陜南移民新區發展困境及對策探討
——以安康為例

余咪咪，朱軼韻，劉瑞強，徐冬平，李延俊

（西安理工大學 土木建筑工程學院，陜西 西安 710048）

陜南移民新區發展困境及對策探討
——以安康為例

余咪咪，朱軼韻，劉瑞強，徐冬平，李延俊

（西安理工大學 土木建筑工程學院，陜西 西安 710048）

為避災減災、減貧脫貧，保障居民生存安全，推動城鎮化發展，2011年陜西省政府啟動了陜南移民搬遷工程。但由于陜南移民主要在各行政區域范圍內空間轉移，區域范圍內人口分布與資源環境的承載力并未得到有效的協調，導致現狀建設中出現了一系列問題，影響了移民新區的建設和區域城鎮化的進程。為有效平衡區域資源、統籌移民新區與城鄉發展、提高移民新區營建的合理性和科學性，文章以安康市為例，梳理移民新區建設發展存在的問題和面臨的困境，分析移民新區建設發展的影響因素，有針對性地提出下一階段的營建策略，引導移民新區的合理發展建設。

移民新區；選址；規模；策略

2011—2015年，安康搬遷安置移民12.2萬戶，41.5萬人，實現了移民搬遷的階段性目標。通過移民搬遷、退耕還林等工程，秦巴山地水源涵養和漢江流域生態功能得到了保護和加強，降低了自然災害對人類生存環境的威脅，2015年與2010年相比，地質、洪澇災害傷亡率分別下降80%和70%。搬遷后移民的生活從根本上得到了改善，人均收入由搬遷前的4 151元上升到2015年的7 478元。移民搬遷推動了新型工業、生態旅游產業和現代農業等產業發展，促進了社會經濟的協調發展，城鄉居民收入水平與全省差距進一步縮小。隨著大量移民進入城鎮，城鎮化水平穩步提升，2015年城鎮化率為44.32%，比移民前提高8.72%，年均增長1.7個百分點，城鎮規模和結構也逐步優化和改善。移民搬遷從化解“三農”內部的農民安置、產業優化、土地流轉、退耕還林、勞動力轉移等矛盾到推進城鎮化、工業化、農業現代化和生態環境保護等多重良性“效應”逐漸顯現。

一、移民新區建設發展的困境

（一）生態響應缺乏統籌性

1.人口機械遷移，區域協調滯后。安康是我國劃定的秦巴生物多樣性生態功能區，是國家扶貧開發的重點地區，生態資源、地理位置的特殊性及歷史原因造成了這一區域人口與資源環境之間的關系比較緊張。安康各區縣的資源條件、人口分布、社會經濟發展不平衡，由于缺乏對環境和資源承載力的合理評估，那些生態承載力超負荷、社會經濟和城鎮化發展滯后的地區，并未從根本上緩解其生態環境和資源的壓力，只是進行了人口的空間位移，由于移民搬遷建設反而造成了生態環境的二次破壞。

2.土地資源制約，人地矛盾突出。安康土地資源稀缺，移民搬遷的用地指標缺口非常大。由于移民主要在行政區域內遷移，市域人口仍以自然增長為主，如果移民最大限度地進入城鎮，既直接推動城鎮化，又節約生產和建設用地，是解決人地矛盾的有效措施。參照《安康市城鄉發展一體化（2011—2020）》中2020年各區縣城鎮人口、總人口及城鎮化率水平預測（見表1）。對比2010年安康各區縣人口和城鎮化現狀，2020年安康可接納鄉村轉化城鎮人口約56.47萬人，留在鄉村移民為31.53萬人（2011—2020年移民88萬人）。

表1 安康2020年可接納轉化城鎮人口分析

建設用地：《陜南地區移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》中規定：每戶宅基地用地控制在0.2~0.25畝，留在鄉村的移民，則需建設用地約1 050~1 310公頃。進入城鎮的移民，建筑面積按人均25 m2共需1 411萬 m2，依據《陜西省城鄉規劃管理技術規定》，低、多層容積率1.1~1.7，需建設用地約830~1 280公頃；中高層、高層容積率2.0~3.5，需建設用地400~700公頃。2010年安康建設用地4.72萬公頃，其中城鎮建設用地僅有0.53萬公頃（城市0.17萬公頃，建制鎮0.36萬公頃），村莊用地2.7萬公頃。按城鄉人口轉化分析，城鎮中要新增移民新區建設用地約1 230~ 1 980公頃，鄉村要新增移民新區建設用地約1 050~1 310公頃，目前用地潛力非常小，矛盾突出。

