在經濟新常態背景下省級再擔保體系的構建模式探討

福建省華興集團有限責任公司 曾建軍

在經濟新常態背景下省級再擔保體系的構建模式探討

福建省華興集團有限責任公司 曾建軍

本文對省級再擔保體系進行理論界定，闡述構建省級再擔保機構及其體系對省市經濟和社會信用（擔保）體系建設的重要作用。結合部分理論成果，分析研究現階段構建省級再擔保體系可以借鑒的幾種模式，重點對在構建再擔保體系過程中可能面臨的問題和難點進行分析，并提出可行性對策。

再擔保 擔保體系 擔保基金 構建模式

1　省級再擔保體系的界定與作用

1.1 省級再擔保體系的理論界定

按工信部等部委文件精神，我國信用擔保體系可以用“一體、兩翼、三層”的原則來表示。其中，“一體”指擔保體系中的擔保機構主體，應實現“多元化資金、市場化操作、企業化管理、績優者扶持”，即擔保機構初始資金應多方籌集、滾動發展，并獨立于政府進行市場化運作，實現企業化管理，同時擔保對象要體現政府的產業導向。“兩翼”指國內現有的專業擔保和企業互助擔保，它們是主體的重要補充。“三層”指擔保體系中中央、省級、地市級三個層面。其中市一級擔保機構負責轄區內受保企業的直接擔保業務；省一級擔保機構主要對市級擔保機構進行再擔保；中央一級擔保機構在總結試點經驗的基礎上，或由中央政府為主出資設立；或通過地方擔保機構的強制再擔保設立。按照這個原則，省級擔保機構應主要承擔和實現對市一級擔保機構進行再擔保的功能，而省級再擔保體系則主要由省內的省級擔保機構和市一級擔保機構通過“再擔保”這個機制形成。在省級擔保體系中，由于資本等自身各方面的綜合實力，省級擔保機構往往起著主導作用，它通過再擔保業務、協作協議、自律組織章程、參股、控股等關系，對各種類型的市級擔保機構(包括國有和民營)實行“傘型式”的協作和指導，從而構成了中國特色社會信用擔保體系的有機組成部分。

1.2 省級再擔保體系的重要作用

通過對省級再擔保體系的理論界定，可見構建省級再擔保體系具有非常重要的作用，主要表現在如下幾個方面。(1)重要盈利模式。在自身資本受限的情況下，通過再擔保業務，市級擔保機構可以擴大自身的業務范圍和擔保能力，一定程度上控制和分散了擔保風險，并實現新的盈利模式；省級(再)擔保機構在自身人員和市場受限的情況下，可以擴大與市一級擔保機構的合作，實現再擔保盈利模式。(2)加強協作關系。由于目前擔保行業還沒有真正的管理部門，省內的一些擔保機構平時缺少交流聯系，協作和合作的機會也較少，基本上形成一種“各自為政”、較為松散的局面，有的省份沒有成立行業協會等自律性組織，擔保行業的整體經營情況不佳，再擔保體系體系的建立，有利于相互之間加強業務協作，實現共同、協調發展。(3)規范行業發展。再擔保體系的建立，將給省內擔保機構提供一個交流與協作的重要平臺，這必將對規范行業標準、提高行業的自律和整體發展水平有著重要的作用。

2　省級再擔保體系的構建模式研究

2.1 構建模式的理論分析

由國家相關部委完成的《中國信用再擔保制度課題研究報告》對“全國再擔保機構”及體系建設、制度安排、機構職能等各方面在理論上進行了重新界定和厘清，對我們構建“省級再擔保機構”及其體系具有一定的指導和借鑒意義。我們認為，在省級再擔保體系中，省級再擔保機構應是其中的一個重要主體，若把省級再擔保機構比作為一棵大樹的樹干，則市級擔保機構可以看作樹干的各個分支。因此，在構建省級再擔保體系及對其模式進行探索時，我們可以遵循如下幾項要點和原則：(1)以市級擔保機構和戰略投資者等作為主要股東，組成股份制和市場化的省級再擔保機構；(2)省級再擔保機構在大部分擔保領域可以不與市級擔保機構進行同業競爭，以控制和分擔各地市擔保機構經營風險方式，提升各地市擔保機構的擔保能力(增強放大倍數、降低分擔比例)；(3)開展綜合性較強的再擔保服務，面向各地市融資擔保、中小企業擔保、住房貸款擔保等各類擔保機構提供再擔保服務；(4)省級再擔保機構以市場化再擔保業務為主，并承接省內各類政策性再擔保資金托管業務；(5)省級再擔保機構的盈利由全體股東和加入再擔保的各地市擔保機構共享；(6)省級再擔保機構在省級擔保行業協會和政府有關部門的指導下，開展各類再擔保業務并接受有關主管部門的監督管理。

