承包地經營權流轉中市場與政府的協同：理論與實證

夏淑芳，陳美球（1. 江西農業大學林學院，江西 南昌 330013；2. 流域生態與地理環境監測國家測繪地理信息局重點實驗室，江西 南昌 330013；3. 江西省基礎地理信息中心，江西 南昌 330013；. 江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心，江西 南昌33005）

承包地經營權流轉中市場與政府的協同：理論與實證

夏淑芳1，2，3，陳美球4
（1. 江西農業大學林學院，江西 南昌 330013；2. 流域生態與地理環境監測國家測繪地理信息局重點實驗室，江西 南昌 330013；3. 江西省基礎地理信息中心，江西 南昌 330013；4. 江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心，江西 南昌330045）

研究目的：探究承包地經營權流轉中的市場與政府協同的必要性及其機制。研究方法：綜合分析與實證分析相結合。研究結果：承包地經營權流轉不是一個單純的經濟行為，需要市場與政府的協同，來解決流轉雙方交易動機錯位問題、優化流轉環境和促進流轉的穩定。研究結論：加強相關法律法規建設，為經營權、債權的物權化提供法定依據；完善農村社會保障體制與優化城鎮化環境并舉；健全農業金融服務體系，逐漸減輕流轉中的財政負擔；把流轉信息平臺構建作為政府扶持的重要切入點；培育多元現代農業經營主體，創新土地整治綜合運行機制；加強村集體經濟組織建設，發揮村組織在市場與政府協同中的橋梁作用。

土地制度；承包地經營權流轉；市場機制；政府扶持；協同

家庭承包責任制在改革開放以來中國農村社會經濟發展中發揮了不可替代的作用，但隨著土地制度外部環境的變化，家庭承包責任制分散承包與現代農業規模經營之間的矛盾日益加劇，在所有權、承包權和經營權“三權”分置基礎上實行經營權流轉，是解決這一問題的必由之路［1］。由于流轉標的物的特殊性，完全依賴市場手段或者政府扶持，難以達到經營權的流轉預期效果［2-3］，如何正確把握市場與非市場的力量，既要防止政府行為的“過渡干預”、“錯位”和“越位”［4-5］，又要發揮市場的調節功能，是推進中國承包地經營權流轉的一項迫切需要研究的課題。基于此，本文通過對承包地經營權流轉中政府和市場協同的必要性理論分析，結合江西省安義縣和黃溪村在經營權流轉過程中市場與政府協同的實證分析，提出實現市場與政府的協同、推進和規范經營權流轉的對策建議。

1 協同的必要性與理論分析

1.1 經營權流轉市場與政府協同的客觀必要性

承包地經營權流轉對市場與政府協同的客觀必要性，除了土地資源配置與生俱來的“市場失靈”外［6］，還表現在現階段承包地經營權流轉自身特征的內在需求上。

1.1.1 流轉雙方的交易動機存在較大錯位 當物品、權利、服務、信息等在可分辨的界線上被轉移了，那么這個過程就是交易［7］，而動機決定交易行為的發生，雙方的動機越靠近，其交易越容易發生。承包地經營權流轉的本質就是一種交易，然而，研究表明經營權流轉雙方交易動機存在較大的錯位：農戶對經營權的流出動機比較模糊且流出愿望不高，通過流轉獲取經濟收益的動機并不明顯，他們大都希望隨時收回經營權，流轉期限要短并維持承包地的形狀不變；而流入方的動機相對比較單一，他們希望流轉期限長久，便于規模化經營，獲取盡量高的經濟收益［8-10］。

1.1.2 經營權流轉表現出比較明顯的經濟外部性 發展現代農業，確保糧食安全，通過經營權流轉實現耕地的規模經營，不僅為經營者帶來經濟收入，還為全國人民農產品和工業原材料供給提供穩定的心理保障，并為社會提供農田耕作的傳統文化、開放空間、農村獨特景觀、生物棲息、空氣與地下水凈化等公共福利功能［11］，具有較為明顯的經濟正外部性，政府有義務加大對經營權流轉的財政支持。

1.1.3 規模經營并不是個體經營權的簡單累加 通過流轉實現規模經營，并不是簡單地把各家分散的承包地集中在一起。承包地分配時追求絕對公平，導致承包地分布非常零散，必須通過農田基礎設施的建設投入，實施現代化經營，但常常遇到“釘子戶”：一是在準備規模經營的一片耕地中，由于其中某一兩戶農戶不愿流出而影響整片耕地的流轉；二是溝渠、田間道路的修建，要經過眾多農戶的承包地，而占用各家的耕地面積不盡相同。這些都是單純依靠市場力量難以解決的現實問題。

