為府際網絡和社群網絡提供了很多專業幫助。

3.4議題網絡的話語權由弱變強

政策初期階段，議題網絡的地位無足輕重，只有社群制定了政策并頒布實施才能知道，他們對政策的建議也無法傳達上去。但是隨著社會的發展、網絡的普及，越來越多的人能夠在網上自由發表言論，政府也會就某項政策詢問公眾的意見。如今在“眾創”的背景下，學校開設創業指導課程，能夠從課程的反映中得到關于大學生創業的資訊，從而反饋給府際網絡和社群網絡，為政策的完善提供建議。

4　完善南京市大學生創業創新政策的建議

4.1政策制定不僅要重量還要重質

雖然南京市政府近幾年在支持完善大學生創業創新方面加大了力度，但是數量上去的同時，不能忽視質量。一些政策存在著和其他政策相互矛盾、重合的地方，因此，急需要成立一個專門制定與管理大學生創業創新的部門來更好的指導大學生創業，該部門所制定的政策也能夠更加滿足大學生的實際需要。

4.2政策制定要貼合實際情況

雖然政策逐漸增多，但是稅收優惠以及創業投資資金方面的支持力度一直不夠。南京市應該針對大學生群體較為突出的初創資金缺乏問題，出臺創業補助、減免辦法，設立由政府資金引導，社會、高校等多方投入的資金來扶持大學生創業。另外，需要貼合創業企業的實際情況進行征稅，減輕他們的壓力，為他們帶來更大的發展空間。

4.3政策制定要切實落實得當

要進一步調整和充實現有政策，重點完善和扶持政策，以促進高校畢業生創業為取向的幫扶就業政策，加強對基層政策指導和服務。重視政策的執行情況，做好動態監測和評估工作，確保各項政策全面落實，取得實效。

參考文獻

［1］ 李克強.緊緊依靠改革創新 增強經濟發展新動力——在第八屆夏季達沃斯論壇上的致辭［N/OL］.新華社，http：// www.gov.cn/guowuyuan/2014-09/11/content_2748703. htm，2014-09-10/2015-09-27

［2］ K.J.Benson.A Framework for Policy Analysis［C］.Interorganizational Coordination：Theory Research and Implementation.A：Iowa State University Press，1982.

［3］ 鄧凡.異地高考政策執行困境與破解——基于政策網絡視角的研究［J］.教育發展研究，2014（05）.

［4］ 林震.政策網絡分析［J］.中國行政管理，2005（09）.

［5］ 郁俊莉.新時期中國人才政策變遷分析——基于政策網絡視角［J］.寧夏黨校學報，2014（04）.

［6］ 馮貴霞.大氣污染防治政策變遷與解釋框架構建——基于政策網絡的視角［J］.中國行政管理，2014（09）.

［7］ 董幼鴻.論公民參與地方政府政策評估制度建設——以政策網絡理論為視角［J］.上海行政學院學報，2009（07）.

［8］ 任勇.政策網絡的兩種分析途徑及影響［J］.公共管理學報，2005（03）.

［9］ 吳瑾.科技型中小企業技術創新基金政策變遷研究——基于政策網絡的視角［J］.科學學研究，2012（03）.

［10］ 王春梅.南京創新發展的政策演化研究——基于南京2003-2012年創新政策的文本分析［J］.中共南京市委黨校學報，2014（03）.

［11］ 王春梅，黃科，郭霖.基于社會網絡分析的南京創新政策研究［J］.科技管理研究，2014（15）.

中圖分類號：F069

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（a）-191-02

基金項目：①國家軟科學研究計劃項目“提升南京企業技術創新能力的機理、路徑與對策研究——基于‘政產學研金介’協同創新的視角”(2013GXS2D024)；“基于復雜社會系統協同服務的理論與實踐”(2014GXS4D109)；江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目“協同創新視域下江蘇技術轉移的路徑、機制與對策研究”(2013SJB6300043)；“科技資源共享與地方政府創新機制研究——基于‘政產學研’協同創新的新視角”(2012ZDIXM031)；江蘇省軟科學研究項目“江蘇推薦大眾創新創業的機制及政策體系研究”(BR2015059)；南京工業大學哲學社會科學科研創新團隊資助項目(SKTD201503)。

作者簡介：陳紅喜(1973-)，男，漢族，江西蓮花人，博士，南京工業大學副教授、碩導，南京大學博士后，主要從事科技創新等方面的研究；施雯(1991-)，女，漢族，江蘇丹陽人，碩士研究生，主要從事產學研合作方面的研究；彭鵬程(1991-),男，漢族，江蘇張家港人，碩士研究生，主要從事知識產權管理方面的研究；張麗麗(1992-)，女，漢族，江蘇徐州人，碩士研究生，主要從事協同創新治理方面的研究。