濟源市森林生態(tài)效益補償?shù)默F(xiàn)狀分析

任軍戰(zhàn), 衛(wèi) 鋒, 張向鋒, 趙向榮, 常東東, 侯衛(wèi)鋒

(河南省濟源市林業(yè)局，河南 濟源 459000)

?

濟源市森林生態(tài)效益補償?shù)默F(xiàn)狀分析

任軍戰(zhàn), 衛(wèi) 鋒, 張向鋒, 趙向榮, 常東東, 侯衛(wèi)鋒

(河南省濟源市林業(yè)局，河南 濟源 459000)

摘要：指出了森林生態(tài)效益補償是各級政府依法對公益林營造、撫育、保護和管理進行補償?shù)姆芍贫?。濟源市?009年開始享受中央財政森林生態(tài)效益補償，結合這幾年該市實施情況與該市林業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀進行了分析，找出了其存在的問題，以便更好地實現(xiàn)森林生態(tài)效益的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：森林生態(tài)效益； 補償； 問題； 建議

1引言

濟源市位于河南省西北部，總面積1931 km2，山區(qū)面積占88 %，人口70萬人，在河南屬于經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，多項經(jīng)濟指標增幅或人均水平居全省前列，城鎮(zhèn)化率居全省第3位，城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)程度居全省第2位，2015年生產(chǎn)總值494.4億元，一般公共預算收入38.6億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26532元，農(nóng)民人均純收入14469元。

2濟源市林業(yè)概況

濟源市是河南省林業(yè)重點市，山嶺區(qū)面積占全市總面積的80 %以上。市林業(yè)用地面積173.1萬畝，其中林地面積119.8萬畝，林木總蓄積量384.8 萬m3，森林覆蓋率44.39 %。2000年以來，濟源市先后實施了退耕還林、天然林保護、自然保護區(qū)建設等一批國家重點林業(yè)生態(tài)工程，是河南省最早開始實施退耕還林的試點市之一，是天然林資源保護工程區(qū)，有兩個國家級自然保護區(qū)，市區(qū)北部是河南太行山獼猴國家級自然保護區(qū)，南部是小浪底庫區(qū)、河南黃河濕地國家級自然保護區(qū)，生態(tài)區(qū)位非常重要。

3濟源市國家級公益林區(qū)劃及補償現(xiàn)狀

3.1區(qū)劃情況

根據(jù)《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》，濟源市共區(qū)劃界定國家級公益林774100畝，涉及5個國有林場和9個鎮(zhèn)1個集聚區(qū)，全部位于天保工程區(qū)內(nèi)，按權屬分：國有361349畝，非國有412751畝；按區(qū)位分江河兩岸(沁河)9407畝，國家級自然保護區(qū)(河南太行山國家級獼猴自然保護區(qū))453555畝，小浪底水庫241231畝，荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)69907畝；按地類分有林地541354畝，疏林地2636畝，灌木林地224630畝，未成林地5480畝；按保護等級分，一級453555畝，二級310773畝，三級9772畝。

3.2補償發(fā)展過程

我國2001年開展了森林生態(tài)效益補償試點，2004年正式建立中央財政森林生態(tài)效益補償基金，補償范圍擴大到全國，標志著我國森林生態(tài)效益補償基金制度的實質性確立。濟源市是天保工程區(qū)，2009年才正式啟動森林生態(tài)效益補償，補償面積38.05萬畝，其中國有31.15萬畝，每畝補助4.75元，非國有6.9萬畝，每畝補助4.75元(僅為管護補助)；2010年補償面積維持不變，非國有部分提高了補償標準，第1次有了農(nóng)戶經(jīng)濟補償。2011年開始，該市的補償面積一直維持在59.05萬畝，其中國有17.8萬畝，非國有41.27萬畝。2013年再次提高了非國有部分的補償標準。歷年的補償標準及面積，詳見表1。

2009～2015年，7年共下達中央財政森林生態(tài)效益補償資金3467.9萬元，國有736.6萬元，集體2731.3萬元，其中用于農(nóng)戶經(jīng)濟補償1472.05萬元，受益農(nóng)戶14691戶。

