成都市商會組織發展現狀、問題與對策研究①

四川師范大學經濟與管理學院 李榮 高焰

四川省社會科學院 段莉

四川師范大學經濟與管理學院 李一凡

成都市商會組織發展現狀、問題與對策研究①

四川師范大學經濟與管理學院 李榮 高焰

四川省社會科學院 段莉

四川師范大學經濟與管理學院 李一凡

成都市商會組織發展快速，在社會自治管理中發揮了重要作用，但目前存在職能定位不清、政府扶持政策規范化法制化缺失、商會自身治理機制不完善等諸多發展問題。需要在法治思維的指導下，強化制度建設，突出章程自治，大力提升依法治理能力，促進商會規范健康的發展。

商會 政府 法治 成都市

商會組織作為社會組織中的重要組成單元，成為社會治理現代化的重要內容。在我國進入全面深化改革時代，法治政府、法治社會建設不斷推進的當下，如何運用法治思維和法治方式，合法、規范、有序推進商會組織發展，形成政社分開、權責明確的政府、市場、社會共同治理格局，成為當下必須予以思考和解決的問題。

1　成都市商會組織的發展現狀

1.1商會組織發展較快

成都市商會組織快速發展，商會組織數量快速增長。截至2015年12月，各區(市)縣工商聯共有各類基層商會組織400余個，其中市工商聯直屬商會120余家，會員總數超過6萬家，形成了初具規模的大會員格局。商會組織在各行業快速滲透，形成了行業領軍企業全覆蓋、規模以上企業基本覆蓋、新興產業會員占有一定比重的良好會員結構。

1.2商會法治化規范化建設穩步推進

從2014年開始，市工商聯指導符合條件的商會嚴格按照《社團組織登記管理條例》進行法人登記，大部分符合條件的直屬商會已在市民政局完成登記注冊。市工商聯完善了對直屬商會的管理辦法，對商會組建流程進行規范；建立直屬商會評價體系，每年開展達標創優活動，通過會長會議、財務管理、會費收支使用管理及會員會籍管理等制度規范商會行為。

1.3商會影響力快速提升

積極為經濟發展建言獻策。2014年工商聯提交的《關于組建民營銀行的意見和建議》，被市政協列為重點提案；成都金融服務業商會報送的《當前成都市融資擔保行業風險分析及對策建議》，得到市委主要領導的肯定性批示。服務重大工作，發揮橋梁紐帶作用。在荷花池市場關閉工作中，成都市工商聯荷花池商會積極配合協調，架起了企業與政府之間的溝通橋梁。以商會為核心，大力開展交流與合作，聚集行業、地區部分中小企業抱團發展，共同增強抵御“走出去”的風險能力。積極拓展會員企業投融資渠道，為會員企業閑置資金尋找投資渠道。成都市汽車配件行業商會與平安銀行、光大銀行、民生銀行、中國銀行、廣發銀行、中信銀行建立了戰略合作關系，累計授信50億元，已有200多家汽配商家從中受益。

1.4政府扶持力度逐步增強

強化組織領導。指導商會抓好商會黨建工作，將商會黨建工作納入達標創優考核內容，已建成51個非公黨建示范點單位。積極拓展教育培訓，建起以市工商聯為主體、基層商會有機結合的多層次教育培訓體系。2015年組織成都市健康服務業商會的19家企業赴雅安市雨城區考察，組織建筑行業商會赴浙江知名企業交流學習，組織基層商會赴東北交流學習，與紹興市工商聯共同舉辦“新常態下參與‘一帶一路’建設暨‘成都·紹興招商投資說明會’”等。

2　成都市商會組織改革發展中存在的主要問題

2.1政府、商會職能定位不清

在政府控制著重要資源(如土地和資本)支配權和社團雙重管理體制下，商會生存和發展空間在很大程度上仍然取決于政府的賦權和資源分配。雖然成都市政府和相關職能部門也將部分職能交給商會行使，但這一職權的轉移更多是從分派工作的角度出發，尚未自覺從加強商會職能建設、讓商會在非公經濟管理和服務中發揮第三方治理作用出發。

成都市部分商會的職能定位模糊不清，部分商會是在地方政府的倡議下發起設立，部分商會雖然基于市場和自身發展需要而發起設立，但不少商會的發起人、商會負責人憑感覺、憑熱情設立商會，對商會的設立目的、職能定位、長遠發展規劃缺乏系統思考。由于沒有準確清晰的定位，導致商會服務經濟缺抓手、服務會員缺手段。這些問題嚴重阻礙了商會職能發揮，使得部分商會功能不完善，權威性不足。

