中西公務員廉政建設差異比較及啟示

張靜

[摘 要]中西方由于在歷史、自然地理、民族、文化等方面存在很大不同，造成中西公務員廉政建設上也有諸多不同。比較中西廉政建設在理念、監督機制、懲戒制度的差異，將為我國公務員廉政建設提供有益的啟示。

[關鍵詞]中西；廉政建設理念；監督機制；懲戒機制；啟示

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）07 — 0073 — 02

“廉潔”，是公共管理者必須時刻注意遵守的公共倫理規范，就是要求公共管理者潔身自好，不損公肥私，不貪污受賄，要做到兩袖清風，一塵不染。無論各國的社會制度和意識形態有多大差異，但社會公眾的要求則是共同的，這就是都要求管理國家的政府是一個廉潔的好政府，公共管理者是廉潔奉公的公共管理者。因此，通過比較中西政府的廉政建設的不同，借鑒西方成熟經驗，對于我國建立健全我國國家公務員廉政機制有重要意義。

一、中西公務員廉政建設理念比較

中西公務員廉政建設理念最主要的不同點在于——法治是低度腐敗國家和地區進行廉政建設的最基本理念。而中國的“人治”傳統理念則影響了法律的制定和執行。這種差別來源于對人的本性基準的不同看法。

西方文化對人性的認識基本上是性惡論的。西方基督教文化一直把人看作是有“原罪”的人，人甚至是由于“罪惡”才出生的，人有與生俱來的罪惡本能，所以對人性具有惡的一面有一種揮之不去的警覺。這種性惡設定決定了在廉政建設的行為模式選擇上不可能求之于道德上的教化，這促使人們去想方設法地完善各項制度，用制度來約束人們的行為，讓人們從善。這種制度約束就是一種比較正式的外部約束，主要表現在以法制約，通過法的威懾力量使人們形成一種對法的恐懼心理而不敢去腐敗， 同時， 通過建立嚴密的法律體系又使人們欲腐而不能。這種法律制度性倫理規范是集體理性，不管在層次上還是內容上都能夠最普遍地對各級行政官員起到約束作用。美國的第一部倫理法典于1829 年由當時的郵政管理局局長頒布。1978 年10 月制定出并經國會批準的《美國政府倫理法》。卡特總統在簽署該法時指出：制定本法令的目的在于， 建立保持并提高官員和國家機關的廉潔性等。

在中國，統治中國多年的儒家思想是以人性本善為主流的。時至今日，我們對人性的估計也受傳統影響，存在道德人這種片面人性認識，對人的自覺性期望很高。人們認為只要不斷地進行道德教育，不斷地進行倫理規勸，把道德規范轉化為內心的自覺行動。體現在政府人員廉潔上就是通過文件傳閱、會議學習、榜樣示范等多種方式加強對他們的內部約束。這種由道德人假設所承認的人的善性的一面的積極作用是使人們相信人是可以教育的，可以通過教育來培養自律的精神。建國至今，確實涌現了一大批清官、好官。但另一方面由于忽視人性的缺陷也會走向極端，難以產生重視制度建設的傳統。沒有強制性制度約束就無法控制行政人員的自利行為不滑向損人利己或損公肥私。

二、中西公務員廉政監督機制比較

（一）監督管理機構比較

中西公務員廉政管理機構的主要不同在于——獨立、權威、完備的政廉政機構是低度腐敗國家和地區的反腐利器；中國則缺少一個統一、獨立、權威的廉政機構，難以有效地發揮作用。

