《慈善法》與中國慈善事業的可持續發展*

張奇林

（武漢大學社會保障研究中心，武漢 430072）

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《慈善法》與中國慈善事業的可持續發展*

張奇林

（武漢大學社會保障研究中心，武漢 430072）

摘要：慈善是一種自愿行為，捐贈者、慈善組織和政府三個慈善供給主體的建構和相互影響形成了慈善事業可持續發展的內在動力。法制是慈善市場中最重要的基礎設施，是慈善事業可持續發展動力生成的保證。中國慈善事業非均衡、非典型的發展模式存在捐贈水平不高，攤派性募捐和投機性捐贈比較普遍，政府對慈善組織選擇性激勵，慈善組織透明度和公信力低等問題，這些問題的產生很大程度上是由于法制建設滯后造成的?！洞壬品ā吠ㄟ^對慈善行為、慈善活動及慈善參與者之間的相互關系進行規范、激勵、監督和調節，優化了慈善事業的管理體制，培育了慈善事業可持續發展的內在動力，是中國慈善事業可持續發展的重要保證。

關鍵詞：《慈善法》；慈善事業；可持續發展；慈善行為

本刊網址·在線雜志：www．jhlt．net．cn

［主持人語］《慈善法》實施在即，如何認識、理解和評價《慈善法》？我們邀請了四位學者，分別從各自關注的角度對《慈善法》進行解讀。雖然角度各異，但殊途同歸。從價值理念的層面來講，《慈善法》體現了對公益的包容和追求；從制度建設的層面講，《慈善法》奠定了新的管理體制，更重要的是，通過對慈善活動的規范和促進措施的設計，完善了慈善發展的市場環境和激勵機制，讓我們對立法目標的實現和慈善事業的可持續發展充滿了希望，盡管還有很長的路要走。

今年3月16日十二屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》），這是中國慈善事業發展史上具有里程碑意義的一部立法。它對慈善行為、慈善活動及慈善參與者之間的相互關系進行規范、激勵、監督和調節，是中國慈善事業可持續發展的重要法律保證。

一、慈善事業可持續發展的基本要求

慈善事業是有組織、制度化慈善活動的總稱，是一個宏觀的概念。但對慈善事業的分析應從微觀的慈善行為和慈善活動入手，這也是慈善立法的邏輯起點。

社會捐贈是開展慈善活動的經濟基礎。我們可以用“可持續捐贈收入”（1）來評估慈善事業可持續發展水平和可持續發展能力。捐贈收入的可持續性取決于慈善供給主體的意愿和行為。慈善供給主體大致可劃分為三類：捐贈者、慈善組織和政府。其中個體捐贈者是最重要的慈善供給主體，在慈善事業比較發達的美國，個人捐贈占總捐贈額的80%左右；慈善組織既是捐贈的接收者，又是慈善資金和慈善資源的經營管理者，相對于慈善客體而言，慈善組織是當然的供給主體；政府可以直接提供資助，但政府更重要的工作是規范和影響其他慈善供給主體的行為，保證慈善事業發展的有序性，而且政府的這種作用是不可替代的。

捐贈者是否愿意捐贈有兩個考量，一是捐贈的價格，它隨稅收政策的變化而變化。比如，一個人的邊際稅率是30%，他捐1塊錢的價格就是0.7元；如果邊際稅率是15%，他捐1塊錢的價格就是0.85元。在收入一定的情況下，捐贈價格越低，捐贈也會越多。二是捐贈帶來的收益，這里講的收益可分為兩種，一種是私人的收益，主要是個人效用的滿足（2）；另一種是公共收益，也就是公共利益的實現?；谇罢叩淖顑灳栀浰饺Q于個人，在后一種情況中，由于有“搭便車”（freerider）的心理和“搭便車”的情況發生，提供的公共物品數量往往少于最優水平。在西方文獻中，大多數學者借助經典的慈善捐贈模型得出的研究結論是，個人捐贈的動機往往是出于私利。（3）但是這一結論與有關捐贈動機的調查結果相左。接受調查的大多數捐贈者聲稱，他們捐贈更多的是對公共利益的關注。關于實證與經驗之間的差異，有學者解釋為捐贈模型的誤導。經典的捐贈模型假定，人們在收入范圍內做捐贈選擇時是自由的。問題就出在這個假定上，它與捐贈者所處的真實環境并不相符。捐贈者在做決定時，對社會規范和規則、社會成員的互動程度、捐贈收益、慈善組織的品質和其他捐贈者的狀況等比較敏感，不至于出現一個人增加捐贈會減少其他人捐贈的情況。［1］