3.3補償資金分配

根據(jù)《河南省森林生態(tài)效益補償基金實施意見》的通知(豫財農(nóng)〔2011〕138號)的規(guī)定：集體和個人所有的公益林補償標準為10 元/(畝·年)，其中公共管護支出0.25 元、公益林建設支出1.75 元、護林員的勞務補助4 元、農(nóng)戶經(jīng)濟補償4 元(2013年后提高為9 元)；農(nóng)戶經(jīng)濟補償，按當年該村(組)的總人口(或股份)均分到戶。

3.4補償現(xiàn)狀

國有國家級公益林36.1349萬畝，其中13.58萬畝納入天然林資源保護工程二期補助范圍，17.8萬畝納入中央財政森林生態(tài)效益補償基金管護補助范圍，尚有4.7549萬畝國家級公益林未享受任何補助。

非國有國家級公益林412751畝，2011年開始享受中央財政森林生態(tài)效益補償，涉及9個鎮(zhèn)和1個集聚區(qū)。

以2013年度為例，河南省下?lián)軡词兄醒胴斦中б嫜a償基金總額為693.4萬元，國有84.6萬元，非國有608.8萬元。用于公益林護林員勞務支出為236.3萬元,其中國有71.2萬元，非國有165.1萬元；用于農(nóng)戶經(jīng)濟補償371.4萬元；用于公益林建設項目85.6萬元，其中國有13.4萬元，非國有72.2萬元。

3.5發(fā)放形式

根據(jù)《河南省森林生態(tài)效益補償基金實施意見》的通知(豫財農(nóng)〔2011〕138號)的規(guī)定：農(nóng)戶經(jīng)濟補償，由鄉(xiāng)級林業(yè)管理機構或管護單位組織村、組逐一落實后填報兌現(xiàn)底冊，經(jīng)縣級林業(yè)主管部門審核同意后，報至縣級財政部門?？h級財政部門根據(jù)林業(yè)主管部門提供的兌現(xiàn)底冊，組織鄉(xiāng)級財政所在村、組為單位，在村、組所在地進行公示，公示期不少于7 d，對公示無異議的經(jīng)濟補償撥至農(nóng)村信用社等金融部門，由金融部門按照兌現(xiàn)底冊以“一折(卡)通”的形式，及時、足額打入存折(即視同兌現(xiàn)到位)。濟源市在發(fā)放過程中，嚴格按照文件精神，實行“村組造表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，回村公示，部門監(jiān)督，全市統(tǒng)一，一卡到賬”的原則，由各村、組造表，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核，在村里公示后，報林業(yè)局、財政局審查，全市統(tǒng)一匯總后，財政部門將資金撥付到銀行涉農(nóng)資金賬戶，最后由銀行將資金一次性發(fā)放到農(nóng)戶的“一卡(折)通”賬戶上。通過這種方式，有效減少了中間環(huán)節(jié)，壓縮了發(fā)放時間，做到了全市統(tǒng)一，避免了資金擠占、挪用，確保了中央財政森林生態(tài)效益補償金直達農(nóng)戶手里。

4濟源市森林生態(tài)效益補償實施中的問題分析

我國森林生態(tài)效益補償制度經(jīng)過一個曲折而漫長的發(fā)展過程，正朝著健全機制，完善政策，提高標準的方向發(fā)展。然而，由于這一制度本身的復雜性，實踐中仍存在著如下諸多問題。

4.1補償范圍小

根據(jù)2007年濟源市森林資源規(guī)劃設計調查(即二類調查)結果，濟源市共有林業(yè)用地面積173.1萬畝，其中生態(tài)林公益林面積160.57萬畝，但該市目前享受補償?shù)拿娣e，僅限于國家級公益林77.41萬畝。《長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林資源保護工程二期實施方案》規(guī)定:”屬于地方公益林的，主要由地方財政安排補償基金”, 但該市的地方公益林還沒有得到補償。

4.2補償標準低

濟源市集體與個人所有的國家級公益林41.27萬畝，涉及9個鎮(zhèn)，82個村，14691 戶，2013年補償標準提高后，農(nóng)戶經(jīng)濟補償每畝9 元，戶均每年補助僅253 元，且差距非常大，分布極不均勻，最少的戶只有2.7 元，戶均小于100 元的占到61.5 %，詳見表2。因資金太少，甚至出現(xiàn)部分農(nóng)戶，拒絕配合領取補助的情況。