生產用地：2010年安康市人均耕地1.11畝/人，人均耕地水平低于陜西省1.6畝/人，耕地資源不足。全市處于海拔1 500米以下、坡度小于25°的可作為耕地后備資源的面積不足1.28萬公頃，假設留在鄉村移民31.53萬，人均耕地僅0.61畝，低于2010年安康市人均耕地水平。

上述分析表明，在移民最大限度進入城鎮、節約土地資源的條件下，不論是建設用地還是生產用地仍存在巨大的缺口，加上遷出地原有的宅基地和生產用地不及時騰退，土地資源尖銳的供需矛盾將會越來越突出。

（二）政府主導缺乏靈動性

移民搬遷實行“省-市-縣-鎮鄉”四級協調制度，市政府負責統籌移民工作，區縣政府是移民搬遷安置的責任主體，鎮鄉政府是移民搬遷的建設主體。層級化的管理體系有利于移民開發的普遍展開，可在短期內實現建設目標，但過于追求速度與績效，缺乏靈活的動員機制、移民文化素質的局限、參與意識的薄弱以及參與能力的不足[1]，使得政府和設計者缺乏對移民主體的了解和關注，在就業、補償方式、社會保障、移民新區規劃建設等方面未能以移民需求為導向，移民新區的營建與移民的實際需求有些脫節。

進入城鎮鄉區的移民都納入到城鎮居民的管理體系，而鄉村移民新區是一種全新的社會形態，其非城非鄉的性質以及人戶分離、人地分離使得管理中存在很多問題，在實際操作中更多的是“村社同行”的方式，給移民的生活帶來不便。

（三）發展乏力缺乏持續性

雖然安康市推行“園區景區帶動群眾興業、資金互助鼓勵家庭創業、以資代勞促進就近就業”，解決移民的就業問題，但由于土地資源緊張、移民新區數量眾多，難以保障每個移民新區都配套相應的產業發展用地，大多數移民新區仍然是以居住為主的生活社區，本體經濟都處于空白狀態，經濟發展薄弱，移民還是以外出務工為主，許多移民新區逐漸演化為“空心新區”、“留守新區”，移民僅僅是“輸血”空間的位移，“造血”功能欠缺，難以實現可持續發展。許多區縣財政困難、配套資金難以保障，加上搬遷補助和實際建房成本之間的巨大差距導致很多移民負債，由于生產資金不足致使發展乏力，缺乏可持續性。

（四）空間無序缺乏體系性

安康各區縣將移民搬遷工程與城鎮化發展相結合，將移民新區納入到城鎮體系中，催生了“就地城鎮化”的發展模式。在具體的建設過程中，對選址、規模、交往空間等的營建缺乏體系性，不利于其可持續發展。

1.選址缺乏統籌，營建矛盾突出。移民新區的選址是移民搬遷的基礎。受地理環境的制約，選址比較困難，按照“三避開、三靠近”原則，避開地質災害隱患點、基本農田和自然保護區，盡量靠近城鎮、產業園區和景區。但由于建設進度要求，目前移民新區選址存在以下問題：（1）缺乏全域統籌，跨區實施。安康市只有2個跨縣移民新區，有22個跨鎮移民新區。對區域生態承載力考慮不足，有的地區綜合承載力嚴重不足，選址在此使得超載現象加劇，不利于生態平衡。（2）缺乏人居適宜性考慮，有些選址在生態敏感和脆弱地區，居住安全沒有保障，后期建設給生態環境帶來二次破壞。（3）缺乏對城鎮發展和產業輻射考慮，遠離城鎮和產業的移民新區雖然初始建成本相對較低，但就業機會少、公共服務和基礎設施不完善，不利于移民的生產生活和可持續發展。

