政府采購評審中的實(shí)際工作研究

天津市政府采購中心 楊光

政府采購評審中的實(shí)際工作研究

天津市政府采購中心 楊光

本文通過一個(gè)實(shí)際工作中的案例分析，對政府采購專家的獨(dú)立評審、集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督義務(wù)、責(zé)權(quán)關(guān)系進(jìn)行了梳理和說明，從集中采購機(jī)構(gòu)的角度對目前政府采購評審實(shí)際工作中出現(xiàn)的上述問題提出了相關(guān)建議。

政府采購 評審專家 集中采購機(jī)構(gòu) “三公”原則

由于國家集中采購機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的責(zé)任與權(quán)力之間存在不平衡的關(guān)系，因此對采購效率有著一定的影響。在要求采集機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照國家相關(guān)規(guī)定履行職責(zé)的同時(shí)，必須要賦予其一定的權(quán)力，對違反采購規(guī)定的當(dāng)事人予以強(qiáng)制性糾正。只有這樣，加大集采機(jī)構(gòu)的職權(quán)，做到責(zé)權(quán)相等，才能最終做到規(guī)范政府采購，達(dá)到采購質(zhì)量、采購效率均滿意的雙重效果。

1　案例概況

2016年3月采購中心就某復(fù)印紙采購項(xiàng)目以競爭性談判方式實(shí)施了政府采購。本項(xiàng)目有一項(xiàng)關(guān)于檢測報(bào)告的實(shí)質(zhì)性需求，需要投標(biāo)人提供2015年7月后的檢測報(bào)告，4家參加競爭性談判的供應(yīng)商中只有1家供應(yīng)商能夠提供2015年7月以后的檢測報(bào)告，其他供應(yīng)商只能提供2015年7月前的檢驗(yàn)報(bào)告。

在編制競爭性談判文件時(shí)，談判小組中有一位質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心的專家堅(jiān)持要求增加檢測報(bào)告時(shí)間期限的實(shí)質(zhì)性要求，理由是為了查看產(chǎn)品生產(chǎn)廠家近期的產(chǎn)品質(zhì)量情況，并暗示集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)督促投標(biāo)供應(yīng)商及時(shí)進(jìn)行質(zhì)量檢測。

在評審現(xiàn)場談判小組發(fā)現(xiàn)4家供應(yīng)商中3家均不能提供2015年7月后的檢測報(bào)告，經(jīng)詢問，3家供應(yīng)商的投標(biāo)代表人均表示由于競爭性談判只有7天的公示期，可檢測部門的檢測時(shí)間要15～20個(gè)工作日，投標(biāo)單位沒有時(shí)間對產(chǎn)品再次進(jìn)行檢測。因此3家供應(yīng)商均提供了2015年7月份前的檢測報(bào)告。根據(jù)財(cái)政部74號令第33條規(guī)定，在競爭性談判項(xiàng)目中不足3家供應(yīng)商進(jìn)入報(bào)價(jià)階段的，應(yīng)終止談判。采購中心項(xiàng)目人及時(shí)提醒談判小組注意此條要求，談判小組經(jīng)協(xié)商放寬了檢測報(bào)告的實(shí)質(zhì)性要求，只要檢測報(bào)告在有效期內(nèi)即可，這樣才使得本項(xiàng)目順利取得了滿意的結(jié)果。

2　案例分析

上述案例引發(fā)我們3個(gè)思考：第一，政府采購評審專家的本位問題，將部門利益帶入采購項(xiàng)目；第二，集中采購機(jī)構(gòu)是否有權(quán)利或義務(wù)代替行業(yè)主管部門對投標(biāo)供應(yīng)商的守法、守規(guī)情況進(jìn)行檢查或監(jiān)督；第三，集采機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)不對等問題，職責(zé)過大，而職權(quán)偏小。

2.1 政府采購評審專家的本位問題

對于第一個(gè)問題，我們認(rèn)為政府采購評審專家要獨(dú)立客觀地參與政府采購項(xiàng)目的評審。根據(jù)政府采購法的“三公”原則及《政府采購評審專家管理辦法》第二條的規(guī)定評審專家以獨(dú)立身份從事和參加政府采購有關(guān)評審工作，第二十一條規(guī)定評審專家的選取以隨機(jī)抽取為主。也就是說評審專家制度設(shè)計(jì)的目的是要保證評審專家站在中立的角度提供公正的評審意見。評審專家不但不應(yīng)與評審項(xiàng)目的當(dāng)事人(包括采購人、供應(yīng)商)有利益上的關(guān)系，而且應(yīng)該從自身部門利益、個(gè)人利益中擺脫出來。評標(biāo)委員會(談判小組、磋商小組、詢價(jià)小組)在立場上應(yīng)類似于英美法系中的陪審團(tuán)，立場中立，在評審項(xiàng)目中不帶有自身的利益牽扯。否則按《政府采購評審專家管理辦法》第二十六條的規(guī)定，對與自己有利害關(guān)系的評審項(xiàng)目，如受到邀請，應(yīng)主動提出回避，政府采購監(jiān)管部門、采購人或代理機(jī)構(gòu)也可以要求該評審專家回避。