2.2 可借鑒的構建模式

理論分析往往包含著理想成分，而在實際中，由于各省市的市場環境、社會信用差異較大，信用體系和擔保體系建設的層次水平和完備程度不同，使得在現階段，建立省級再擔保機構及其體系，可以有不同的模式。結合有關省市的實際，可以得出如下幾個主要構建模式。

2.2.1 政府主導模式

政府主導模式是指由政府有關部門根據國務院有關部委的相關政策法規來制定地方的政策法規，以此作為指導和依據，由政府部門主導成立“省級再擔保機構”，并在此基礎上構建和完善省級再擔保體系。這種模式往往適合于這些省市：該省市的市場經濟還不完善，社會信用環境較差，信用擔保體系還沒真正建立，省級擔保機構運作不規范，實際擔保額較小，領頭羊作用沒有顯現，無能力去主持、指導和扶持其他地市級擔保機構及其體系的建立，因此必須由政府來進行主導建立和組建省級再擔保機構及其體系。政府主導模式的目的是成立一家國有獨資的再擔保機構，其監管單位目前暫時可以是省政府國資委，也可以為省級財政部門，或省經信委，其出資方式主要有兩種：(1)省財政以“專項資金”“直接撥付”；(2)從已有的“專項資金”賬戶中預留一部分資金撥付，如支持中小企業發展的“科技研發資金”、“技術進步資金”等專項資金賬戶。

2.2.2 省級擔保機構主導模式

由省內原有的一家省級擔保機構為主體，組建“省級再擔保機構”，并在原省級擔保體系的基礎上，構建“省級再擔保體系”。該模式的構建主要有如下幾種方式。

(1)由省級擔保機構負責管理“省級再擔保基金”。由省政府出資成立“再擔保基金”，委托省級擔保機構作為專業機構負責基金的運營與管理。這樣的省級擔保機構往往擔保信用較好，擔保規模較大，擔保制度完善，在省級擔保體系內領頭羊作用較為明顯，具有了較強的社會影響力，并且在再擔保領域已經有了一定的實踐經驗，省政府相關部門通過與省級擔保機構簽訂《委托管理協議》，建立出資人監控機制，明確權責利，可以放心地將“省級再擔保基金”交予該專業機構運營與管理。

(2)由省級擔保機構直接承接“省級再擔保機構”。這樣的“省級再擔保機構”往往屬于國有獨資企業，它們可以由省級擔保機構的“擔保業務部”承接再擔保業務，或者在省級擔保機構內部成立“再擔保業務部”，實現對再擔保業務的承接與指導職能，實行“兩個牌子，一班人馬”。為便于再擔保業務與直接擔保業務的共同開展，省政府應根據省內擔保行業的整體和實際情況，向省級擔保機構新增適量的注冊資本金，以增強省級擔保機構的再擔保實力。

(3)由省級擔保機構和企業成立“企業互助基金”。企業一般對資金和融資有需求的企業，如在省國資委管理下的企業和企業集團各出資一定比例的資金，形成“企業互助基金”(擔保基金)，由省國資委拿出其中一定比例的“企業互助資金”和由省級擔保機構投入的一部分資金，共同組成“省級再擔保基金”，然后省國資委與省級擔保機構簽訂《委托管理協議》，明確各方的權責利，將“省級再擔保基金”交予省級擔保機構運營與管理。這樣，省擔保機構通過運營省級再擔保基金，為省內其他擔保機構提供再擔保，從而為省國資委管理下的企業集團融資提供擔保服務。

(4)由省級擔保機構和省級擔保體系內的各類具有一定影響的市場主體(主要包括各類擔保機構、省市各級財政出資基金、商業銀行、企業組織等)分別入股成立省級再擔保機構，而省級擔保機構一般處于控股地位，擔保機構的股份總額占絕對控股地位，公司性質為有限責任公司，治理結構完善。由于公司股東的原因，再擔保往往針對特定對象和地域，因此目前而言，這樣的再擔保機構較為少見。

