PPP推進過程中存在的問題及建議

摘 要：PPP是公共部門與私人企業合作進行基礎設施建設的一種模式，可以有效地緩解政府基礎設施建設資金緊張的狀況，從而達到雙贏。文章分析了我國PPP推進過程中存在的問題，并加以分析，提出了相關的建議。

關鍵詞：PPP；基礎設施；問題分析；建議

隨著我國經濟的高速發展，一方面，國家每年對基礎建設的投入呈現出快速增長的趨勢，但國家的財政資金有限，僅依靠國家的財政投入已經無法滿足快速發展的經濟對基礎設施建設的要求。另一方面，民營企業日益壯大，巨額的民間資本開始尋找好的投資機會。PPP模式很好地解決了這兩個問題。

PPP（Public-private Partnership），即政府與社會資本合作，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

就目前我國的經濟發展形勢來看，我國的基礎設施建設必須采用PPP模式。首先，采用PPP融資模式進行基礎設施建設，能夠充分地調動巨額的民間資金，有利于緩解政府的財政支出壓力；其次，采用PPP融資模式進行基礎設施建設，可以提高公共服務供給的效率和質量，有利于提高社會福利；最后，采用PPP融資模式進行基礎設施建設，能夠給私營企業提供更多的投資機會，有利于民營企業的發展。因此，深入研究如何在中國有效地推進PPP，具有非常重要的意義。

1 PPP模式在我國的發展現狀

1.1 PPP 模式涉及的主要行業。根據世界銀行統計數據的顯示來看，1992年到2014年的這12年期間，我國PPP項目總投資額為1251.24億美元，涉及能源、道路、橋梁、通信、供水及污水處理等基礎設施，其中，道路、橋梁、能源占總投資的比重較大，水處理項目數量較多，但是單個項目的投資額比較小，所以，在總投資當中所占的比重不大。

1.2 PPP 項目的類型。PPP項目一般分為外包、特許經營、私有化3大類。外包類的PPP項目是指由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項；特許經營類的PPP項目是指私營合作方參與部分或全部投資，與政府部門分擔項目的風險、共享項目的收益，但項目資產最終歸公共部門；私有化類的PPP項目是指私營合作方負責項目的全部投資，項目資產歸私人所有，私營合作方通過向用戶收費來收回投資并獲利。

目前，我國的PPP項目大多采取的是特許經營的方式，通過這種方式，讓政府部門和私營合作方共同承擔風險，有利于項目的進行。

2 PPP推進過程中存在的問題

PPP模式的廣泛運用，需要具備一定的內、外部條件。政府需要給私營合作方提供強有力的支持，對PPP項目的全過程進行監管，完善法律法規，提供健全的法律制度。私營合作方需要健全的信用體系和財務制度 、 專業化的機構和人才。從這些方面來考察，在我國推進 PPP模式的應用還面臨著以下問題：

2.1 政策和法規。健全、清晰、一致的政策和法規是PPP模式有效運作并發揮其優勢的必要保證。雖然，我國政府一直在完善法律、法規、政策等發面做著不懈的努力，但是PPP項目仍然存在著一些不可忽視的問題。

首先，PPP項目的審批過程十分復雜、耗時久。PPP項目的審批往往會涉及到不同層級的多個政府部門，私營投資者需要與多個政府部門磋商、談判，在某些情況下，私營投資者甚至不清楚需要經過哪些審批，導致投資者在初期就耗費大量的時間成本。其次，政策、法律法規的含糊、不確定性也會對PPP項目產生不利的影響。PPP項目周期較長，在PPP項目建成后運營的過程中，政策改變使私營合作方的利益受到損害，打擊民營企業的投資信心和積極性。

2.2 價格。PPP模式大多運用于基礎設施建設當中，而基礎設施是大眾日常生活必不可少的一部分，公眾期望質優價廉的公共服務和產品，希望公共服務和產品的價格越低越好。但是，私人投資者卻期望能夠盡快地從PPP項目中收回投資并獲得盡可能多的利潤，兩者的期望相矛盾，政府夾在兩者中間左右為難。一方面，公共服務和產品的價格定得過高，政府有可能遭到公眾的抱怨，引起民憤；另一方面，公共服務和產品的價格定得過低，私人投資者不能夠在特許經營年限內獲得預期的收益，甚至是收不回原有投資，打擊私人投資者的投資信心。

2.3 合同。合同是規范 PPP 項目合作各方權利與義務以及所承擔責任的規范性文本，對于項目的運作至關重要。在合同方面所面臨的問題主要包括合同文本的規范性、合同執行中的連續性以及合同條款的約束力等。一些PPP項目由于前期的準備工作做得不到位，使合同存在一些漏洞和一些容易引起歧義的地方，給項目后期的執行帶來困難，目前，我國PPP項目還不夠成熟，沒有健全的法規能夠對這些歧義加以分辨，給出具體的判斷。此外，PPP項目合同的期限較長，而我國的法律制度還不健全，法律改動較多，合同不一定能夠按照初期預想的那樣執行，項目風險增加。

2.4 缺乏專業化的機構和人才。PPP模式在我國尚處于起步階段，部分專家、學者已經對其有關注，開始研究國外的PPP模式，并加以借鑒，但大多數的人對PPP的了解還不夠，對一些政府人員和私人投資者來說，PPP是一個陌生的事物，而一個PPP項目包含好幾個專業方面，必須依靠一支專業化的隊伍才能運作，缺少了專業化的機構和人才，就難以發展和進步。

3 建議

3.1 完善相關法律法規。公共基礎設施的前期投資較高，采用PPP模式的基礎設施項目，私營合作者承擔的風險較高，健全的法律法規能夠保障民營組織在參與這些項目時的利益，這樣才能吸引更多的民間資本進入公共基礎設施建設和服務領域，才有利于PPP的持續發展。

3.2 設立負責PPP項目的專門機構。PPP項目的審批、建設、后期運營等過程都較為復雜，且目前我國的PPP模式還處于起步階段，大多數人對于PPP的了解不夠，故政府有必要設置一個專門負責PPP項目設計、開發、監督和管理的機構，對PPP項目實施的全過程進行管理。既有利于降低PPP項目的風險，保證PPP項目的正常運作，又有利于增強私人投資者對政府部門的信心，促進PPP項目的進行。

3.3 建立合理的風險分擔機制。在PPP項目中，私人投資者承擔有較大的風險，如何規避風險是私人投資者最關心的問題，建立了合理的風險分擔機制，才能夠吸引私人投資者參與到基礎設施項目的建設中來，才能促進PPP模式的發展。

4 結語

PPP融資模式在基礎設施項目建設中，有其獨特的優點，是傳統投資模式不可比擬的，但是，在PPP推進的過程中存在著許多的問題，我們必須加以重視，并努力尋求好的解決辦法，只有這樣才能夠促進PPP 模式健康、可持續地發展。

參考文獻

[1] 武志紅.我國運行PPP模式面臨的問題及對策[J].山東財政學院學報，2015（05）.

[2] 高蕾.PPP模式在我國推廣運用中存在的問題及建議[J].金融教學與研究，2015（04）.

[3] 陳志敏，張明，司丹.中國的PPP實踐：發展、模式、困境與出路[J].國際經濟評論，2015（04）.

作者簡介：任倩（1995.09- ），女，四川人，本科，四川大學。