我國財政支出政策績效評價淺析

●鐘瑋

我國財政支出政策績效評價淺析

●鐘瑋

本文回顧了我國財政支出績效管理改革的進程，梳理了我國財政支出政策績效工作評價的方法、經驗，對財政支出政策績效評價中遇到的問題進行了分析，最后就政策績效評價提出了技術和制度改進建議。

財政支出政策績效評價績效管理

黨的十八屆三中全會明確提出加快推進國家治理體系與治理能力現代化的戰略要求，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，需要建立與此相適應的現代財政制度和預算管理制度。財政支出政策是體現治理能力與水平的重要標志，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）指出：“將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據”。作為政策設計、實施、調整、退出的重要決策工具，財政支出政策評價不僅能夠優化公共資源配置，而且有助于提高政府政策制定的科學性，提升政府治理的綜合績效，已經成為世界各國普遍采用的重要工具。

一、我國財政支出績效評價發展現狀

（一）統籌規劃

2003年以來，財政支出績效評價作為財政管理改革的重要舉措和有效支撐，按照“從增量擴面向提質增效轉變；從事后評價向事前評估轉變；從財政部門主導評價向部門自評與財政部門再評價相結合轉變；從項目評價為主向部門整體支出評價拓展”的改革思路，逐步建立了“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制，有效助推了財政資金使用績效的提升。

（二）政策績效評價框架體系逐漸清晰

財政部一直關注財政預算績效評價工作，先后選擇了“國土資源大調查專項”、“污水處理國債專項”和“農業科技跨越計劃”等中央部門預算專項進行績效評價試點，在總結經驗的基礎上，頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《預算績效評價共性指標體系框架》、《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》等一系列規章制度，預算司專門設立了績效評價處，制定發布了項目支出、部門整體績效評價，中央對地方專項轉移支付績效目標管理等一系列相關制度辦法，對部門職責、工作程序和方法進行了明確，構建了完善的績效管理體系。

以事前績效評價體系為基礎，2015年，各地著重探索了財政支出政策的后評價。以北京市為例，其基于對公共政策基本要素的理解，從以下三個層面進行指標體系構建：一是在政策層面，重點評價政策主體所制定目標的明確合理程度，執行后目標產出的達標程度、效益的顯著程度；二是在政策與政策分解任務對接層面，重點評價對政策的任務分解和落實情況；三是在政策分解任務層面，重點評價政策主體運用政策手段進行過程管控的有效程度，政策主體分配資源的公平程度及政策對象享受利益的均衡程度，保障政策效果的持續性和政策主體資源投入的可實現程度。在具體指標設計上，北京市財政局以政策相關性、政策效率性、政策效益性、政策公平性以及政策效果可持續性的“五性維度”為一級指標，需求充分性、目標明確性等12項為二級指標和其它23項為三級指標（見表1）。

表1 政策績效評價指標體系共性框架

（三）形成了財政主導下的第三方參與模式

政策績效評價工作涉及面廣、專業性強，必須加強各相關部門的溝通協調，形成合力。因此，評估主體多元化是績效評估民主性、科學性和公信力的有效保障，財政在績效管理中堅持公開透明的原則，與人大、政協積極進行決策互動，定期匯報年度績效情況，聘請人大代表、政協委員參與監督預算績效評價工作。績效評價的具體工作一般由財政部門相關職能處室按第三方類別進行招標，通過公開競爭機制大力引入包括會計師事務所、咨詢機構在內的第三方專業機構，并對機構的評價工作制定操作規范和考核辦法，對相關人員實行考試和培訓制度，確保第三方評價的工作質量。

各地財政部門在評價指標體系設計及具體評價工作中引入了集體論證機制：事前評估主要通過聘請專家、網絡調查、電話咨詢、召開座談會、問卷調查、人大代表及政協委員參與；事后評估主要在獲取充分、適當數據資料的基礎上，由財政局各業務處室組織專家、第三方中介機構共同對指標逐項論證，出具評價意見和分數，并集體討論其科學性。