2.2.3 股份制模式

(1)由省內有影響的幾家擔保機構聯合各地市的數家擔保機構，共同成立股份制的省級再擔保公司，公司性質為股份有限公司。該公司按照現代企業制度的要求，建立有規范的股東會、董事會和監事會，治理機構比較完善，各項制度比較健全，經營機制比較靈活，是所有省級再擔保機構努力發展的方向和市場經濟的必然要求。在國內經濟稍發達的地區，這種類型的再擔保公司，有利于適應市場經濟發展的要求，有利于省內各擔保機構發揮各自的資源優勢、人才優勢和地域優勢，有利于省級(再)擔保機構及其體系的快速成長和完善。

(2)由省級擔保機構和省內數家擔保機構分別出資，并引入外部機構投資者。外部機構投資者多為國內有較高聲譽的擔保機構，包括一些有實力的民營擔保機構，充分利用它們的人才優勢和管理經驗，實現強強聯合，共同為省級擔保機構及其體系服務。一般來說，省內擔保機構的股份總額應處于絕對控股地位，這樣在股東會和董事會省內擔保機構具有較大的發言權，以便于更好地為省內的擔保機構提供再擔保服務，更好地為省市經濟和省內企業服務。

2.2.4 政策性銀行協作模式

按照國家有關規定，國家開發銀行等政策性銀行可以提供軟貸款用來補充擔保公司的資本金，也可以對擔保機構提供再擔保，從而可以擴大擔保機構規模和擔保額度。一些省市盡管已擁有許多中小企業信用擔保機構，但這些機構大多自身資本不足、注冊資本金少、規模小、擔保能力弱，致使該省市的中小企業“融資瓶頸”問題長期難以有效突破。因此，省級擔保機構可以與國家開發銀行等政策性機構開展合作和協作，通過與政府有關部門(如省經信委、國資委、省財政等)、商業銀行和企業簽訂《合作(協作)協議》，由省級政府部門制定并頒布促進中小企業發展和省級擔保體系建設的相關政策，為省級擔保機構和政策性銀行在省內再擔保業務的合作提供政策、信息等支持；由省級擔保機構和政策性銀行共同對省內各擔保機構提供軟貸款和再擔保。在合作協議中，雙方還可以約定共同建立再擔保風險共擔與補償機制。另外，政府部門應致力于推動建立擔保機構的評信機構，對產業集群內被擔保的中小企業和擔保機構進行信用評級和監督，同時協助政策性銀行加強信貸管理，督促和協調有關部門解決再擔保和軟貸款中出現的一些重大問題，并積極督促借款主體依約履行合同。

3　省級再擔保體系構建的難點與對策

3.1 主要問題與難點

(1)國內再擔保體系仍處于初級發展階段。由于全國性再擔保機構還沒建立，再擔保體系缺位，這不僅使得許多擔保機構的擔保能力嚴重受限，而且也造成擔保機構與協作銀行處于不平等的合作關系，出現上述情況的原因包括：一是擔保機構自身信用能力缺乏保證；二是銀行無法控制擔保機構的實際擔保能力，感到自身的擔保貸款可能形成實際上的空懸。為此，不僅許多擔保機構呼吁要求盡快建立全國再擔保機構，而且，許多學者和政府主管部門也積極推動工作。目前，國內再擔保體系還處于初級階段，省級再擔保機構及其體系目前在很多省份仍然是一個盲點，需要所有擔保同行共同努力，早日建立完善、健康、協調發展的中央、省級和地方三級一體的再擔保體系。

(2)個別省級擔保機構尚未開展再擔保業務。目前一些省級擔保機構仍然沒有開展再擔保業務，只從事直接擔保業務，由于有些省市的市場信用環境較差，省級擔保機構原有的政策性擔保業務也處于萎縮階段，加上人數受限，直接擔保業務開展的并不順利，而同時在再擔保領域涉獵也較少，經驗較為缺乏。因此，這樣的省級擔保機構仍缺乏完全依靠自身力量來主導和承接省級再擔保機構的能力。

