絲綢之路經濟帶戰略下新疆口岸的建設與發展

穆沙江·努熱吉，何倫志（新疆大學，新疆烏魯木齊830046）

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絲綢之路經濟帶戰略下新疆口岸的建設與發展

穆沙江·努熱吉，何倫志
（新疆大學，新疆烏魯木齊830046）

摘 要：新疆口岸作為我國全方位對外開放和絲綢之路經濟帶建設的前沿，其發展對保障我國能源安全、帶動區域產業發展形成新的區域經濟增長極、推動我國與周邊國家的經濟技術合作及絲綢之路經濟帶戰略的順利實施具有重要意義。但是，新疆口岸建設發展嚴重滯后，無法發揮應有的作用，主要問題在于口岸建設缺乏穩定的資金來源、投資者和受益者嚴重分離抑制了投資主體的積極性、鐵路口岸數量少、中方外貿企業處于被動狀態等。為此，應改革地方與中央利益分配制度，引入民營企業參與口岸建設，使口岸建設投資者和受益者一體化，盡快啟動中吉烏鐵路、中巴鐵路、中蒙經塔克什肯鐵路口岸、中哈經巴克圖鐵路口岸建設，實現鐵路貨物聯運的多元化等。同時，還應加大政策支持力度，盡快制定新疆口岸建設規劃，確定其戰略地位；促進金融服務基地建設發展，盡快實現人民幣跨境結算；統籌規劃口岸與特殊經濟開發區協調發展，促進口岸區域經濟增長；出臺優惠政策，增強口岸建設的帶動作用；充分發揮口岸管理機構的職能，全面統籌和管理口岸建設。

關鍵詞：絲綢之路經濟帶；口岸建設；電子口岸；通關效率

新疆口岸是絲綢之路經濟帶的前沿，是我國實施向西開放戰略的關鍵樞紐，其興隆與否將直接關系到對外開放的深度和廣度，也關系到絲綢之路經濟帶戰略的推進。口岸建設的水平決定著國內外的人員往來、物資流動、道路延伸、產業興旺、資本運營、技術吸納、信息傳播等多方面的能力和效率。可見，實施絲綢之路經濟帶戰略，口岸建設和發展至關重要。

一、新疆口岸發展在絲綢之路經濟帶戰略中的地位

絲綢之路經濟帶橫跨亞歐大陸，綿延7 000多公里，途經60多個國家和地區，涉及40億人口，其口岸的空間布局與歷史上的絲綢之路高度吻合，是我國向西開放的前沿、門戶和樞紐，具有全國任何地區都不具備的地緣優勢，也正是因為這一地緣地位，才奠定了它在絲綢之路經濟帶上的核心地位。因此，必須以“東西協同，立足新疆，直面中亞，走向世界”[1]的戰略高度推進新疆口岸發展，在更大范圍、更高層次上參與國際國內經濟技術合作與競爭，更好地利用區內外兩種資源、兩個市場，努力把新疆對外開放推向新階段。

（一）新疆口岸發展推進絲綢之路經濟帶建設

新疆邊境線長達5 600公里，與8個國家毗鄰，邊境縣（市）就達33個，其面積占全疆總面積的28%，人口占全疆總人口的40%。其中有17個國家一類口岸，12個二類口岸，是鄰國最多、陸路邊境線最長的省區，目前已被定為絲綢之路經濟帶的核心區。進入21世紀以后，隨著我國與中亞國家之間經貿關系的日益密切，圍繞新疆口岸形成了中亞—新疆能源大通道和一系列的中心、基地，為絲綢之路經濟帶建設奠定了基礎。因此，加快和推進口岸發展，不僅是促進我國與周邊國家全方位合作、促進區域經濟一體化、提高我國在世界經濟中的地位的需要，也是充分發揮新疆地緣優勢、推進絲綢之路經濟帶戰略實施的選擇。