因此，捐贈者在捐贈時會作成本和收益的考量，但這不是一個標準的成本效益的決策模型，因為在有些情況下成本和收益是分離的，甚至有時捐贈者不考慮成本。無論是成本效益的理性決策還是成本收益的分離，從本質上講，慈善捐贈都是公共物品的私人提供，需要有源源不斷的動力來支撐和維系，這種動力的生成來自三個供給主體自身的建構和相互影響。

首先是捐贈者慈善意識和慈善自覺的培養。如果僅僅以為人性善的本性就能達此目的，那就太樂觀了。慈善意識和慈善自覺是一個從精神和氣質上養成的過程，是深入骨髓流淌在血液里的東西。它需要經過各種形式的教育，以主流價值觀或宗教精神為引導，加上文化的積淀與熏陶，方能養成，是一個長期的過程。

其次是外部力量的動力輸送，主要是政府和慈善組織對捐贈者的誘導、激勵和影響。就慈善組織而言，就是要加強慈善組織的自身建設。慈善組織建設的基礎是公信力建設。捐贈者和慈善組織之間不是一錘子買賣，這也是慈善事業可持續發展最好的注解。良好的公信力是慈善組織對捐贈者的回報，是慈善組織應盡的義務。在公信力建設的基礎上，慈善組織要不斷提升自主發展和創新的能力?，F代慈善事業是以慈善組織為組織基礎的，慈善組織接收各方涌來的慈善資源，并直接面向慈善客體，因而推動慈善事業發展的動力能否形成有效的合力，關鍵在于慈善組織的能力建設。

就政府而言，最重要的不是增加政府的直接資助，而是通過制度創新，不斷為慈善事業的可持續發展引入活水。鑒于慈善捐贈和慈善組織對政策的敏感性，政府的制度創新主要是政策工具的創新，政策工具的選擇要有利于降低捐贈成本，優化捐贈環境，激發捐贈者的積極性。同時要以開放和包容的方式對待慈善組織的創新和慈善事業發展過程中出現的新情況和新事物，不斷完善相關制度，這本身也是一種創新，但創新并不意味著可以放松監管。

慈善事業所處的是一個自發的市場，參與其中的每個人都是理性人，雖然客觀上都在為社會公益做貢獻，但每個人做慈善的動機不盡相同。慈善的市場中從來不缺少愛心，但慈善組織的失范和低效、政府的缺位和越位可能會挫傷甚至扼殺慈善的沖動。慈善的市場充滿了競爭和無序，如同市場經濟是法治經濟一樣，慈善市場最需要的基礎設施是法制，以保證慈善的動力推動慈善事業在正確的軌道上奔跑不息。

二、中國慈善事業的發展現狀

近年來我國慈善事業得到了較快發展，無論是參與慈善的人數和捐贈額還是慈善組織的數量，都有較大幅度的增長，慈善活動的質量和慈善發展的環境都有明顯改善。特別是2008年，民間的慈善熱情因重大事件和巨大災害而出現“井噴”，以至于有機構認為這一年是“中國慈善新紀元”。［2］但這種判斷未免過于樂觀。中國慈善事業的發展還存在一些“短板”，是一種非均衡、非典型的發展模式，主要表現在：

第一，捐贈水平不高，攤派性募捐時有發生，投機性捐贈比較普遍。雖然我們很難從統計數據中獲知攤派性募捐的數量，但攤派性募捐的存在是一個不爭的事實。比較中美兩國一段時間內慈善捐贈總額占GDP的比例（見圖1和圖2），不難發現，我國捐贈水平不高，而且慈善捐贈的波動較大，事件性特征比較明顯，這與動員性和攤派性募捐有一定的關系。這些特點也可以從慈善捐贈占居民收入的比重變化中反映出來（見圖3）。

從我國慈善捐贈的結構來看，超過70%的捐贈來自企業，個人捐贈占18%，其余來自社會組織、政府、事業單位和宗教場所等。［3］而美國75%的捐贈來自個人，其次是基金會和遺贈（bequest），分別占13%和8%，企業捐贈（包括企業基金會）僅占4%。［4］有研究認為，我國民營企業的慈善捐贈在某種意義上來說是為了建立政治關系而付出的“政治獻金”。［5］盡管慈善捐贈不管動機如何，只要符合法律規定，都是可以接受的，但投機性捐贈不應成為慈善捐贈的主流和常態，因為它不具有可持續性。