西方國家一般都設有從政府中分離出來的專門從事廉政管理的機構。如美國設有“ 廉政公署”或“ 政府道德署” ， 法國設有“ 懲戒委員會” ， 奧地利設有“ 紀律委員會” ， 瑞士也有“ 紀律委員會”。特別引人注目的是新加坡的“ 貪污調查局” ， 該局專門職責就是監督政府官員， 強調“ 公私分開” ， “ 錢權分開” ， 嚴懲一切貪污賄賂行為。這對維護官風官紀， 保障官員隊伍為政清廉和政府機關的運行高效起著舉足輕重的作用。雖然國外勤政廉政機構雖然設置的名稱、隸屬關系、職責權限等方面各有不同，但有三個共同的特征：一是機構相對獨立；二是機構權威性強；三是機構體系比較完備。由于有了這三個特征，廉政機構便成了這些國家和政府的反腐利器。

在我國，廉政機構主要有各級黨的紀律檢查機、各級人大、各級政府機關設立的監察機關、審計部門、各級人民檢察機關，還有健全的新聞輿論監督機構。但是，我國的廉政機構看似完備，實則職能重復，弊端很多。比如各級紀檢監察機關查辦黨員和國家公務員違紀違法的案件往往都是職務犯罪、經濟犯罪，這些也屬于人民檢察院管轄的范圍，容易造成重復工作、多重調查，耗費大量的人力、財力、物力。各級紀委、監察、檢察監督機構在人事安排、職務提升、經費保障等都得過政府機關的“關”，使得監督和檢查的上下關系難以理順，人為的壓力和阻力增多。

（二）監督制度比較

中西方國家公務員勤政廉政監督制度的不同點在于——腐敗低度國家和地區的廉政監督制度比較完備；而我國國家公務員勤政廉政監督制度尚待完善。

西方國家除了有專門的廉政管理機構，還建立起一套健全、嚴密、高效的公務員監督制度，對保障政府工作人員的廉政具有相當大的作用。例如監察專員制度，它是資本主義國家在其議會中設立的，專門受理對政府及公務員損害公共權益行為的申訴、控告案的專職官員制度。其次有行政裁判制度，它是通過專門的行政機構對行政訴訟案件進行審理，以達到對行政機關及公務員的監督與控制。另外，西方國家新聞媒介能毫無顧忌地披露政府和公務人員的違法活動，公民對政府和公務人員侵害公民權利大膽地及時進行舉報，也成為西方公務員監督機制的重要組成部分。

在我國對公務員實行監督的渠道有法律監督、政黨監督、輿論監督、群眾監督等。十三屆四中全會以來，對于公務員監督建立了一系列更為具體的規章制度。如《中紀委關于對黨員干部加強監督的若干規定（試行）》、《中紀委關于處理檢舉控告和申訴的若干規定》、《關于黨政機關縣（處）以上領導收入申報的規定》、《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受禮品實行登記制度的規定》、《關于國家公務員監督制度研究提高縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會質量的意見》、《關于領導報告個人重大事項的決定》、《關于中國共產黨領導干部廉潔從政若干準則（試行）的規定》、《黨政干部選拔任用條例》等等。2004年3月又出臺了《黨內監督條例》，對加強公務員監督發揮了積極的作用。總之，經過幾十年的摸索，社會主義的中國建立起一整套權力監督機制。但是在實際操作中，我們發現我國廉政監督的制度還存在很多問題，這眾多的監督方式并全部沒有制度化。即使是法律化、制度化的監督，也存在根本的問題即流于表面化，使得監督無力，得不到應有的效果。。

三、中西公務員廉政懲戒機制分析比較

中外國家公務員廉政懲戒機制的不同點在于——一些西方發達國家對國家公務員的其懲戒制度納入法律范疇，使其有法可依，可操作性強；而中國對國家公務員的懲戒規定不夠完善和具體，實際造成了執紀工作的困難，出現執紀偏寬偏軟的問題。