政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購利益相關(guān)方對評審專家與采購人或供應(yīng)商串通舞弊一般都比較重視，隨機(jī)抽取的專家在開標(biāo)前幾個(gè)小時(shí)才能為采購代理機(jī)構(gòu)所知。采購代理機(jī)構(gòu)在組織評審時(shí)也會采取上交通訊工具、與外界隔離等措施，確保評審專家不能與采購人或供應(yīng)商串通舞弊，所以這種情況發(fā)生的不多。但這樣并不意味著評審專家就做到了客觀、中立的態(tài)度，本案例中的專家堅(jiān)持要求檢測報(bào)告必須為2015年7月以后的，恐怕是考慮到企業(yè)的送檢費(fèi)用是質(zhì)檢部門重要資金來源之一，希望更多的企業(yè)及時(shí)送檢產(chǎn)品，而正是這一想法造成了競爭性談判文件本身存在過于苛刻的條款。

在項(xiàng)目中采購的產(chǎn)品是復(fù)印紙，根據(jù)財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于調(diào)整公布第十七期環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單的通知》，4家參加競爭性談判的供應(yīng)商投標(biāo)的復(fù)印紙產(chǎn)品均已進(jìn)入第17期環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單，說明財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)認(rèn)可了這些的產(chǎn)品，談判小組沒必要對這些產(chǎn)品的檢測報(bào)告再次進(jìn)行審核。因此，對于評審專家在編制采購文件及評審過程中過多考慮自身所在部門所在系統(tǒng)利益的行為，在目前的政府采購法律法規(guī)體系中還沒有明確的禁止性規(guī)定，這就給代理機(jī)構(gòu)在采購實(shí)踐中處理此類行為帶來了很大的困難。

財(cái)政部門應(yīng)在制度建設(shè)上對評審專家的中立性做一進(jìn)步的規(guī)定，在目前新規(guī)定尚未出臺的情況下，則應(yīng)加強(qiáng)對評審專家的培訓(xùn)和教育。評審專家也應(yīng)加強(qiáng)自律，在編制采購文件或評審中做到不參雜其他考慮，更不應(yīng)該摻雜自身部門利益或個(gè)人利益。

2.2 集中采購機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)問題

對于第二個(gè)問題，我們認(rèn)為行業(yè)主管機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化監(jiān)督管理力度。集采部門沒有義務(wù)與權(quán)力來替代行業(yè)相關(guān)主管單位來對投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行法律監(jiān)管。集采機(jī)構(gòu)僅僅只是在政府采購活動中執(zhí)行國家法律、法規(guī)，執(zhí)行各行業(yè)的有關(guān)規(guī)范，服務(wù)于各采購當(dāng)事人。一個(gè)行業(yè)、乃至一個(gè)社會的尊法守法情況、誠信情況，是各環(huán)節(jié)、各方面在自己的職責(zé)范圍內(nèi)共同努力的結(jié)果，任何單一方面的努力是不可能結(jié)出守法誠信之果的。

在本案例中供應(yīng)商確實(shí)應(yīng)按行業(yè)規(guī)定進(jìn)行定期質(zhì)量檢測，但質(zhì)檢部門是質(zhì)量檢測的行政主管部門，應(yīng)該及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處罰未按規(guī)定進(jìn)行檢測的企業(yè)，履行好提醒及監(jiān)督的義務(wù)。產(chǎn)品質(zhì)量不只是在政府采購市場上才成為重要問題，在普通民用、商用市場上產(chǎn)品質(zhì)量也是重大問題，質(zhì)檢部門對于各個(gè)市場的產(chǎn)品質(zhì)量均負(fù)有一定責(zé)任。及時(shí)對產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量檢測是保證各企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)標(biāo)的一種有效手段，但如果行業(yè)內(nèi)部只有部分企業(yè)及時(shí)檢測，其他大部分企業(yè)不檢測，此種情況長此以往就會造成“劣幣淘汰良幣”的效應(yīng)，因?yàn)榧皶r(shí)檢測的企業(yè)其經(jīng)營成本會比不檢測的高，但消費(fèi)者對于產(chǎn)品質(zhì)量限于專業(yè)知識有限等原因，很難掌握真實(shí)情況，因此質(zhì)量較好但價(jià)格較高的產(chǎn)品很可能反而會被市場淘汰。所以就質(zhì)檢部門所開展的監(jiān)督管理工作就十分關(guān)鍵。只有各個(gè)部門都承擔(dān)起相關(guān)工作責(zé)任才能夠建立更加良好、更加有秩序的市場。集采機(jī)構(gòu)僅僅是社會鏈條中的環(huán)節(jié)之一，無法要求其承擔(dān)其無法承擔(dān)且不能承擔(dān)的責(zé)任。