第二，政府對慈善組織的選擇性激勵。即政府對不同的慈善組織給予不同的政治地位和經濟激勵。長期以來我國對慈善組織（4）的準入和公募資格的審批控制較嚴，而有政府背景的組織和機構則較容易獲得相應的資質。截至2016年3月，我國基金會數量不到5000家，其中公募基金會1546家，占基金會總數的32%，非公募基金會3334家，占68%。［6］從接收捐贈的結構來看，基金會系統接收了45.5%的捐贈額；政府的民政系統以及與政府有密切關系的慈善會系統和紅十字會系統接收了 43.2%的捐贈，其他機構僅占11.3%（見表1）。以湖北省為例，在該省52家具備公益性捐贈稅前扣除資格的慈善組織中，有政府背景的慈善組織近40家，比例約為77%，其中有21家為省內各級慈善會組織，占比超過40%。［7］此外，這些慈善組織還會利用政府的信用和影響力、政府網絡和協調能力贏得信任，獲取資源，開展活動。

政府對慈善組織的選擇性激勵一方面會導致慈善組織對政府的依賴，抑制慈善組織自主發展的積極性，模糊政府與慈善組織的邊界；另一方面會造成慈善組織間的不平等，扭曲慈善市場的競爭機制，降低慈善市場的效率。

第三，慈善組織透明度不高，慈善丑聞屢有發生。中民慈善信息中心根據準確性、完整性、易得性、及時性四個指標，以1000家左右的慈善組織為樣本，編制了中國慈善透明指數，從2011年和2014年的指數來看（見表2），雖然中國慈善組織的透明度有所提升，但情況并不樂觀。由基金會中心網及清華大學廉政與治理研究中心聯合開發的中基透明指數（FTI），全國的平均分僅為49.75，［6］也印證了這一點。透明度不高直接影響慈善組織的公信力，同時也給學術研究和新聞報道帶來不便，這些都不利于慈善事業的可持續發展。

這些問題的產生很大程度上是由于法制建設滯后造成的，沒有從根本上解決管理制度不健全、慈善組織定位不明確、慈善捐贈激勵不夠等基礎性問題。因此，加強法制建設，完善基礎設施，是實現中國慈善事業可持續發展的當務之急。

表1　2013年各接收系統接收捐贈額占總捐贈額的比例

表2　2011年和2014年中國慈善透明指數（百分制）

三、《慈善法》是中國慈善事業可持續發展的重要保證

從世界范圍來看，慈善立法沒有固定的模式，有的國家有專門的“慈善法”，如英國；有的國家則沒有專門的和獨立的關于慈善的法律，如美國，有關慈善的規定和條款散見于美國憲法、稅法、公司法、雇傭法等聯邦和州的法律法規中。［8］其實這些都不是原則性問題。無論是哪一種立法模式，慈善立法都應反映可持續發展的基本理念和基本原則，既要合乎國情，又要尊重慈善事業的發展規律。

首先，基于對政府作用的正確認識，《慈善法》明確了政府職責，基本厘清了政府與慈善的邊界，優化了慈善事業的管理體制。眾所周知，在中國的語境下，政府對慈善組織的發展有至關重要的影響?！洞壬品ā酚忻鞔_的價值取向，就是“為了發展慈善事業”，同時通過發展慈善事業，“促進社會進步，共享發展成果”（第一條），彰顯了政府對慈善事業的價值認同。在此前提下，既要充分發揮政府的作用，又要合理確定政府干預的邊界?！洞壬品ā冯m未辟專章來規定政府的職責，但對政府的職責還是有比較明確的規定，散見于《慈善法》的各章中。這些職責主要包括：行政管理的職責，包括慈善組織的登記審批、募捐資格申請的受理審批、慈善信托的備案等；建章立制的職責，如建立慈善信息統計和發布制度、慈善組織評估制度與信用記錄制度、制定慈善財產投資管理辦法等；促進慈善事業發展的職責，如稅收優惠等；監督管理的職責，包括對慈善活動進行監督檢查，對慈善行業組織進行指導等。此外，《慈善法》還規定了對政府及其工作人員失范行為的矯正和處置措施。同以往的管理體制相比，《慈善法》明顯減少了政府對慈善的過度干預和控制，如慈善組織的準入、募捐資格的審批、慈善信托的備案等，不僅放松了管制，而且更加公平透明，這樣可以減少政府對慈善組織的選擇性激勵，避免以行政手段調動慈善資源，也有助于慈善組織去行政化，使政府真正成為方向的引領者、規則的制定者和慈善的監管者。《慈善法》以法律的形式將政府職能明晰化、規范化和制度化，有助于形成預期和路徑依賴，減少慈善領域的投機行為。

