深化改革背景下經濟開發中公共服務的購買建議

湖北工業職業技術學院 孔祥銀 程亞蘭

深化改革背景下經濟開發中公共服務的購買建議

湖北工業職業技術學院 孔祥銀 程亞蘭

推廣政府購買公共服務作為全面深化改革的重要舉措之一，有利于轉變政府職能，提升社會資源整合利用效益，調整產業結構，加快服務業發展。我國由于缺乏政府購買公共服務規范，在實踐中出現了對購買服務認識不統一、范圍不明確、程序不規范、做法不公開、付費不公開、競爭不充分、評估不規范、監督不到位等一系列問題。本文擬從三個關鍵環節，即買什么（What）、向誰買（Who）和怎樣買（Worth）來探討實施政府購買公共服務的辦法，以期落到實處，造福民生。

規范 政府購買 公共服務

政府購買服務，是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用[1]。十八屆三中全會明確指出，全面正確履行政府職能，進一步簡政放權[2]。政府購買服務是當今各國政府提供公共服務的重要方式和有效途徑。社會組織是社會服務提供的重要力量，政府購買社會組織服務是政府提供公共服務的重要渠道和有效方式。運用社會建設專項資金購買社會組織服務，其實質就是政府購買社會組織服務，以支持、引導各級各類社會組織參與民生服務和社會治理，從而實現轉變政府職能、培育發展社會組織與擴大社會公共服務、讓人民群眾享受更多服務的多重共贏的目的。

1　開展政府購買公共服務的意義

1.1 推動政府職能轉變，降低行政成本、建設服務型政府的必然要求

傳統治理模式下，政府當“千手觀音，大包大攬”公共服務的做法比較多，其結果是政府不僅投入大量的人力、物力和財力，還導致增設更多的機構和人員，造成服務低效和資源浪費，甚至出現大量的腐敗。尤其在社會需求日益多元、利益訴求日趨復雜的今天，單靠政府直接提供公共服務，已越來越難以適應社會經濟的發展。而政府購買服務，就是要把一些不該管、管不好、管不了的公共服務向社會組織轉移，由社會組織承擔，政府職能重心由公共服務的“供應者”轉為“監督者”。即將工作的重心轉移到了解群眾需求、制定發展規劃、提供服務目標、財政預算安排和加強監督管理等方面，真正把政府能力、社會動力和市場活力都激發出來，實現三者的和諧共生。

1.2 改善民生，提升社會資源整合利用效益的重大舉措

加快推進政府購買公共服務，能加速公共服務從“政府配餐”向“百姓點餐”的轉變，有效解決部分領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題，從而改善民生福利，提升公共服務的質量，著力提高資金的使用效率，真正使民生工程成為放心工程。在我國目前財力還不寬裕的情況下，政府要把有限的財力用在刀刃上，少花錢或者不花錢，也能多辦事、辦成事，就必須調動社會的力量。要用經濟手段把民間資本撬動起來，凝聚起來，從而提升社會資源整合利用效益。

1.3 調整產業結構、加快服務業發展是引導有效需求的關鍵之舉

我國政府重大改革舉措之一就是要調整產業結構調整，提高第三產業在整個產業中的比重。加快培育金融、保險、會計、法律、商貿、物流、旅游、教育、培訓等專業化服務體系，能推動服務業與地方經濟共贏發展，為企業提供良好的服務支撐；政府服務屬于第三產業范疇，大多與民生相關，而公共服務供給數量不足、質量不高的問題比較突出。目前，公共服務大量由政府自己立項，自己實施，自己評價。這樣的“三自”項目沒有招標、競爭，沒有社會組織參與，容易出現低效、滋生腐敗。而政府購買公共服務就是主動向社會釋放資源，為服務業發展提供了第一推動力，這無疑是服務業發展的重大契機。政府購買公共服務就是在打破公共服務政府壟斷、單一提供局面的同時，引導民間主體、民間資本多方參與，推動社會非營利組織的發展，并促成市場組織功能領域的拓展。