（二）新疆口岸發展保障我國能源安全

絲綢之路經濟帶從某種意義上講是一條能源經濟帶。我國是一個能源消費大國，占全世界能源消費量的12%，也是一個能源匱乏的國家，需要大量地進口能源。長期以來，我國原油進口主要以中東和非洲國家為主，其中80%靠海路運輸完成，要通過馬六甲海峽，一旦海上石油通道出現問題，必將對我國的能源安全造成極大影響。因此，我國要堅持推行能源進口多元化，破解“馬六甲困局”，確保能源安全。與新疆接壤的大部分是資源豐富的能源出口國家，尤其是中亞地區是世界載能量最為豐富的區域之一，尤以石油、天然氣為最。據美國能源署估計，僅哈薩克斯坦化石能源儲藏量就達到269億噸油當量，土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦化石能源儲量分別達到3.3億噸油當量和44.1億噸油當量，故中亞已被公認為除中東和俄羅斯以外的世界第三大能源供應基地。[2]新疆17個一類口岸中，大部分與周邊的能源資源生產國相對應。只要全世界能源結構沒有大的變化，我國依靠從中亞和俄羅斯進口石油的局面也就不會有大的改變，承擔著能源大通道的新疆口岸保障能源供給、降低能源進口風險的戰略地位也就越來越重要。

（三）新疆口岸發展帶動區域產業發展，形成新的經濟增長極

由于歷史和地域等因素的原因，新疆與沿海地區的經濟發展水平差距比較大。沿海地區經濟技術先進，國際貿易水平高，新疆很難在短時間內達到同樣的發展水平。邊境口岸作為對外開放的窗口和貿易通道，可以帶動一系列中心與基地（諸如戰略能源基地、石油天然氣化工基地、煤炭加工制造業基地、國際貿易基地、金融服務基地、旅游文化基地、經濟技術合作基地）和相關產業的發展。新疆口岸和經濟帶的復合疊加，則是培育新的經濟增長點、拓展經濟戰略空間的最佳開發路徑，從而形成全新的產業集群和經濟增長帶。隨著口岸的建設和發展以及貿易通道的更加暢通，包括能源產業在內的上游和下游產業群必將得到迅速發展。無疑，口岸的發展不僅對絲綢之路經濟帶的發展有著巨大的支撐和帶動作用，而且將有力地激發出新疆經濟發展的巨大潛能，這是實施跨越式發展和社會長治久安的最佳選擇。

（四）新疆口岸發展推動與周邊國家的經濟技術合作

良好的口岸發展能夠為我國與周邊國家的經濟技術合作提供平臺，促進經濟技術交流，利用口岸既可以同世界各國特別是周邊國家分享自己的經驗和技術，又可以為周邊國家提供資金、技術和勞動力。對我國而言，即使我國的科學技術在某些領域（如高鐵、能源開發等）處于領先地位，畢竟作為一個發展中國家需要與周邊國家保持良好的經濟技術合作，在條件允許的領域分享先進技術經驗和成果，保持共同發展。

二、新疆口岸建設現狀及存在的問題

（一）新疆口岸建設現狀

目前新疆有17個一類口岸，12個二類口岸，已形成以航空、鐵路、公路、管道運輸為一體的口岸體系，對接8個毗鄰國家，輻射中亞、西亞及歐洲國家，成為我國能源戰略基地、經濟技術合作基地、國際貿易基地。改革開放以來，新疆已對外開放的29個一二類口岸占全國已開通國際道路運輸線路的一半，形成了連接亞洲、歐洲國家的“新絲綢之路”。[3]17個一類口岸中有2個航空口岸（烏魯木齊地窩堡國際機場和喀什國際機場），有2個具備鐵路運輸、公路運輸、管道運輸功能的口岸（阿拉山口口岸和霍爾果斯口岸），有2個尚未對外開放的口岸（伊犁哈薩克自治州的木扎爾特口岸和阿勒泰地區的阿黑土別克口岸）。已對外開放的13個陸路口岸中有8個口岸是常年開放并對第三國開放的（阿拉山口口岸、霍爾果斯口岸、伊爾克什坦口岸、吐爾孕特口岸、巴克圖口岸、吉木乃口岸、塔克什肯口岸和都拉塔口岸），有5個季節性口岸（紅山嘴口岸、烏拉斯臺口岸、老爺廟口岸、卡拉蘇口岸、紅其拉甫口岸等）。