其次，《慈善法》倡導踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華民族傳統美德，從理念和文化上培育公民的慈善意識和慈善自覺，這是實現慈善事業可持續發展的理性基礎。價值觀在慈善意識和慈善自覺的形成過程中起非常重要的作用。西方以宗教立國，宗教對西方國家慈善事業的貢獻不僅限于宗教慈善為社會提供了多少財物和義工，更重要的是它對世道人心、社會風氣乃至主流文化的影響，它是西方國家慈善事業長盛不衰的重要引擎。我國也不失這樣的慈善資源。樂善好施、守望相助是中華民族的傳統美德，即使是在慈善事業被當作封建遺毒掃地出門的年代，人們私下的互助共濟活動也從來沒有中斷過。對傳統美德的歪曲和背離畢竟不是常態，重拾“愛人之仁”的價值觀念，回歸扶危濟困的慈善美德在當今中國社會產生了強烈共鳴，這充分說明了傳統美德綿綿不絕的生命力。社會主義核心價值觀是對中華民族傳統美德的弘揚和升華，同時它又以開放的胸懷包容世界上一切先進的文化，它理應成為培養公民慈善意識和慈善自覺的思想內核和價值取向，以此為基礎的制度變遷也更具有可行性。

再次，《慈善法》注重制度創新，以市場化的方法培育慈善事業可持續發展的內在動力，減少政府干預，杜絕攤派性募捐。一是以稅收優惠激勵個人、企業和社會組織參與慈善活動。盡管圍繞減稅、免稅等稅惠政策有一些爭論（5），但稅收政策依然是世界各國用于促進慈善事業發展最主要的工具。我們在前面分析過，捐贈者在做決定時，其所面臨的成本就是根據減稅率和稅惠政策計算的，是一個市場化的決策模型，它避免了行政干預等強制性政策工具的使用，將捐贈的決定權留給捐贈者，真正體現了慈善的自愿性特征。美國的慈善法體系就是以稅法為主體建立起來的。我國《慈善法》完善了以前的稅惠安排，允許“企業慈善捐贈支出超過法律規定的準予在計算企業所得稅應納稅所得額時當年扣除的部分”，“結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除”（第八十條第一款），加大了對企業捐贈的激勵。二是政府通過購買服務等方式支持符合條件的慈善組織向社會提供服務，這也是政府轉變職能的一種方式，一方面避免政府直接提供服務對慈善組織的擠出，另一方面通過購買服務來營造一個市場，倒逼慈善組織加強自身的能力建設，以成為合格的服務提供者，填補政府退出后的服務空缺。三是提供相關服務，減免相關費用，以優化慈善活動的環境，降低交易成本。包括政府向“慈善組織、慈善信托人等提供慈善需求信息”（第七十七條第一款）、“為慈善事業提供金融政策支持”和金融服務（第八十六條）、免征捐贈人“權利轉讓的相關行政事業性費用”（第八十三條）、“對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優惠政策”（第八十四條）等。

最后，《慈善法》在保護慈善參與者合法權益的同時，對慈善活動中可能出現的失范行為和一些新的慈善形式進行了規范。一是對捐贈行為的規范。包括捐贈者應履行的捐贈義務和可以享有的權利、捐贈財產的形式、捐贈關系的確立等；對社會比較關注的賴捐、捐贈物的質量與使用價值等問題，《慈善法》也有相應的規定。二是對慈善組織的治理。鑒于慈善組織在慈善發展過程中的中心地位，慈善組織成為《慈善法》重點關注的對象。從慈善組織的成立到慈善募捐，從慈善財產的投資管理到慈善服務的提供，從信息公開到法律責任的追究，《慈善法》都作了原則性的規定，旨在通過全過程的規范和監管，提升慈善組織的公信力，督促慈善組織加強內部治理和能力建設。對詐捐和攤派性募捐，對非法使用、處置或侵占慈善財產的行為給予堅決制止和嚴厲處罰；對于以往無法可依而爭論較大的一些問題，如剩余捐贈財產的處置問題，《慈善法》也有相應的規定。（6）此外，《慈善法》還規定了慈善組織的退出機制。三是納入了一些新的慈善形式，如互聯網捐贈、慈善信托等，體現了《慈善法》的時效性和包容性。