2.人居規模多元，基層社會松散。截止2015年底安康市已規劃建設30戶以上的市、縣（區）、鎮（辦）三級移民新區1 349個，其中：規模30~100戶717個，100~1 000戶601個，1 000戶以上31個，占總數的2.3%。規模小、數量多、布局分散，達不到設施配置的經濟門檻、無法實現管理的有效服務、保障安全防御，難以形成良好的社會交往和生活氛圍，甚至成為傳統鄉村的再復制。

3.社會關系重構，交往空間失落。移民搬遷使得以血緣為主的家族關系、以地緣為主的鄰里關系所形成的社會關系網絡瓦解，移民面臨如何融入到新社會、保持原有社會關系網絡的雙重問題。進入城、鎮區的移民由農民轉變為市民身份，大多數移民自身素質較低、不具備相應的人力資本，就業只能以打零工為主，收入來源不穩定，難以在城鎮中維持生存。移民新區與城市居住區空間上的隔離、地域單元的封閉也造成了移民與城市居民交流的障礙，影響了移民的社會融入。鄉村移民雖然大多采用就近安置，減少了移民與遷入地原住民、移民之間文化習俗上的差異，但由于社區組織不足以及缺乏對傳統鄉村鄰里交往特點的考慮，造成交往空間失落，沒有有效地促進新社會關系的建立和社會融入。

二、移民新區建設發展的影響因素

（一）外部環境因素

1.自然因素

地形地貌：山地地形對移民新區的建設的影響主要表現在坡度和相對高差兩方面。坡度越大，開發建設的難度也越大，一旦開發脆弱的地表生態將很難恢復；坡度過小不利于排水，坡度過大不利于建筑的建設和生產生活，平均地形坡度控制在 0.2~25°為宜[2-5]，而安康國土面積中坡度25°以上的土石山區 占92.5%（見圖1）。相對高差對聚落的分布產生較大影響，海拔越高，生態越敏感，開發建設所產生的環境代價較大，不適宜開發建設。根據相關研究，陜西省境內平均海拔>1 500米為不適宜區、1 300米為臨界適宜區、1 000米為一般適宜區、800米為比較適宜區、<600米為最適宜區[6]，安康地區主要位于一般適宜區和臨界適宜區（見圖2）。

圖1 安康坡度分析圖

圖2 安康高程分析圖

地質條件：安康地質構造復雜，以崩塌、滑坡、泥石流為主的突發性地質災害分布廣（見圖3），地質災害高發、易發區占全市總面積55%以上，水土流失面積約占47%（見圖4）。移民新區盡量避免在地質災害高發易發區、水土侵蝕嚴重的地區選址建設，保障人居安全，防止加劇地質災害發生。

土地資源與環境承載壓力：受山區地形和氣候條件制約，安康各區縣耕地少、坡地多，人均耕地約1.1畝，且耕地和建設用地資源空間分布不均衡，人地矛盾比較突出。

圖3 安康地質災害分布圖

圖4 安康土壤侵蝕分布圖

水文條件：安康市屬長江流域漢江水系，漢江由西向東橫貫全市，境內河流絕大部分河道窄、比降大、流速快，洪水陡漲陡落，危害大。水文條件對移民新區營建的影響主要體現在洪澇災害引起的安全問題以及水系生態環境保護方面。移民新區盡量避免在洪水易淹沒地區選址建設，且應加強水生態環境的保護，對主要水體設置一定的保護距離。

2.社會經濟因素

經濟發展水平與產業帶動：移民新區營建不可避免地受到區域經濟發展水平的影響，主要體現在資金支持和產業帶動兩方面。只有經濟發展到一定水平，才能為移民搬遷工程提供持續的物質保障。安康的地方財政均主要依靠轉移支付，其財政自給水平只能達到1/3~1/5，欲要政府每年拿出十幾億元的資金規模投入到移民工程建設難度很大[7]。產業的帶動移民新區可持續發展的有力支撐，在產業其周圍布置移民新區以解決移民的就業，還能活躍和帶動周邊商業發展。區域產業結構與布局直接影響移民新區的分布，而產業的生產能力和規模大小又直接關系到其輻射范圍的移民新區的規模。