新疆口岸的發展極不均衡，霍爾果斯口岸和阿拉山口口岸承擔著全疆口岸總貨運量的90%以上，2012年全區口岸進出口貨運量為4 125.46萬噸，阿拉山口口岸貨運量為2 127.5萬噸，霍爾果斯口岸貨運量為1 661.8萬噸，兩者占全區口岸總貨運量的91.8%，貿易額分別為162.9億美元和126.5億美元，占全區貿易總額的78.5%。[4]管道運輸量份額更大，2013年通過阿拉山口口岸中哈原油管道進口原油1 184.08萬噸，通過霍爾果斯口岸中哈天然氣管道進口天然氣1 980.72萬噸，占新疆口岸進出口總貨運量4 883.57萬噸的65%。[5]

從表1中可以看出，與2001年相比，2014年全疆口岸貨運量增長8倍，客運量增長4倍，進出口貿易額增長30倍。在這個時間段，口岸貨運量保持平均每年21%的增速，客運量保持每年10%的增速，進出口貿易額實現36%的增速。口岸貿易成為新疆經濟發展的主要動力之一。

雖然新疆已形成以航空、鐵路、公路、管道運輸為一體的綜合口岸體系，但是因為絲綢之路經濟帶覆蓋面積廣，客貨運輸需求將會激增，口岸運輸能力需要進一步提高。只有兩個航空口岸（烏魯木齊航空口岸、喀什航空口岸）以客運為主、貨物運輸能力有限，無法滿足隨著絲綢之路經濟帶建設而日益猛增的客貨運輸需求。阿拉山口和霍爾果斯鐵路口岸連接我國與中亞、西亞、南亞、歐洲、非洲國家，承擔大部分貨運任務，形成我國鐵路網絡的基本骨架，卻因為口岸中轉站換裝能力有限，境內外鐵路軌道不同，絲綢之路經濟帶沿線國家對國際鐵路建設的重視不足、與中方鐵路建設合作積極性不夠等主客觀因素導致鐵路運輸很難達到最佳狀態。公路運輸成本高，容易受天氣變化的影響，運輸時間長，安全隱患多，很難有效滿足絲綢之路經濟帶建設帶來的巨大運輸需求。

（二）新疆口岸建設中存在的主要問題

新疆口岸建設長期以來存在以下幾個方面的突出問題：

1.查驗設備落后，通關效率低

部分口岸查驗部門的查驗設備落后，無法實現部門之間的信息共享。另外，新疆口岸除了為經濟建設服務以外，還要承擔反恐、反分裂等任務，這使得口岸查驗部門在執法時更加嚴格，在一定程度上影響了通關效率。[6]

表1　2001—2014年新疆口岸總體運行情況

2.電子口岸建設進程緩慢

新疆電子口岸建設起步晚，覆蓋面窄，操作復雜，加之缺乏有效的推廣、企業不熟悉操作程序等原因，尚未真正發揮實質性的作用。此外，海關、檢驗檢疫、邊防檢查、鐵路、民航、交通、國稅、外經貿等部門信息資源共享平臺建設還未啟動，不僅導致貨物通關效率低下，而且使口岸信息匯總難以到位，不能為外貿企業提供優質高效的服務。

3.鐵路網絡覆蓋程度低

新亞歐大陸橋開通24年來通而不暢，我國只有與哈薩克斯坦相連接的鐵路口岸，因此鐵路貨物運輸局限于哈薩克斯坦，對中亞其他國家和歐洲國家的鐵路貨物運輸對哈薩克斯坦的依賴度較高，這導致對第三國的國際貨物聯運不暢，過境費用高昂，進而使中方企業處于被動狀態，在中亞和歐洲市場失去競爭力，甚至影響絲綢之路經濟帶建設的順利推進。