表2　濟源市2013年度國家級公益林生態(tài)效益補償分布統(tǒng)計

從總量來看，補償并不少，但由于涉及范圍廣，戶數(shù)多，均分到戶，數(shù)量實在太小，對他們來說可以說微不足道，根本起不到因不能采伐、經(jīng)營而彌補經(jīng)濟損失的意義和作用。同時，根據(jù)《國家級公益林管理辦法》“一級國家級公益林原則上不得開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，嚴禁林木采伐行為”，限制了林農(nóng)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，從林地上得不到任何經(jīng)濟效益，僅靠國家補貼彌補不了其經(jīng)濟損失，林區(qū)部分群眾對此意見也很大。

4.3補償標準不夠科學

森林為社會提供了無償?shù)纳鷳B(tài)服務，理應得到應有的補償。但是，目前補償標準缺乏科學的定量依據(jù)，2009～2013年的5年中，集體和個人所有的國家級公益林補償標準，從每畝5元，到10元，到15元，體現(xiàn)了動態(tài)的增長機制，但補多補少，完全靠國家行政力量的推動，缺乏制度和依據(jù)，具有很大的不確定性。此外，補償標準太單一化，沒有根據(jù)公益林級別的不同、地類的不同、區(qū)位的不同、生態(tài)效益的不同等，制定不同的補償標準，造成了新的不公平現(xiàn)象。

4.4保護與發(fā)展的矛盾突出

森林資源的保護，最終目的是維護和改善生態(tài)環(huán)境，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。生態(tài)環(huán)境改善，生態(tài)效益受益的范圍不僅僅是當?shù)?，受益的是該市、該省，甚至是全國，但地方政府、工程區(qū)的林農(nóng)因執(zhí)行國家政策、保護生態(tài)環(huán)境，并沒有帶來直接的經(jīng)濟效益。我國天然林資源保護工程二期“四道省”考核，全部強調的是地方政府的責任與義務，缺少利益補償機制。另外，《國家級公益林管理辦法》規(guī)定：“禁止在國家級公益林地開墾、采石、采沙、取土，嚴格控制勘查、開采礦藏和工程建設征收、征用、占用國家級公益林地。除國務院有關部門和省級人民政府批準的基礎設施建設項目外，不得征收、征用、占用一級國家級公益林地”，這些生態(tài)紅線的劃定，使地方工業(yè)發(fā)展空間受到了極大的限制，給地方經(jīng)濟發(fā)展造成了較大的影響，但國家層面沒有為地方出臺優(yōu)惠的政策。這樣的局面如果長期維持，將嚴重影響地方政府在公益林保護方面的積極性，不利于可持續(xù)發(fā)展。

5結語

近年來，天然林資源保護工程的實施，森林生態(tài)效益補償制度的建立，為濟源市生態(tài)環(huán)境改善、林區(qū)穩(wěn)定、林農(nóng)增收起到了積極的推動作用，但是也還存在著諸多問題，還需要進一步完善與改進，從中央層面上講，怎么統(tǒng)籌協(xié)調中央與地方、東部與西部、上游與下游、政府與林農(nóng)等各方在保護與發(fā)展上的關系，促進這一補償制度更加成熟，還有諸多工作要做。

參考文獻：

[1]馬治遠，高崗.呼和浩特市中央財政森林生態(tài)效益補償基金存在問題分析[J].內(nèi)蒙古林業(yè)科技,2014, 40(3):44～49.

[2]陳基泗.建寧縣林地資源特點、存在問題及保護對策[J].安徽農(nóng)學通報, 2015(6):117～118.

[3]汪少凱,劉文祥.森林生態(tài)補償機制的構建和完善[J].防護林科技, 2008(4):141～142.

[4]莊瑜英.生態(tài)公益林管理現(xiàn)狀、問題和對策的探討[J].綠色財會, 2012(7):12～13.

[5]國家林業(yè)局.國家級公益林管理辦法[S].北京：國家林業(yè)局，2014.

[6]河南省林業(yè)廳.河南省森林生態(tài)效益補償基金實施意見[S].鄭州：河南省林業(yè)廳，2011.

收稿日期：2016-03-31

作者簡介：任軍戰(zhàn)(1974—)，男，高級工程師，主要從事天保退耕工程相關工作。

中圖分類號：S718.56

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944(2016)10-0160-03