新時期基本公共服務均等化的分稅制度路徑探究

陳麒羽　李燕凌

摘要：基本公共服務均等化的本質是財政問題，其前提和基礎是區域服務供給主體財政能力的均等化，推進財政能力均等化主要依靠分稅體制的改革和轉移支付制度的完善。本文主要分析了我國現行分稅制存在的問題陷，進而提出分稅體制改革方向。

關鍵詞：基本公共服務均等化 分稅制 供給責任

一、分稅制度運行問題

1.政府間事權責任劃分模糊，缺乏合理界定。現行的政府事權本著行政上下級間的隸屬關系，規定地方的供給責任歸地方，中央的供給責任歸中央的原則劃分，因此主要的基本公共服務項目供給責任都在地方，中央負責宏觀的、跨地區的和非基本的公共服務。但實際操作中卻存在混亂不清的現象，有些地方的項目中央管了，有些中央的項目卻又由地方主持，進而導致各級政府的支出責任模糊不清，造成“你中有我，我中有你”的尷尬局面。此外，政府橫向間也存在項目效益外溢的支出責任分擔問題，比如一些基礎設施建設工程的受益方超出了本轄區，支出責任也應超出本轄區，但上級政府并未建立支出責任的協調機制，致使一些地方政府責任過重，難以發揮規模相應的現象。

2.地方服務供給責任與財力不匹配，地稅體系與服務供給需求不適應。始于1994年的分稅制改革的目標是建立中央財政在財政分配體系中的主導地位，提高中央財政在財政總收入中的比重，以抑制地方政府片面追求產值、盲目發展高稅產業的傾向，改變區域間產業結構趨同的局面，發揮國家對市場的宏觀調控，實現資源的優化配置和產業結構升級。隨著產業趨勢的發展、執政理念的深化變革和政府與市場關系的調整，如今的行政變革強調政府減少干預市場，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，相應的稅收政策也不應再以干預資源配置和調整產業結構為目的，而應以區域服務供給主體的財力均等化為目標來制定稅收政策。中央和地方政府在公共服務的事權分工方面有不同的側重點，基本公共服務供給責任主要在地方政府，但現行分稅制卻造成地方政府財力不足，中央卻財力雄厚，導致基本公共服務供給的責任與財力不匹配的現象。地方政府的基本公共服務供給責任大，則財權也應擴大，中央政府的供給責任相對小，這方面的財權也應縮減。

3.分稅體系劃分不規范，征管不協調。分稅制發展至今已有20多年，但一些不規范現象仍然存在。主要體現在兩個方面，首先是有些稅種并未嚴格遵循分稅制原則，仍然籠統地歸為國稅，比如鐵道，民航等部門的大部分稅種仍劃歸國稅，與分稅原則相矛盾；其次是征管不協調。由于分稅級次劃分不規范，導致有些稅種存在國稅與地稅兩套機構雙重征管，影響了稅收效率和稅收成本，如企業所得稅中應繳增值稅的企業的所得稅盡歸國稅，應繳營業稅的企業所得稅歸地稅。這既影響了分稅制的規范，客觀上也擴大了國稅與地稅的收入差距。

二、均衡調整基本公共服務導向的分稅制度探究

基本公共服務均等化的首要前提是財政能力的均等化，推進區域服務供給主體的財政能力均等化應該遵循以地方稅收為基礎，以轉移支付體系為重要手段的宏觀策略。

1.清晰界定政府間的事權，明確服務供給責任。明晰各級政府的事權是推進分稅體制改革的基礎，要科學合理地界定事權范圍，尤其是那些交叉不清的事權。按照基本公共服務的事權范圍來看，屬于全國性的或跨區域性的事權應該劃歸中央政府，屬于區域局部范圍的事權則應劃歸地方政府，嚴格禁止事權的“越位”和“缺位”，改善“你中有我，我中有你”的混亂局面，涉及到同級政府的項目效益外溢性問題時，應明確上級與涉事地方間共同的事權責任，并予以統籌協調。相應地，財權也應與事權責任相適應。中央政府負有供給責任的事物，資金應由中央提供；地方政府負有供給責任的事物，資金由地方提供；中央與地方共同負有責任的事物，由雙方或多方共同承擔。

2.合理劃分稅權，持續做大和完善地方稅收體系。基本公共服務供給責任壓力多在各地方政府，而其財權較弱，中央的責任相對較小，財權卻較大，因此中央應適當下放財權，使其責任與財力相匹配。其關鍵主要在于擴大地稅收入，主要是要擴大省級政府的稅權，省級以下的權力不宜再下放。這其中涉及到兩個問題，一是稅權劃分，二是稅種劃分。

參考文獻

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[2]劉尚希.分稅制的是與非[J].經濟研究參考，2012（7）

[3]楊志勇.分稅制改革中的中央和地方事權劃分研究[J].經濟社會體制比較，2015（2）

作者：陳麒羽，湖南農業大學公共管理與法學學院碩士研究生。李燕凌，湖南農業大學公共管理與法學學院院長、教授、博士生導師。