2.3 集采機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)不對等問題

對于第三個(gè)問題，集采機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)不對等，妨礙了政府采購的公平性的體現(xiàn)和效率的發(fā)揮。該問題也是目前業(yè)界比較關(guān)注，也較難解決的問題。按照政府采購法的相關(guān)規(guī)定，談判小組有權(quán)制定談判文件。本案例中在編制競爭性談判文件時(shí)，專家增加了要求供應(yīng)商提供2015年7月后檢測報(bào)告的實(shí)質(zhì)性要求，是符合國家相關(guān)法律法規(guī)的行為。然而采購中心設(shè)定的這一條規(guī)過于嚴(yán)格，有可能會導(dǎo)致負(fù)面影響的出現(xiàn)，只能夠建議相關(guān)專家對這一規(guī)定進(jìn)行慎重考慮，而沒有相關(guān)的強(qiáng)制力來實(shí)行。在其他環(huán)節(jié)，如發(fā)現(xiàn)采購人編制的招標(biāo)文件存在不合理?xiàng)l款，采購中心也只能建議采購人修改，曉之以情、動之以理地勸說，但如果采購人不修改，采購中心也無計(jì)可施。如導(dǎo)致供應(yīng)商存在疑慮則會影響到采購時(shí)間與效率，采購人員又會存在想法，認(rèn)為是委托采購中心開展采購活動導(dǎo)致了采購效率的下降。在評審結(jié)果出來后，采購中心發(fā)現(xiàn)有明顯的評審錯(cuò)誤，特別是這種錯(cuò)誤可能造成供應(yīng)商質(zhì)疑或投訴時(shí)，采購中心到底有什么權(quán)利義務(wù)去避免不良后果產(chǎn)生呢？

在目前的政府采購法律法規(guī)前提下，采購中心作為非盈利的集中采購代理機(jī)構(gòu)，有義務(wù)依法履行自身的職責(zé)，發(fā)掘法律法規(guī)賦予自身的權(quán)利，按政府采購法“公平、公開、公正”的三公原則，處理在政府采購實(shí)踐過程中遇到的有可能造成不良后果的行為。

第一，財(cái)政部74號第8條規(guī)定的談判小組職責(zé)之一是確認(rèn)或者制定談判文件、詢價(jià)通知書。為了最大限度地避免專家在制定談判文件中存在可能的“偏心”現(xiàn)象，最好是由集采機(jī)構(gòu)根據(jù)采購需求制定談判文件，再由談判小組進(jìn)行確認(rèn)。

第二，對于采購需求存在傾向性條款，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用《政府采購法實(shí)施條例》第20條的相關(guān)規(guī)定，與采購人講明利害關(guān)系。同時(shí)也要利用好與采購人簽訂的委托代理協(xié)議，在協(xié)議應(yīng)規(guī)定對于明顯有傾向性而采購人又拒絕修改的采購需求，集采機(jī)構(gòu)有權(quán)暫停甚至拒絕繼續(xù)履行協(xié)議，并有權(quán)將采購人的這一行為上報(bào)財(cái)政部門。

第三，對于評審結(jié)果，集采機(jī)構(gòu)有復(fù)核權(quán)。復(fù)核主要是針對評審過程中有無明顯的傾向性和采購文件中規(guī)定的評審方法和標(biāo)準(zhǔn)是否得到了貫徹。在評審結(jié)束前(即評審委員會在評審報(bào)告上簽字前)，集采機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)評審存在明顯錯(cuò)誤的，應(yīng)及時(shí)提醒評審委員會修正錯(cuò)誤，以提高政府采購效率和避免可能出現(xiàn)的質(zhì)疑投訴。在評審結(jié)束后，特別是出現(xiàn)質(zhì)疑后，對于非常明顯、集采機(jī)構(gòu)能有充分把握處理的錯(cuò)誤，沒必要再邀請?jiān)u審委員會，可由集采機(jī)構(gòu)直接回復(fù)質(zhì)疑，因?yàn)榛貜?fù)質(zhì)疑是采購代理機(jī)構(gòu)的義務(wù)，而不是評審專家。直接回復(fù)質(zhì)疑，既能提高政府采購效率，又能節(jié)約采購成本。當(dāng)然對于復(fù)雜問題，特別是技術(shù)問題時(shí)，還應(yīng)邀請?jiān)u審委員會進(jìn)行復(fù)核。

［1］ 宋河發(fā)，穆榮平，任中保.促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購政策與實(shí)施細(xì)則關(guān)聯(lián)性研究［J］.科學(xué)學(xué)研究，2011（02）.

［2］ 陳文東.路徑依賴 創(chuàng)新改革——政府采購管理體制之完善［J］.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2007（06）.

［3］ 高虹，劉玉晗，陸萍.高校政府采購內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在的問題及對策［J］.實(shí)驗(yàn)技術(shù)與管理，2013（03）.

F812.45

A

2096-0298（2016）09（a）-125-02

楊光(1981-)，男，漢族，天津市人，天津市政府采購中心，碩士研究生，經(jīng)濟(jì)師，主要從事經(jīng)濟(jì)管理、政府采購方面的研究。