2.2政府扶持政策尚未規范化、法制化

成都市對商會的扶持方式主要采取傳統的“上級指導幫助下級”的方式，因其臨時性、暫時性特征，未能從根本或長遠上推動商會發展。政府推動商會建設的力度受領導重視影響較大，從法治政府建設角度看，商會扶持政策尚需進一步加大力度規范化、制度化，以搭建制度性、長期性扶持框架。同時，成都市工商聯制定的商會扶持政策僅對直屬商會和會員適用，未全面適用到市域范圍內基層組織所屬商會組織，也未在工商聯網站上全面公開。對比法治公正、公平、公開的要求，商會扶持政策在公平、公開方面還有待進一步優化。

2.3監督制約機制不夠健全、規范

商會作為第三方組織，政府需要加強引導、指導、服務，尤其在政府將部分公共管理職能轉移給商會行使時，必須強化對商會的監管，建立規范、健全的合規性監督制約機制，促進商會健康發展。商會合規性監管強調對商會的監管必須依法合規，而不能是隨意性、臨時性的行政監管。具體內容包括三個層面：第一，政府對行業協會商會的監管應有法可依，避免隨意性的行政干預；第二，行業協會商會應嚴格按照法律法規開展活動，依法開展自我監管；第三，其他監管主體如媒體等應依法協同政府開展監管工作[1]。目前，成都尚未建立起完善的商會合規性監管體系，除了在事前監管這個環節有登記主管部門依據有關法規對商會設立進行資格審查認證外，事中監管和事后監管環節都缺乏明確的規章制度。《成都市工商業聯合會直屬商會管理(暫行)辦法》也與其職責相比存在不當之處，需要結合當前的職能改革，及時修訂相關內容。同時，工商聯對商會的業務管理也缺乏具體的政策法律的支撐，工商聯對商會及會員企業的監管、考核、指導職能如何行使不明確，商會主要負責人如何考核沒有具體實施辦法，業務監管缺乏制度層面的頂層設計，導致監督制約機制不健全、不規范。

2.4商會自身發展亟待提升

2.4.1商會法人治理機制不完善

成都市各直屬商會的章程普遍存在內容簡單、粗略問題，對涉及商會正常運轉的商會重大事項決策、會員大會召開、理事會運轉、監督機構設置、商會主要管理人員改選等問題基本沒有相應制度設計。部分商會缺乏內部監督機制，僅設置會員大會和理事會兩個機構，沒有參照公司法的做法設計監督機構，會員大會如何有效發揮監督作用的機制也不健全。部分商會自身組織建設滯后，工作制度不健全，內部運作不規范，工作中存在很大隨意性和流于形式的現象。

2.4.2商會服務功能不強

成都市各類商會的發展水平參差不齊，商會工作的不平衡性比較突出。部分商會規模偏小，組織松散、人心渙散，會員報怨商會負責人只會收會費而不干實事，商會的號召力、凝聚力不強，反映企業的訴求聲音不響，話語權較弱；部分商會創新能力不夠強，服務發展、服務社會、服務會員的思路、辦法、手段還比較單一。

然而，即使是發展水平較高的商會，也存在效用發揮不完善的問題。大部分商會都具備不同程度服務會員企業、協調、信息交流等基本功能，但是在維權、招商引資、建言獻策、促進社會發展等方面，只有規模較大、組織機構較完備的商會能做到。而在制定行業公約與標準、作為仲裁機構調解裁決行業糾紛等準司法職能方面，商會普遍作用力不強、權威性不足。

3　法治視角下促進成都商會組織健康發展的對策建議

黨的十八屆三中全會提出，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。法治思維就是以法治的理念和法律的精神為導向，運用法律原則、法律規則思考和處理問題的觀念和意識，通常蘊含法律至上、法律程序、法律平等、權力制約、法律責任等特質。在處理問題時運用法治思維分析判斷問題，遵守法定程序，選擇符合法治要求的方式。這為成都市在促進商會發展方面提出了新的要求，要用法治思維和方式指導、引導、服務商會組織健康發展，“應以完善商會自治規約為宜”[2]，即以制度建設為核心，突出章程“內部憲法”的權威地位，強化章程自治，嚴格按照章程規則行事，大力提升依法治理能力，充分尊重市場機制，調動商會積極性，促進商會規范健康發展。

3.1優化商會建設制度環境

3.1.1盡快制定完善地方性商會登記管理制度

鑒于各類商會組織的發展以政策法規的導向和授權為前提，從依法治國、法治政府建設的角度來看也需要通過法律制度對商會組織的市場準入、運行、退出等問題作出安排，在國家遲遲未能出臺《行業協會商會法》這一重要法律以及《社會團體登記管理條例》修訂尚未完成的背景下，成都市可考慮借鑒廣東省的做法，由成都市工商聯聯合民政部門，吸收最新的社會團體管理體制改革理念，仔細研究商會監管制度空白，具體細化《社會團體管理條例》的內容，推動《四川省〈社會團體登記管理條例〉實施細則》或《成都市〈社會團體登記管理條例〉實施辦法》的制定工作。