當然，僅憑一部《慈善法》是無法窮盡慈善事業的方方面面的。同國外比較成熟的慈善事業和慈善立法相比，我國的《慈善法》還略顯單薄。隨著慈善事業的發展，《慈善法》也有待進一步完善，如對慈善組織的經營行為如何界定和監管、10%的管理成本上限是否合理、如何包容和監管日益多樣的慈善形式、慈善促進措施特別是稅惠政策能否更豐富更合理一些、如何進一步提高《慈善法》的可操作性（7）等。另外，良法還須執行好，慈善的管理體制能否轉變、監管制度能否建立起來、促進措施能否落地、辦理稅收減免是否不再困難，等等，這些都是社會高度關注的問題，有待時間來檢驗。但不管怎樣，《慈善法》的出臺標志著我國慈善立法邁出了歷史性的一步，改變了我國慈善事業紛紛擾擾、無法可依的局面，我們有理由相信，《慈善法》將為我國慈善事業的可持續發展起到保駕護航的作用。

注釋：

（1）慈善收入形式多樣，包括捐贈、政府資助、商業營收、會費、投資收益等，其中捐贈是主要的收入來源，而捐贈又不僅限于捐資，還有捐物、義工等形式。這些捐贈形式均可按市場價格折算成現金，以貨幣計價，因此，我們用“捐贈收入”來統稱各種形式的捐贈。

（2）比如實現對他人的關心、將財富回饋社會、將繼承來的遺產捐贈出去等。

（3）“私利”不等同于“自私”，它是相對于“公利”而言的一種客觀存在。亞當·斯密認為，自私是應當鄙視的，而對“個人幸福和利益的關心”則是“一種非常值得稱贊的行為原則”。（［英］亞當·斯密著：《道德情操論》，蔣自強等譯，商務印書館1997年，第400頁）

（4）在我國現行的社會組織登記管理制度中，沒有“慈善組織”這一類，慈善組織是以基金會、社會團體和民辦非企業的形式登記注冊的。

（5）批評者認為，稅惠政策是一種“顛倒的補貼”，因為富人從中獲益最多。而且把減免的這部分稅收留在民間和政府把它們收上來以后以各種形式補貼窮人是兩回事。

（6）這些規定主要是針對慈善組織管理的捐贈財產在項目終結后出現剩余的問題，對個人接收的捐贈財產出現剩余的問題，《慈善法》未有規定。

（7）如《慈善法》與《所得稅法》、《信托法》、《公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》等法律法規的關系如何處理，《慈善法》并沒有非常明確的規定。

參考文獻：

［1］Lise Vesterlund.“Why Do People Give?”in Walter W. Powell and Richard Steinberg，（ed.）．The Nonprofit Sector：A Research Handbook.［M］New Haven，CT：Yale University Press，2006：568-587.

［2］民政部社會福利和慈善事業促進司，等．2008年度中國慈善捐助報告［EB／OL］．http：//wenku.baidu. com/view/3a1a179b51e79b896802266b.html．

［3］楊團．慈善藍皮書：中國慈善發展報告（2015）［M］．北京：社會科學文獻出版社，2015：22．

［4］Giving USA 2010：The Annual Report on Philanthropy for the Year 2009（Executive Summary）［R］：4．

［5］戴亦一，潘越，馮舒．中國企業的慈善捐贈是一種‘政治獻金’嗎?——來自市委書記更替的證據［J］．經濟研究，2014，（2）：74-86．

［6］基金會中心網，http：//www.foundationcenter.org.cn．

［7］張奇林，石磊．陷入還是自主：中國慈善組織的“結構洞”——以湖北省慈善總會為個案［J］．武漢大學學報，2015，（4）．

［8］張奇林．美國的慈善立法及其啟示［J］．法學評論，2007，（4）．

（責任編輯焦德武）

中圖分類號：D922．182．3

文獻標志碼：A

文章編號：1001－862X（2016）04－0010－006

*基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國社會救助制度改革研究”（15JJD630009）

作者簡介：張奇林（1969—），湖北洪湖人，管理學博士，武漢大學社會保障研究中心（教育部人文社會科學重點研究基地）教授，博士生導師，主要研究方向：社會保障理論與政策、醫療衛生政策、慈善與非營利組織。