（四）評價結果成為支撐政策的主要依據

績效評價結果每年在預算部門范圍內公開，并且已經成為預算決策的重要依據：對當年績效評價結果為“一般”以下的部門，相應扣減其下年度預算控制數。一些績效不理想的項目將被逐步淘汰、調整，相應的節約資金將重新進行配置，安排到其他民生項目當中。例如，2011年，北京市出臺的《北京市預算績效管理問責辦法》中，規定了績效評價的結果與預算直接掛鉤，強化預算的剛性約束，明確了績效問責的情形和方式，績效評價作為促進預算主體依法合規落實責任的抓手發揮了重要作用。

二、政策績效評價工作存在的問題與難點

（一）缺乏政策績效評價的頂層設計

目前，我國對于財政預算績效評價尚未有專門的上位法，財政績效評價的要求散見于《預算法》和部分法規之中，盡管近年來各級財政部門均將績效評價作為一項重點工作不斷推進，但政策不盡一致，缺乏規范統一的執行程序和客觀可靠的操作方法，對于財政政策的績效評價大多不是尚未開展，就是“新瓶裝舊酒”的部門和項目支出評價，追根溯源，長期以來形成的“重分配，輕管理；重使用，輕績效”的思想根深蒂固，支出責任監督和責任追究機制不健全，導致一些部門只重視爭取財政資金，一部分單位仍然熱衷于報項目、爭資金，而對資金使用效益和產出結果等績效工作重視不夠。長此以往，不僅先進的理念方法難以得到有效普及推廣，更會造成評價工作自身的公正性受到質疑，直至影響到財政政策本身的權威性。韓國在亞洲金融危機之前，中央政府對地方政府政策績效沒有評估，政府績效評估一直堅持地方自治為主導，危機發生后，社會各界紛紛批評政府對銀行配置國外股權類資產放開的政策，進而上升至對政府只重視預算投入和政策執行而不重視政策效率效果行為的詬病，在此壓力下，政府成立了“政策評價委員會”，并制定了《關于對政府工作的審查評價和調整的規定》，但危機損失已難以挽回。所以，頂層設計在績效評估中不可或缺。

（二）政策評價存在內生性矛盾

對財政支出政策進行績效考評是一項世界性難題，在我國更是一項全新的嘗試。政策績效評價本身具有多元化、長期化、綜合性的復雜特點，因而在評價標準上，難免會產生總量與結構、速度與效率、全面性與時效性、經濟效益與社會效益等諸多內生性的矛盾和沖突。以全面性和時效性為例，部分財政支出的基礎設施施工周期長、受益對象廣、界定難度大、效果顯現慢，單純依靠年度事后評估介入時間節點不易把握，而事前的績效評價更加困難。根據發達國家的普遍經驗，比較可取的方法就是將政策或項目的目標和實際進行對比得出績效，但對目標本身的主觀性和合理性卻無法考量，造成在實際操作過程中，評價對象要么故意設置較低的目標，要么隨意擴張和濫用權力，政府卻無力監督。此外，政策評價涉及財政部門、預算部門、第三方獨立機構、社會公眾等，利益相關方眾多，協同開展績效評價工作難度較大，實踐中主要以財政部門為主導，項目單位由財務牽頭，雙方的工作任務都很繁重，評價對象又不在財務部門，直接影響了財務部門的工作積極性，若委托第三方獨立機構實施評價，會在一定程度上減輕上述部門的工作量，但也存在預算財務部門缺乏動力、第三方濫用職權的風險。

（三）評價管理體系與政策環境有沖突

政策績效與公共部門績效、公共項目績效共同構成政府績效，所以政策績效本身與政府績效之間存在相互影響的關系，而現行的政策績效評價，其對象僅是單一特定政策，無法反映政府整體績效中其他因素的影響。換句話說，單一政策的績效評價結果可能較好，但實際執行時可能存在政策與政策之間、政策與管理體系之間、部門與部門之間的沖突，這些因素是政策績效評價難以顧及的，需要進一步理清政策的邊界以及與環境的關系。