2　現狀及問題

近幾年全國各地地方政府購買服務的范圍都在不斷擴大。全面推廣政府購買服務，應著重解決好這幾個環節：買什么——明確政府購買服務的范圍；誰來買——明確購買主體；向誰買——明確提供服務的對象；怎么買——明確資金來源；買得值——明確監督評價問題。其中解決好買什么(What)、向誰買(Who)和怎樣買才值(Worth)的問題是順利實施政府購買公共服務的關鍵點。各地方政府探索性地將專業性強、技術含量高的服務性事項委托社會組織，實行有償服務。由于無頂層設計結果出現了購買服務認識不統一、范圍不明確、程序不規范、做法不透明、付費不透明、競爭不充分、評估不規范、監督不到位等一系列問題。

2.1 買什么（What）

對于哪些屬于公共服務，哪些公共服務應通過購買方式解決，目前尚無統一的規范，目前，大量的公共服務仍由政府部門直接提供，政府向社會轉移職能緩慢，沒有政府向社會組織轉移職能的力度加大，就不可能有政府購買社會組織服務的加快發展。此外，還有一些地方政府對其重要性認識不足，對己有利的事情不愿交出去，反之則想甩包袱推責任；有些政府部門擔心改革會造成權力資源減少，對政府購買服務持消極觀望態度；也有些政府部門則利用購買服務之名，行權力出租之實，甚至將分內工作借購買公共服務之便“外包”出去，既浪費了財政資金，也為不正之風提供了溫床。購買之前，明確購買范圍。當前政府購買服務大多都是新增服務項目，比如社會心理服務、社會組織管理服務、專業社工服務、社區便民服務等。如果不明確購買范圍會造成市場混亂、職責不明、重復委托、嚴重浪費等現象。

2.2 向誰買（Who）

根據國務院辦公廳的指導意見，購買服務的承接主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免于登記的社會組織，依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。同時，鼓勵事業單位參與提供公共服務。政府購買服務無疑將為社會組織成長帶來巨大機遇。但從目前狀況來看，現有獨立社會組織發展緩慢，對即將到來的政府購買服務心有余而力不足。準入機制上，一是整個市場較混亂，有資格、無資格的社會中介機構都在受托服務；二是入圍標準不統一，隨意性強、不公開透明；三是惡性競爭，不利于行業健康、有序地發展；四是服務水平參差不齊、專業勝任能力弱；五是部門之間職責不清，委托不明，造成重復委托、浪費等現象。

2.3 買得值（Worth）

政府作為出資者，向社會力量購買公共服務但責任依然存在，既要對服務項目的實施過程進行監管，也要對完成的服務項目進行績效評價。目前，由于購買服務的服務對象是人，除了服務人次、活動場次、服務時間等，其他績效還難以用確切指標來量化評價，購買服務的監督管理和績效評估機制還有待于進一步改進和完善。另外，社會公眾作為政府購買服務的收益者無話語權，缺乏多元化的外部監督機制，服務項目數量、質量和資金使用績效無從知曉、轉包和暗箱操作在所難免。財政部門作為政府資金的劃撥主體，近幾年組建了財政績效評價部門，配備了專職的人員，也在探索性開展評價工作。但由于績效評價專業性強、涉及面廣等原因的影響，也只能淺嘗輒止，無法深入。

3　解決辦法及建議

3.1 明確服務范圍，制定指導目錄（解決What問題）

十八屆三中全會提出事務性管理服務原則上都要引入競爭機制，已經為公共服務劃定了邊界。財政部出臺的政府購買服務管理辦法，合理界定購買范圍，明確了購買目錄。但應該注意購買服務目錄應是指導性而非強制性的，財政部門制定政府購買服務指導性目錄，應當充分征求相關部門意見，并根據經濟社會發展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況及時進行動態調整[1]。要厘清購買界限，確定哪些服務屬于政府購買的范圍，哪些屬于購買的禁區。通過制定指導目錄，對購買公共服務的范圍和領域加以規范，才能分清政府作為公共服務生產者和購買者之間的角色界限。從國內外發展經驗來看，在購買公共服務發展比較完善的西方發達國家，絕大部分種類的公共服務都可以納入政府購買的范圍，其中購買服務活躍的領域主要包括教育、文化、衛生、社會福利服務等。國內廣東、上海、北京等開展購買公共服務較早的地區，購買范圍主要集中在養老、社會救助、疾病防治、法律援助、技術培訓、市容綠化、環保衛生等方面。北京還將市政基礎設施建設領域納入到購買服務范圍之內。建議各地應因地制宜根據自身經濟社會條件，以需求為導向，統籌確定服務重點、服務內容和服務項目。