3.1.2完善商會運行管理制度

商會的發展壯大，離不開制度的規范。要以制度落實為重點，大力推進制度建設，夯實組織基礎，促進商會規范運行。成都市工商聯需要充分發揮商會自治、自律管理的要求，依據全國工商聯章程的規定，結合基層商會工作實踐，制定《會長職責》、《秘書長職責》等各項職責制度，完善《商會公章管理制度》、《商會財務管理制度》、《會籍管理制度》等制度，借鑒《四川省工商業聯合會(省商會)直屬會員管理辦法》，修改完善《成都市工商業聯合會(市商會)直屬會員管理辦法》。

高度重視軟法在商會管理中的引導作用，及時制定、修改完善《商會會員大會指引》、《商會理事會會議指引》、《商會會長會議制度指引》、《輪值會長制度指引》等，或者借鑒湖北省的做法，與民政等部門聯合發布《行業協會(商會)規范化建設指引》，引導商會治理機構規范運作。

3.1.3優化商會扶持政策

大力實現扶持政策制度化、法制化。整合各類扶持政策，將其制度化，形成規范性文件公開發布，對所有符合條件的商會同等扶持，并及時根據法律法規的變化調整扶持政策和方式，為構建公平的市場環境提供制度保障。

建立以購買服務和資金補助為核心的綜合性政策支持體系。應運用包括購買服務和資金補貼在內的多種政策工具，推動商會組織參與提供公共服務。市工商聯應當推動成都市政府根據本地區實際，出臺更為具體的公共服務采購的制度，明確采購的具體范圍、標準、質量等，并采用招投標等公開方式進行。綜合采用項目扶持、資金資助等公共財政資源支持方式，發揮財政稅收鼓勵引導作用，提高社會捐助水平，多措并舉幫助商會組織實現資金來源的多元化。

3.2強化商會內部自治

商會的健康發展仰賴于商會自治權的充分尊重，必須以商會內部的“憲法”——章程建設為抓手。章程是商會自治的根本，在推進商會健康發展的過程中需要進一步強化章程建設，甚至要將章程建設放到所有工作的首位。

3.2.1強化對章程制定的引導

認真研究《中國工商業聯合會章程》，細化會員大會、理事會、監事會會議運行相關內容，補充會員條件、會員退會程序、會員獎勵與懲戒等內容，出臺成都市商會章程示范文本，對商會建設中的主要共性問題作出安排，供商會參考選擇。重視新設立商會章程的制定質量，加大指導力度；積極引導現有商會根據實踐中的具體情況修改完善章程，使章程能真正解決商會運行中遇到的各種實際問題。

3.2.2引導商會重視章程，以章程作為處理內部事務的主要依據

工商聯與其他入會的商會、直屬商會之間是商會與會員的關系，工商聯在工作中對其他商會會員進行管理時，必須堅持章程在內部事務中的“憲法”地位，以商會章程為依據，以章程的約定為據處理各種事務。

工商聯指導商會會員處理其內部事務時，必須強調章程在內部事務處理中的“憲法”地位，引導會員商會以其章程為依據進行處理，并將商會遵守章程、運用章程解決問題的情況作為商會考核的重要內容，努力在商會內部培育形成“有事看章程規定、有事依章程處理”的良好運行機制。

3.2.3依托章程強化商會法人治理結構

在章程中明確會員大會、理事會、監事會職責，詳細規定其運行機制。在商會運作過程中加強治理結構的運行檢查，突出檢查理事會、會員大會、監事會的會議召集情況與會議記錄情況，督促商會嚴格按照章程的規則處理內部事務；強化運行情況的考核，運行情況納入年度評估的核心指標；建立法人治理運行機制的動態監控體系，實時掌握商會的運行狀況。

3.3大力提升依法治理能力

3.3.1提升法治觀念

市工商聯在處理與直屬商會、會員企業關系時必須隨時以法律法規、商會章程為依據，嚴格按照事前公布的程序、步驟、措施履行相應職責；根據法律法規的調整以及成都市經濟社會形勢的變化，及時修改完善相應的規范制度。

引導商會樹立依法管理的觀念。強化商會領導的法治教育，加強和有關職能部門、法律機構合作，舉辦形式多樣的法律法規培訓及相關政策解讀，多渠道豐富商會相關人員的法律知識，提升依法辦事、依規辦事、依章程辦事的意識以及主動運用法律原則、法律規則思考與處理問題的能力。