4.口岸建設資金籌資渠道問題嚴重

20世紀90年代之前，口岸建設資金主要來自于海關部門代征稅所留部分，并且超額完成的關稅中有一半用于口岸建設，1990年之后海關部門代收的關稅都上繳中央，中央和地方“五五分成制度”徹底廢除，口岸建設資金失去重要來源。此后口岸建設資金由自治區和口岸所在地區（州）承擔，口岸所在市縣管理口岸所在區域工商、稅收等業務，形成投資者和受益者嚴重分離，導致投資主體積極性降低，口岸建設資金缺口巨大。

5.口岸國際合作建設有待于進一步加強

通過口岸這一窗口，新疆與周邊國家經濟貿易合作日益加強，進而帶動了口岸經濟的發展。但是，也存在一些長期難以解決的問題，如哈薩克斯坦、俄羅斯等周邊國家至今均未制定有關邊境貿易政策，導致雙邊貿易政策不銜接、不配套。與此同時，雙方在金融、保險、仲裁等方面也存在貿易服務機制與保障機制不健全的問題，均影響雙邊經貿合作的進一步發展。

三、促進新疆口岸建設發展的總體思路及對策建議

（一）總體思路

抓住絲綢之路經濟帶建設的重要戰略和19個省市對新疆對口支援的歷史機遇，用好用活中央給予新疆的各項政策。堅持“東西協同、立足新疆（核心區）、直面中亞、走向世界”的指導思想，加大沿邊開放力度，以確保“安全、效益、暢通、和諧”的口岸為根本出發點，在上海經濟合作組織、中亞區域經濟合作組織框架下，積極謀求與中亞國家、俄羅斯和蒙古的戰略合作，在互利共贏的條件下建立穩定的經濟技術合作關系，充分重視新疆口岸的特點，科學規劃、合理布局，建立涵蓋管道、鐵路、公路網絡化的綜合通道，并以此為契機，促進口岸區域經濟發展，真正使新疆成為向西開放的核心地區。

（二）對策建議

1.改進口岸查驗設施，提高通關效率

改善口岸查驗設施條件，提高查驗設施技術水平，增強安全風險防范能力。積極爭取國家和自治區的專項資金，力爭在過貨量較大的口岸配備H986查驗設備；對孔道長的口岸配備視屏監控設備；全區口岸配備安全門，X光機；便捷式查毒、查武器、查爆炸物設備，核元素檢測儀，生命探測儀等安全查驗設備。

2.加快電子口岸建設

制定電子口岸發展規劃，整合資源，加快自治區口岸公共信息平臺建設，盡快啟動數據交換和安全認證體系建設，擴大電子口岸信息平臺與海關、檢驗檢疫、邊防檢查、鐵路、民航、交通、國稅、外經貿等部門信息系統的互聯互通、信息共享，實現口岸的通關、物流及管理信息化，降低交易成本，促進新疆外向型經濟健康快速發展。

3.逐步完善立體交通網絡體系

要把絲綢之路從現行的“商貿路”變成產業和人口集聚的“經濟帶”。以功能完備的現代綜合交通網絡作為基礎保障，加快“絲綢之路經濟帶”的形成與發展。[7]會同交通部門對全疆口岸區域的主要路線進行規劃，全面實現國道、省道通往口岸公路升級（達到二級以上標準）。會同鐵路部門爭取盡快啟動建設中吉烏鐵路口岸、中巴鐵路口岸、中蒙經塔克什肯鐵路口岸、中哈經巴克圖鐵路口岸等。

4.多渠道籌措口岸建設所需資金，確保口岸建設的順利進行

設立新疆口岸建設專項資金，由自治區、地區（州）按一定比例承擔，將投資主體變成口岸建設的受益者，按出資比例分配口岸工商、稅收業務帶來的經濟利益，充分調動口岸所在市縣的積極性，讓它們變成口岸建設的投資主體之一。改革地方與中央間的利益分配制度，將海關代征稅的一部分留給地方用于口岸建設，保障口岸建設資金來源穩定。鼓勵國內外有條件的企業參與新疆口岸建設，形成廣泛的資金來源，為口岸發展提供資金保障。