3.2 厘清承接主體，規范市場準入（明確Who問題）

政府購買服務管理辦法(暫行)對承接主體應當具備的條件做了一些原則性的規定。但目前我國社會組織作為公共服務承擔主體所呈現出的數量不足、能力偏弱，政府購買公共服務競爭性不足，購買者與服務承接者關系不獨立，很多服務承接者本身就是購買者的附屬機構，很難保證競爭。因此，政府急需要對承接主體進行規范、引導和培育，建立獨立關系下充分競爭的購買模式，使購買者與服務承接者之間不具有依賴關系。具體應通過公開招投標、競爭性談判等方式，經過法定程序下的充分競爭后決定最終服務承接者，從輿論、資金和政策等方面支持各類公共服務的承擔主體不斷發展壯大。一是要轉變觀念，重新審視社會組織在社會管理中的角色定位，降低社會組織注冊門檻，通過提供資金支持或者稅收減免等方式鼓勵其發展。二是引入多元競爭主體，營造公平競爭的市場環境，擇優選取服務機構。三是規范程序，合理確定服務費用。政府每年向全社會公布具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織、機構和企業目錄，根據績效考評合理確定價格，為社會組織、機構和企業創造更多更好的成長機會。四是出臺政策，加大對社會組織的培育扶持和財稅支持力度。支持社會服務機構的發展，包括資金、人才培養、引導機構的整合等。五是加強政府的監管和行業自律，促進有序競爭，提高服務質量和競技水平。建立嚴格的監督評價機制，對承接主體實行優勝劣汰。六是規范外部執業環境，消除市場堡壘，創造公平競爭的社會環境。打破限制社會力量進入公共服務領域的不合理行政性障礙，為社會組織、機構和企業承擔公共服務提供更加公平、公開、公正的社會環境。

3.3 完善績效評估，健全監督機制（探索Worth問題）

政府購買服務，花的是納稅人的錢，物有所值是基本要求。各地應抓緊建立健全購買服務網絡平臺，無論購買什么，采取什么方式購買，都要及時向社會公開。完善和強化綜合性、系統性、專業化、多元化的外部監督機制，主要包括政府監管、第三方監督、社會公眾和媒體監督、專家監督，形成法律監督、政府監管、社會監督、媒體監督、服務對象監督、承接主體自律于一體的監管體系和監督機制。進一步強化和健全內部監督機制，既包括財政部門對購買資金使用的監督，也包括購買服務主體對服務質量、數量的監督。嚴格執行財政財務管理規定，確保政府購買服務資金嚴格管理和規范使用，不得截留、挪用和滯留。購買主體與承接主體認真履行合同協議，嚴格購買服務的范圍、標的、數量、質量以及服務期限、資金支付、權利義務和違約責任等要求，加強項目實施的全程跟蹤監管和服務效果的全員考核評價。承接主體按時限完成服務項目，保證服務數量、質量和績效。建立社會組織信息披露制度，對社會組織在公共服務領域的表現進行統一評價，為政府購買公共服務決策提供依據和參考[3]；建立政府購買公共服務的績效指標，構建科學合理的政府購買公共服務績效評估體系。因此，在政府購買公共服務所簽訂的購買合同中，需細化購買服務的數量、質量和費用標準，使績效評估具有可操作性。

［1］ 政府購買服務管理辦法（暫行）［EB/OL］.http：//www.yjbys. com/news/304597.html，2015-01-05.

［2］ 韓潔.政府購買服務今年全面推廣［N］.新華每日電訊，2014-01-17.

［3］ 政府買服務，怎么買才值（政策解讀）［N］.人民日報，2014-01-22.

F812.45

A

2096-0298（2016）09（a）-123-03

孔祥銀(1968-)，男，湖北工業職業技術學院副教授，中國注冊會計師、注冊稅務師，主要從事會計及財稅理論與實務方面的研究；程亞蘭(1965-)，女，湖北工業職業技術學院教授，中國注冊會計師，主要從事經濟學與管理學方面的研究。