(3)一些省級擔保機構“風險補償機制”尚未建立。目前很多省級擔保機構處于從政策性擔保向商業性擔保轉軌時期，市場化運作經驗有待時間的積累和檢驗，而擔保行業的性質及中小企業融資瓶頸難題，要求政府部門必須盡快建立擔保行業的風險補償機制，以彌補擔保風險給擔保機構所帶來的損失。由于風險補償機制尚未建立，很多省級擔保機構在做擔保業務非常謹慎，使得擔保業務對擔保機構的收入貢獻率較小，為了生存發展，一些擔保機構會自然把閑置資金用于資金運作上，以自身資金運作的盈余來彌補擔保風險所帶來的損失。

(4)國內擔保行業沒有真正的監督管理部門。對國內發展較好的行業來講，它們往往有一個監督管理部門，政府部門頒布相應的政策法規，然后在政府部門和政策法規的指引下，行業內部形成由政府部門領導的行業自律組織(如行業協會等)，來共同管理和規范該行業的發展。但對目前國內的擔保行業來說，其出身和成長均面臨著不同的管理對象，有時甚至存在著管理的“真空地帶”，而監督管理也會因時、因地而有所不同。有的地方是經信委負責管理，有的是財政部門管理，有的時候工信部出臺一個政策，而地方財政部門“不給面子”，使得在擔保行業領域，很多政策法規沒能及時得到有效地落實，行業自律組織缺乏，行業的規范發展缺乏必要的約束和動力機制。再擔保作為擔保體系中的一個重要環節，在一些省市也仍處于一種自發發展和缺位的狀態。

3.2 主要對策

(1)盡快建立健全省級再擔保機構及其體系，與全國性再擔保機構接軌。我們構建省級再擔保體系的工作思路應該由原來的以政府牽頭組建政策性再擔保機構，調整為以民間投資為主體并按照“股份制組建、市場化運作、政策性支持”原則進行組建的工作思路上來。省級再擔保機構及其體系的構建，可以以“股份制主導模式”為主，“省級擔保機構主導”和“政策性銀行協作”等其他模式相結合。同時，民間投資的再擔保機構應有一個主導力量，我們建議以“運作較為規范、擔保信用較好、具備一定的再擔保經驗”的“省級擔保機構”為主導力量，從而主導構建“省級再擔保機構”及其體系的建設。在構建省級擔保體系時，應積極與正在籌建的全國性再擔保機構順利接軌，使省級再擔保體系成為全國性再擔保體系中良性運行的重要環節之一。

(2)組建省級擔保行業自律組織，促進擔保行業規范健康發展。擔保行業是一個高風險、低收益的行業，風險和收益極不對稱，如果沒有省級的行業自律組織，也沒有真正的政府管理部門，擔保行業勢必會出現很多問題，特別是對于國有擔保機構，為尋求國有資本的保值增值，一些單位的領導和員工面臨著較大的壓力。在國內還沒有統一的行業管理機構的情況下，省市擔保行業內部有必要凝聚自身的力量，建立自身的行業組織，制定行業的行為標準，維護行業的權益與利益，謀求共同健康發展。再擔保作為交流協作和業務發展的重要工具，可以成為行業自律組織形成和發展的重要契機；反過來，行業自律組織的形成和發展也為省級再擔保機構的構建及體系的完善起到積極的促進作用。

(3)在省級政府部門的支持下，建立擔保行業的風險補償機制。由于擔保行業具有較高的風險性，目前市場信用環境不甚理想，擔保與銀行兩大行業仍未形成真正的協作、互信和互動關系，擔保行業和擔保機構在承擔著社會責任的同時，也蘊涵著一些潛在的危機，擔保行業若只靠自身力量尋求發展，前景仍然是不容樂觀的。作為對政策性擔保的扶持，政府部門應盡快建立擔保行業的風險補償機制，對目前許多省市的擔保行業和擔保機構來說，已顯得非常迫切和重要。在省級擔保機構的風險補償機制建立和完善后，省級擔保機構將有更強的實力和更多的資金來承接“省級再擔保機構”及其體系的建立和完善，從而進一步完善整個省級信用擔保體系，促進各省市的擔保行業的良性、健康和整體協調發展。

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F832.39

A

2096-0298（2016）09（a）-141-03

曾建軍(1978-)，男，漢族，湖北仙桃人，碩士研究生，經濟師，主要從事資本運作、互聯網金融、投資管理等方面的研究。