5.推進與毗鄰國家的合作機制建設，積極協調口岸合作事宜

鞏固已有成果，鼓勵并支持有條件的企業參與周邊國家的能源資源開發，為有關國家能源資源、相關基礎設施建設提供資金和技術支持，加強與周邊國家鐵路、公路、旅游等合作談判進程，簽署長期性、穩定性的合作協議，為加快和推進口岸建設奠定堅實的基礎。

四、實現新疆口岸快速發展的政策支持體系

（一）盡快制定口岸建設規劃，確定口岸建設的戰略地位

充分認識加快和推進口岸建設的戰略意義和緊迫性，進一步明確新疆口岸建設在新疆經濟社會發展戰略中的地位和作用，組織有關專家對各個口岸的功能設計、網絡構建、鐵路、公路、管道設計、環境影響、人文生態進行詳細論證和評估，制定詳細的口岸建設具體規劃和實施方案，全面啟動口岸建設規劃。

（二）促進金融服務基地建設發展，盡快實現人民幣跨境結算

無論口岸建設還是各類基地建設，都是典型的資本密集型產業，需要大量的資本，這正有利于促進投融資行業的發展。投融資發展到一定程度，就能促進金融服務中心和基地的形成，培育投資多元化、靈活多樣、服務高效的金融體系。要充分利用商業銀行資源，發揮其金融支持主渠道作用。加大對邊境口岸地區外匯金融服務的支持力度，增加銀行網點，適當下放外匯業務權限和貿易融資的審批權限，鼓勵通過金融機構開展跨境結算業務，適當放寬在新疆口岸地區開設區域性銀行的準入標準，提供口岸經濟發展急需的金融服務。引入外資銀行，通過競爭發展金融市場。積極扶持非銀行金融機構的發展，改革政府財政支持的投入方式與方向，發展政策性金融機構在財政支持中的作用，構建口岸地區優惠扶持的政策環境、法律環境，提高投資收益率，最終通過口岸金融服務的發展實現人民幣跨境結算。

（三）統籌規劃口岸與特殊經濟開發區協調發展，促進口岸區域經濟發展

霍爾果斯口岸已經由貿易通道發展成為區域經濟快速增長、社會各項事業穩步推進的邊境新區，2010年5月，中央召開新疆工作座談會，決定設立霍爾果斯特殊經濟開發區，施行特殊政策，將其建成我國向西開放的橋頭堡。要抓緊時機，加快提升霍爾果斯公路等級、籌建阿拉山口高速鐵路海關，擴大中亞—新疆油氣管道建設，確保交通運輸多樣化、現代化、網絡化，形成“絲綢之路經濟帶”交通運輸的骨干線，并成為“絲綢之路經濟帶”的重要支點。喀什與周邊經濟互補性強，是內地投資者進入中亞和南亞市場的有利之地。周邊國家輕工紡織業、食品工業滯后，中亞國家每年進口大量蔬菜、肉制品，對機電產品的需求也十分旺盛。加速中巴鐵路的勘探和建設，使中巴經濟走廊落到實處，實現從中東到新疆的石油輸送，發展喀什—巴基斯坦北部旅游帶；向西則加緊推進中—吉—烏鐵路建設，實現南疆與中亞南部及伊朗、阿富汗的聯通。[8]充分發揮地緣優勢，促進內地開放型產業向西轉移，依托口岸全方位實現對外開放。對于上述兩個依托口岸的特殊經濟開發區，要著力做好規劃編制、招商引資、政策爭取、對外宣傳及維護穩定等方面的工作。

（四）出臺新疆口岸建設的優惠政策，增強口岸建設的帶動作用

針對各口岸的具體特點和實際情況，給予口岸所在地區能源儲備基地、能源加工基地以及與之配套的物流、貿易基地適度的資金、稅收等政策優惠，促進資金合理配置，全面提升口岸所在地區的經濟社會發展水平。