一些西方發達國家建立起了一套比較完備的公務員懲戒制度。1978 年美國國會通過了《文官制度改革法》，新的考績制度成為公務員減薪、降級、免職、開除的重要依據。《法國公務員總章程》對公務員懲戒工作也作出了一些具體規定。德國1978 年制定了公務員《聯邦懲戒法》。瑞士政府《聯邦公務員章程》規定了公務員的懲戒制度。綜合西方一些國家有關行政懲戒的規定，行政懲戒的種類一般可分為精神懲戒和實質懲戒兩大類。精神懲戒一般用于較輕微的違紀行為，主要是對公務員名譽的貶責。其種類包括申誡、警告、記過等。實質懲戒是對有嚴重違紀行為的公務員進行的處分，包括物質懲戒和職務懲戒兩種。物質懲戒主要指經濟方面的懲戒，如罰款、減薪、停薪、停算年資或取消某種津貼、某種待遇等。職務懲戒與其他幾種懲戒方式相比，是最嚴重、最嚴厲的一種懲戒形式。其主要方式有降級、降職、調職、離職、停職、停止晉升、撤職或開除等。西方發達國家行政懲戒制度通過立法手段將國家公務員懲戒的條件納入法律的范疇，使其有法可依，從而強化了公務員懲戒制度的權威性和有效性。如果公務員違反了國家的憲法、法律、法規和政策，都要受到嚴格的制裁。如果公務員違反或不履行國家公務員法中規定的公務員義務、職責或紀律條例，也將受到應有的懲處。

1993 年10 月1日，我國《國家公務員暫行條例》正式施行，標志著我國公務員制度初步確立。根據我國《國家公務員暫行條例》第33 條之規定，行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種，受撤職處分的，同時降低級別和職務工資。但卻沒有相關物質懲戒內容的規定，只是將物質懲戒作為一種附帶性的手段，而沒有將其單列出來。目前，我國處于社會主義市場經濟條件下，從某種意義上說，國家公務員的經濟利益（工資、獎金等） 比政治利益（晉升等） 更為重要。實行物質懲戒“，對癥下藥”，彌補現行《國家公務員暫行條例》中對國家公務員懲戒的一個盲區：即對那些不構成警告、記過等政治性懲戒的違反義務的行為的提醒和告誡作用將十分明顯，有利于加強對國家公務員的規制。

四、啟示

盡管各國社會制度和國情差異很大，但在廉政建設方面的成熟經驗，為我國提供了一些有益的啟示。

（一）廉政建設的重點應放在制度、法律的建設上， 著重在建立制度、法律上下功夫。我國長久以來更多張調的是思想教育和干部隊伍的個人道德修養， 它對于促使干部潔身自好固然起重要作用。然而， 教育從來就不是萬能的。因此， 立法就成了與教育相輔相成的一種強制性手段。從廉政建設的角度出發， 用立法手段規定政府官員定期申報個人財產狀況以及其它行為規則， 禁止任何以權謀私的活動。有利于提高人民對政府機關的信任， 有利于社會主義建設事業順利進行。而對于各級干部來說， 能警促其秉公辦事為政清廉， 不徇私情。既使對以權謀私者它也不失為一種有力的制約， 因為法律是最大的遏制力量。

（二）必須建立起有力的監督機構，同時強調“社會監督”的作用。有法不依、執法不嚴是與我們現有的監督制約機制不夠健全、不夠有力相關的，因此，需要建立其權威的監督機構，更要建立起法律監督、群眾監督、新聞輿論監督、民主黨派監督等多方位、多層次、民主化、法律化、公開化的社會監督網絡。這些都將促進政府進一步公正、廉潔、高效，防止公共倫理人員失范的產生。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕蔣曉俊，田湘波.國外廉政制度及其對我國廉政建設的啟示〔J〕.社會科學家，2008，（07）：54-57.

〔2〕馮益謙.公共倫理學〔M〕.廣州：華南理工出版社，2004.

〔3〕萬俊人.現代公共管理倫理導向〔M〕.北京：人民出版社，2005.

〔4〕韋云忠.中外國家公務員勤政廉政機制比較研究〔J〕.西南民族大學學報：人文社科版，2004，（05）：135-143.

〔責任編輯：張平凡〕