三、改進建議

（一）技術層面

第一，堅持“投入產出”的績效導向。財政支出政策評價不僅要關注財政支出是否符合法律規定，是否有預算安排，更要從支出質量、效率、成本、功能、滿意度等方面設定具體目標和評價指標，防止片面化、短視化、功利化傾向。突出財政支出績效管理的關鍵領域和重點內容：一是財政支出結構，強化預算剛性約束，建立存量資金的定期評估和退出機制以及民生投入的保障機制；二是財政支出方式，在條件允許的情況下，盡可能采用市場化運作，發揮市場在資源配置中的決定性作用；三是明確財政支出績效評價的依據、要素、程序、方法、指標、信息獲取等基礎要素和工作機制。

第二，科學處理過程與結果的關系。公眾滿意的結果導向是財政支出政策績效評價的基本目標，鑒于財政支出政策的目標多元、長周期性，應將績效評價貫穿于財政政策的全周期，可以通過對財政支出政策績效構建持續評價和“回頭看”機制，以事前評估和定期評估中的弱項、短板指標為重點，強化過程管理和進度監控，考慮與行業協會、其他主管部門等加強溝通和協作，分解下放部分政策后評價事權，以此為政策結果的有效性提供保障。此外，財政支出政策評價工作量巨大，除了引入第三方獨立評價機構參與外，也應注意調動被評價單位自身的積極性，特別是對于一些評價周期長的政策，可采用被評價單位定期填報指標，輔以必要信息披露的措施，以實現財政支出政策績效評價工作的提質增效。

第三，進一步提升指標設置的科學性。隨著政策績效評價工作的推進，建議構建評價指標數據庫和數據共享機制，將指標分為共性和特性指標兩類，針對財政支出政策的具體特征結合運用；在標桿設置時，結合政策績效改進情況、其他同類政策績效、理想績效情況等分別設置權重進而綜合得出標桿值，增強評價結果的客觀性和公正性。

第四，推進信息公開。績效評價的全過程應邀請包括利益相關方、普通民眾、專家學者、專業機構和媒體等廣泛參與，防止代評價和被評價，構建有效的信息管理和披露系統，通過公開相關信息，征詢意見、監督工作、優化管理、提升公信力。

（二）制度層面

首先，堅持發揮財政在政府治理中的引領作用，明確財政支出邊界，廓清財政支出范圍，準確把握支出標準。財政支出政策評價應體現對政府職能轉變的導向功能，通過合理界定財政支出的對象明確政府職責權限，防止政府支出職能的泛化。財政支出標準應與我國當前的發展階段、發展水平、公共保障層次相適應，既要厲行節約，又要講求績效，應在準確把握財政支出標準和規律的基礎上，發揮標準在財政支出績效管理中的基礎支撐作用。

其次，堅持統籌兼顧，整體推進。以財政支出政策評價為契機，系統推進財政支出績效管理的廣泛應用，促進權力配置科學化、運行規范化、監督常態化，實現財政資金使用績效、政府行政績效、公共服務績效“三位一體”，協調一致。在明確財政政策目標的前提下，應強化考核結果運用，同步構建和完善財政政策制定、退出和調整規范的配套機制，并將政策績效與制定主體的效能和責任掛鉤，分解落實目標責任，實現從政策目標到結果應用的閉環管理。

再次，堅持嚴格問責和剛性獎懲，強化預防機制。應明確財政支出績效評價結果運用的法理依據，合理設定指標體系，科學、真實、客觀的反映績效差距，通過明確責任追究和獎懲規則，強化績效評價結果的決策指導、工作改進和風險防范作用，以此帶動財政支出政策績效的持續改進提升。

（作者單位：中國財政科學研究院）

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（本欄目責任編輯：范紅玉）