（五）充分發揮口岸管理機構的職能作用，全面統籌和管理口岸建設

口岸建設是一項系統工程，涉及多方面的因素，綜合處理各方面的關系是口岸建設中必須考慮的核心問題。要進一步完善口岸管理體制，在條塊結合、歸口管理、分級負責、協調配合的原則下，積極探索新的管理模式，處理好“一關兩檢”之間的關系。建議在各口岸管理委員會中，將“一關兩檢”關長、站長、局長增任為管理委員會委員，形成條塊合一、權責明確、各司其職，又協調統一的管理模式。

參考文獻：

[1]何倫志.東西協同立足新疆直面中亞走向世界——對構建“絲綢之路經濟帶”戰略的認知[J].新疆大學學報，2013 （6）：4-8.

[2]何倫志，安尼瓦爾·阿木提，張新花.中國的中亞能源發展策略[J].上海經濟研究，2008（1）：37-46.

[3]外力·依米提，尹力夏提，安尼瓦爾·阿木提.新疆口岸建設現狀、存在的問題及其對策[J].區域經濟，2013（7）：164-166.

[4]新疆維吾爾自治區地方志編纂委員會.新疆年鑒2012[M].烏魯木齊：新疆年鑒社，2013：246-247.

[5]中國口岸協會.中國口岸年鑒2013[M].北京：中國海關出版社，2014：633-644.

[6]張永明，王宏麗.新疆陸路口岸經濟發展及對策研究[J].區域發展，2010（5）：38-43.

[7]王爭鳴.絲綢之路經濟帶”鐵路通道發展戰略研究[J].鐵道工程學報，2014（1）：24-31.

[8]許建英.“絲綢之路經濟帶”視野下新疆定位與核心區建設[J].新疆師范大學學報，2015（1）：61-67.

責任編輯：林英澤

中圖分類號：F512.4

文獻標識碼：A

文章編號：1007-8266（2016）06-0034-06

收稿日期：2016-04-29

基金項目：新疆維吾爾自治區研究生科研創新項目“絲綢之路經濟帶與新疆口岸發展研究”（XJGRI2014006）

作者簡介：穆沙江·努熱吉（1984一），男，新疆維吾爾自治區喀什地區人，新疆大學經濟與管理學院博士研究生，主要研究方向為口岸經濟發展；何倫志（1949一），男，四川省洪雅縣人，新疆大學經濟研究所教授，博士生導師，主要研究方向為中亞經濟。

The Construction and Development of Ports in Xinjiang under the Background of Silk Road Economic Belt Strategy

Mushajiang·Nureji and HE Lun-zhi
（Xinjiang University，Urumchi，Xinjiang830046，China）

Abstract：The development of ports in Xinjiang，which is the frontier of China’s allover opening up to the outside world and the Silk Road Economic Belt construction，is of great significance in guaranteeing China's energy security，leading regional industrial development，and accelerating the formation of a new regional economic growth pole.But，the lagged behind development of port construction in Xinjiang restrict the role it should play.Problems with port construction in Xinjiang include the lack of stable capital sources，the separation of investors and beneficiaries which restraining the enthusiasm of main investors，the small number of railway ports，and the passive situation of domestic foreign trade enterprises.So，we should carry out reform in the interest distribution system between the central and local government，introduce private enterprises in port construction，integrate port construction investors and beneficiaries，launch the construction of the Kyrgyzstan Uzbekistan Railway，Pakistan railway，the China Takexiken Mongolia railway，and China Baketu Kazakhstan railway to realize the diversification of combined transportation.At the same time，we should，first，give more policy support，formulate construction plan as soon as possible，and confirm the strategic position of port construction；second，we should promote the development of financial service base，and realize the cross-border settlement of RMB；third，arrange the coordinated development of ports and special economic zone and promote the regional economic growth of ports area；fourth，we should formulate preferential policy，and enhance the leading role of port construction；and fifth，we should give full play to the role of port management organizations，and manage port construction in a coordinated way.

Key words：the Silk Road Economic Belt；port construction；e-port；custom clearance efficiency