3.3.2明晰職能定位

厘清政府與社會的關系、行政機關與商會職能的邊界成為商會能否獨立發展、市場化運作、獨立法人的關鍵。通常認為，政府與商會的關系應該是“伙伴關系”[3]，政府“管不了、管不好、不需管”的事務性、輔助性等職能應通過社會自治得以實現，需要通過法律條文的形式將其移交、委托或授權給商會承擔。商會組織作為政府公共服務職能履行的輔助者，向社會提供通過自律能夠完成的社會公共事務服務，這一定位為商會的職能界定提供了參考，即商會應該在為會員企業、行業、市場服務的基礎上，提供部分公共服務，其中為會員企業服務是其核心。為進一步明晰商會的職能，可引入權力清單和社會自治清單的做法，在權力清單基礎上發布社會自治指南，權力清單明確政府保留職權，社會自治指南供社會自治組織參考選擇，其職能由商會章程加以明確。

3.3.3優化監管機制

各級政府簡政放權中必須堅持“放管結合”。政府職能要“轉得出”，社會組織要“接得住”，政府還要“管得好”。要建立商會評估制度，用政府監管和市場法則的“兩只手”，提升商會組織公信力。

(1)建立合規性監管體制

基于當前我國全面深化改革的新形勢與國外行業協會商會的監管經驗，我國行業協會商會監管的基本思路是建立合規性監管體制，實現監管重心由事前監管向事中監管和事后監管轉移。合規性監管強調商會行為與政府及其部門監管行為都要“依法合規”、“規范有序”。商會活動行為可以自由開放，不設禁區，但必須合乎法律法規；監管主體各項監管工作要依法開展，履行好消極意義上的監管規制角色[4]。這需要工商聯與民政等部門通力合作，及時研究合規性監管的制度要求，調整現有監管體制，建立適應合規性監管要求的監管體制。

(2)建立健全市場化監督機制

引入社會評估等第三方監管力量，以社會評估為抓手，突出以評促建，大力引導商會組織參與社會組織評估，制定政策適當補貼獲得3A以上等級的商會組織，優先向3A以上等級的商會組織轉移政府職能，優先向3A以上等級的商會組織購買公共服務，優先獎勵3A以上等級的商會組織，實現第三方評估機構對商會組織的市場化監管。

搭建公眾監督平臺。搭建商會信息披露平臺，公開商會業務活動、營利性項目、政府監管信息、監管結果、信用等級評價等內容，供公眾或商會會員查詢。建立公眾舉報機制，保證公民將商會違法違規信息通過有效渠道送到有關監管部門，監管部門需要及時反饋處理結果。建設相應的申訴和救濟機制，確保相關利益相關者對行業規則、行業自律制度或其他決定有異議時能有相應的救濟機會。

3.3.4加強隊伍建設

加強商會主要負責人的培養工作。通過各種培訓、考察、交流機會，提升商會主要負責人的依法治理意識和能力。加強對商會秘書長業務培訓，推行秘書長持證上崗制度；培育職業化的商會專職工作人員隊伍，提高商會的組織建設水平和人才隊伍的綜合素質；研究完善商會專職人員薪酬制度，吸引具有較強能力的人員充實商會專職管理隊伍。

[1] 郁建興,周俊,沈永東,等.后雙重管理時代的行業協會商會發展[J].浙江社會科學,2013(12).

[2] 高翔,呂慶華,張艷霞.當前我國地方商會組織發展的困境與對策——以福建泉州為例[J].長春工業大學學報(社會科學版),2012(2).

[3] 吳斌祥,王斐遒,羅衛國,等.行業協會商會承接政府購買服務須政策法規先行[J].中國社會組織,2014(16).

[4] 郁建興,沈永東,周俊.從雙重管理到合規性監管——全面深化改革時代行業協會商會監管體制的重構[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2014(4).

F279.2

A

2096-0298(2016)11(a)-126-03

①成都市工商業聯合會2016年重大調研項目“用法治思維和方式推動商會健康發展”的階段性研究成果。

李榮(1973-)，男，漢族，四川犍為人，博士，教授，主要從事經濟法、產業經濟方面的研究；高焰(1974-)，女，漢族，四川宜賓人，博士，副教授，主要從事經濟理論及金融市場方面的研究；段莉(1976-)，女，漢族，四川內江人，博士，副研究員，主要從事政治經濟學方面的研究；李一凡(1990-)，男，漢族，河北臨西人，碩士研究生，主要從事政治經濟學方面的研究。