地域文化及傳統習俗：歷史上移民造成了安康多文化交融的特色，對城鎮、鄉村發展有重要的影響，到當代這種影響雖然已經減弱，但地域文化風俗和社會網絡關系仍然維系和影響著人們的日常生活。人口遷移理論、大量的國內外移民案例研究都表明，遷入地與遷出地有相似的文化背景更容易促進移民的社會融入和社會適應。因此，移民新區的選址建設要兼顧移民的文化背景和生活習俗，在地域文化傳承發展的同時兼收并蓄。

公共服務和基礎設施：城鎮各項服務設施相對比較完善，對移民新區有一定的輻射和帶動作用，距離越近輻射作用越強。但由于區位、搬遷成本等因素的制約，難以將移民新區都建設在城鎮周邊有效輻射區內，距離城鎮較遠的移民新區可以就近整合到發達便捷的交通沿線，使移民新區位于在交通輻射區內，對于加強移民新區與城鎮間的各種交流具有重要作用[8]。

（二）內部發展因素

1.移民自身的需求。移民是移民搬遷的對象，是移民新區的居住主體，移民的自身需求直接影響移民新區的營建。完善的設施、良好的居住環境、健全的社會保障體系都是移民生存的基本要求和條件。此外，移民的經濟發展需求和社會文化需求也會對移民新區的發展建設產生重要影響。

經濟發展需求：移民面臨搬遷建房成本和搬遷后經濟來源的雙重經濟問題，需要移民新區的社會保障和政策體系尋找相應的解決途徑。移民原有的勞動生產技能由于搬遷引起的生產習慣變化而無法繼續使用，在當前二三產業發展的趨勢下，移民就業的壓力逐漸增大。這些對移民的后期幫扶、技能培訓、移民新區的產業配置都有一定的影響。

社會文化需求：移民“故土難離”的“鄉愁”情結，對遷入陌生地的擔憂，以及對遷入生活生產方式是否習慣、是否會被原住民歧視和欺負等等的心理預期，會對移民新區的社會組織、文化建設等產生影響。

2.社區自身發展要求。移民新區作為人類聚居單元，實體社區空間單元，首先應具有一定的人口規模支撐，以保障基本功能的發揮、支撐公共服務設施的運營、維持居民間的良好社會交往；其次應具備管理、服務、安全穩定等基本功能，有健全的管體體系和制度，管理生活在移民新區的人群的社會生活事務；有為移民新區的居民提供社會化服務。

自然因素是影響移民新區的關鍵因素，對選址、布局有直接的影響，社會經濟因素關系到移民新區的社會穩定、移民的生活質量。內部因素不僅直接影響是移民新區的建設，而且是移民新區發展的內在動力。

三、移民新區可持續發展的策略探討

（一）生態適宜策略

生態環境是制約移民新區發展的先決條件，也是區域社會經濟發展和城鎮化的重要支撐。借鑒國內外移民的經驗，針對當前安康移民新區的發展困境，移民新區應從以下幾方面改善和提高生態環境：（1）借移民契機合理分布區域人口，協調人口和資源，減小遷出地的生態壓力，保障遷入地的生態壓力在合理的范圍內；（2）通過環境控制，維護區域生態環境平衡；（3）通過生態恢復和生態保護措施，減少災害頻度，保障居民生存安全和區域生態安全；（4）適宜性生態營建技術的應用。挖掘安康傳統人居環境營建智慧，梳理其在土地適宜性、生態保護、社會穩定、文化延續、支撐設施等方面的精髓，結合多學科成果優化并在當前移民新區建設中加以應用。

（二）社會提升策略

1.完善社會保障體系。健全的社會保障體系是移民安心生活的保障，可以激發移民積極性，實現長期穩定的可持續發展。融入城鎮的移民新區要納入城鎮社區統一管理，將移民納入城鎮社會保障體系。城鄉一體型和獨立型移民新區要加強和完善服務功能和水平，普及和完善社會養老、醫療保險等社會保障服務，全方位提升其交通、教育、文化、衛生等公共服務，從根本上改進其管理方式與運行體制。

2.社會組織與文化傳揚。就近搬遷，使得移民能較快地適應遷入區環境，幫助移民重構社會關系網絡，消除移民的心理障礙，盡快融入遷入地社會，增強社區意識非常關鍵。混合居住的社區，營造開放的、高度發展的社區文化，尊重個人的存在價值，從態度、價值觀和信仰等準意識形態方面對群體意識進行引導，易于形成統一的社區意識，建立歸屬感和認同感。在移民新區的社會文化建設中，地域文化的優秀品質，不能隨著移民搬遷而逐漸被同化甚至喪失，要在保留當地地域文化的基礎上融合移民文化得到傳承和發展。

3.公眾參與與管理共建。保障移民主體作用的發揮，完善移民的社會參與機制：拓寬參與渠道，從移民的初始階段采納移民的意見，鼓勵移民參與到移民新區的規劃目標確定、方案選擇、實施建設、運營管理等程序和環節；完善參與制度，各地政府還需要在實踐的基礎上制定出一套有章可循的公眾參與政策，使移民公眾參與問題制度化、程序化，提高了移民搬遷的效率與決策的科學民主性。

（三）經濟支撐策略

經濟是移民新區可持續發展的動力和保障。綜合前述研究，應從區域和移民新區自身角度著手研究適宜的產業結構體系，以真正提高移民的收入為目的，實現可持續發展。

1.產業結構優化及適宜產業選擇。在新型城鎮化“四化同步”引領下的區域產業結構優化，移民新區選擇適宜性產業發展。依托安康的生態資源優勢，以市場為導向合理調整安康的農業結構和農業布局，大力發展綠色農業、有機農業、旅游觀光農業，實現農業現代化。要依托安康的礦產和生物資源，發展新型材料、生物制藥和特色農產品以及生態旅游業，加快產業升級，以信息化促進工業化，以低碳化作為工業化發展目標。

2.素質提升和就業體系完善。完善的就業保障是移民生存的可持續的前提，移民不僅要“輸血”，更重要的是“造血”，移民人力資本培訓主要靠政府開展，也可以依托教育部門、科技部門、企業以及移民自身開展。可與高校科研院所幫扶結對，將新知識、新技術、新方法用于現代農業發展，定期進行技術培訓和指導；由政府根據主要勞務輸入地聯系二三產業企業，根據企業需求對移民進行有針對性的培訓和有組織的輸出，實現勞動力輸出與輸入有效對接統一培訓。

在移民素質提升的同時，還應建立健全的就業服務體系：建立移民就業基金、風險投資基金和培訓基金等，通過減免稅收、金融扶持、崗位補貼、社會保險補貼等，向移民提供更多的就業幫扶政策，促進其就業；完善勞動力市場建設，暢通信息渠道，及時發布相關的就業信息，進一步發揮勞力市場在促進就業方面的橋梁和紐帶作用；擬定移民創業幫扶計劃，幫助創業型移民掌握行業一技之能，學習經營管理和市場營銷知識，提高自主創業能力。

3.支撐性基礎設施的完善。教育、醫療、文化設施，交通、電力、通信、能源、飲用水等基礎設施的通達是移民基本的生活需求，因此，公共服務設施均等化既是移民新區的發展目標，也是城鄉經濟發展的有力保障，是促進城鄉統籌發展的根本。

4.空間適應策略。空間是生態、經濟、社會三方面內容在地域關系上的表現，這三者影響了空間格局，同時空間也反作用于這三方面。

（1）城鄉一體的移民新區網絡化構建。當前新型城鎮化背景下移民新區的發展建設，目的是改善移民的人居環境、推動城鎮化發展，通過城鎮的輻射和帶動引導地域的網絡化聯結，融入城區鎮區型、城鎮邊緣型移民新區納入到城鎮社區的管轄范疇，有效推動城鎮化，而鄉村獨立型移民新區由于其承擔著輻射帶動周邊地區、產業發展的新功能，在等級上類似于中心村，所以管理等級與中心村并齊。新的城鄉等級體系可以由“城市-鎮-鄉村獨立型移民新區-基層村”的網絡化空間結構組織。

通過產業聯系網絡的建立，在城區、鎮區邊緣形成產業集聚區，結合移民搬遷集聚相應的人口，形成城鎮邊緣型移民新區。鄉村獨立型移民新區是承上啟下的地理空間單元，位于城鎮輻射范圍的邊緣，又對廣大鄉村腹地有輻射和帶動，是體現公共服務均等的有效體現，結合產業、資源優勢而設置，也體現了區域資源的均衡配置，避免城鎮單極核的發展，有助于城鄉的均衡發展。

（2）適宜性規模和選址。道薩迪亞斯在“人類聚居學”中提到：“聚居的人口規模取決于它為本身的居民和為整個聚居系統所提供的服務和發揮的作用。聚居的用地規模取決于它的人口規模、功能，以及它在聚居系統中的作用和它的地形位置。”[9]移民新區應從設施配置的經濟性、社會交往、管理服務、安全防御等多功能角度出發，綜合國內外社區規模的理論研究，根據安康移民新區的類型、安康地域條件的限制、市場經營的合理性等因素，對基于不同功能的合理規模進行耦合，對比我國和陜西省現行的相關規范，得出不同區位、不同功能條件下的安康移民新區基本單元人口規模。

移民新區選址不僅影響移民生活、社會穩定，還關系到城鎮化的進程和地域空間演變。建立自區域至個體層面的選址方法體系：區域層面，統籌考慮生態環境的承載力、與城鄉的協調發展、生產生活的適宜性、文化的傳承與發展等因素，運用ArcGIS等空間分析方法，得到不同因素影響下的移民新區選址，采用空間疊加法得到移民新區選址綜合區劃。在區域層面選址的引導下，對不同類型的移民新區選址分類組織引導，其中融入城區鎮區型選址側重建造成本較低、公共設施配套較為完善、交通便捷、就業和居住混合的地區；城鎮邊緣型選址側重產業成熟地區、交通沿線、現狀有一定發展基礎、5 km的地緣文化圈的地區；鄉村獨立型選址側重安全性、交通便捷、有產業發展潛力、依托村莊、5 km的地緣文化圈的地區。

（3）適應性空間塑造。移民新區營建要根據安康區域的自然地理、經濟狀況、社會文化等因素，結合傳統聚落的空間營建智慧，結合移民在習俗、文化、價值觀方面的多元化特征，通過規劃的調控與引導，尋求自然生態、地域特色、移民文化融入和建設技術的結合，讓復合空間更適宜移民的特色、走向可持續發展。

不同類型的移民新區在空間營建上有所差異。融入城區、鎮區的移民新區：移民在二三產業中就業，移民新區中不必設置專門的產業空間；采用混合居住的模式，使得移民與城鎮居民適度混合，避免造成居住和文化隔離，使農村移民逐漸融入到城市生活中，在空間和生活方式上都實現城鎮化。城鎮邊緣型、鄉村獨立型移民新區：主要吸納就近村莊移民，以多元化產業為發展支撐，因此要考慮為產業服務和移民的技能培訓預留空間，在大型移民新區還要延續移民的傳統習俗設置辦紅白喜事的禮堂及場地，滿足移民的生活需要。

[1]張馨月，楊東峰，周勇.面向災害移民的安全社區建設：中斯經驗比較[A].城鄉治理與規劃改革——2014中國城市規劃年會論文集（01城市安全與防災規劃）[C].2014.

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（責任編輯：C 校對：R）

TU984.12

A

1004-2768（2016）12-0082-05

2016-10-11

國家自然基金資助項目“秦巴山地建筑熱環境營造與低能耗建筑模式”（51678483）；陜西省教育廳自然科學專項“陜西省農村住宅多能復合采暖機理研究”（107-431016018）

余咪咪（1976-），女，陜西西安人，西安理工大學土木建筑工程學院博士研究生、講師，研究方向：城鄉規劃與城市設計；朱軼韻（1968-），女，上海人，博士，西安理工大學土木建筑工程學院副教授，碩士生導師，研究方向：建筑技術科學和建筑工程；劉瑞強（1985-），男，河南駐馬店人，博士，西安理工大學土木建筑工程學院講師，研究方向：城鄉規劃與城市設計；徐冬平（1978-），男，吉林松原人，西安理工大學土木建筑工程學院博士研究生、講師，研究方向：經濟地理與城鄉區域規劃；李延俊（1979-），男，甘肅武威人，博士，西安理工大學土木建筑工程學院講師，研究方向：建筑技術。