1.1.4 承包地經營權債權的物權化 經營權流轉是經營者通過合同的形式，以支付租金為代價，從承包農戶中獲取一定期限的耕地經營權，并獲取相應的收益，是以耕地使用為標的物的一種土地債務債權關系，雙方就流轉期限、租金等條款內容進行協商，既不符合物權法定原則，也一般不對抗第三人，也不符合“物權是對物的排他性支配權”的規定，因此，就產權屬性而言，承包地經營權的本質是債權，一個典型的租賃權。但是，承包地經營權的利用在國計民生中具有重要的戰略意義，在農村社會保障體系建設尚未完全建立的現階段，承包地經營權仍然承擔著就業、養老等基本的社會保障功能［12］。流轉雙方并不能完全自由地進行約定，如不得改變農地用途、不得對農地造成永久性損害等，同時，也需要合理保護流入方的權益，以利于經營的穩定性及對生產投資的信心，現實中，不動產租賃權的物權化使契約產生的債務關系中的權能具有物權效力已是國際的普遍做法［13］。承包地經營權的債權客觀上存在物權化需求［14］，要求政府的扶持與監管不可缺失。

綜上分析，承包地經營權流轉不是一個單純的經濟行為，而是一個復雜的社會行為，涉及社會學、經濟學、管理學，甚至包括政治學等多個學科的基本原理，不僅受到現狀因素的影響，還受到預期因素的影響。同時，承包地經營權因自身地段區位差異和肥力狀況的不同，存在明顯的內在異質性，加上流轉環境的千差萬別，這一切決定了經營權流轉離不開市場與政府的協同。

1.2 經營權流轉市場與政府的理論分析

資源配置中市場與政府扶持的協同，既要遵循配置對象自身的資源稟賦特征，也要充分考慮相應的社會環境［15］。中國承包地經營權流轉市場與政府協同的目標有三點：一是提升流轉雙方的流轉積極性，解決流轉雙方交易動機錯位的問題；二是優化流轉環境，提高交易效益，確保流轉過程的順暢；三是調動經營者加大投入，促進流轉行為的穩定。為了揭示經營權流轉市場與政府的協同關系，本文采取如下協同模型進行分析：

式（1）中，CM為經營權市場與政府作用的協同，Md為流轉市場機制狀況，Gd為流轉中政府介入情況。

式（2）中，Tm為流轉方式，Rm為流轉的風險調控機制，Pm為流轉價格形成機制，Bm為流轉供需平衡機制，Cm為競爭機制。這5個要素是衡量市場發育程度的主要指標，應主要由流轉雙方在相互博弈中逐漸成熟，政府只是在形成環境中給予扶持與引導。由于不同區域的社會經濟發展條件和資源自然稟賦不同，經營權的市場價值存在差別，即使在經營權流轉市場尚未形成規模、價格形成機制還未成形的初期，政府也只能提出指導價格，而不能代替市場來定價。

式（3）中，Lg為流轉的法律法規制定，Fg為流轉的財政支持政策，Sg為流轉的監管，Dg為流轉的引導與協調。

流轉的法律法規制定（Lg）主要是明確流轉雙方的責、權、利，特別是為經營權的債權物權化提供法律保障，包括農業利用的用途管制、耕地生產能力的維持、一定程度上的對抗第三人、定期租賃合同的法定更改、承租方在合同期滿后擁有優先續租的權利、農田基礎設施建設、土地征收補償時相關利益的分配法定依據、經營權的“再流轉”與抵押處分權、農業補貼等支農惠農政策的受惠對象界定等。

流轉的財政支持政策（Fg）是基于經營權流轉及耕地保護的經濟正外部性，政府采取相應社會化扶持的客觀需求，包括對流轉雙方及市場運行環境改善的各種財政支持及各種農業補貼政策，為了提升耕地質量而開展的各類農田基礎設施建設、土地整治等支農惠農政策，為了鼓勵承包戶長期流出而用于替代承包地經營權社會保障功能的各類農村社會保障建設，為了降低交易成本、提高流轉效益的各類信息收集、中介服務組織建設等。

流轉的監管（Sg）是政府的基本職能，為經營權流轉保駕護航，督促流轉中市場運作、中介機構、交易主體行為遵循相關的法律法規制定，相應財政支持政策的落實，以及流轉交易中糾紛調處，使流轉雙方的利益得到保障，確保流轉的公平、公正、健康運行。

流轉的引導與協調（Dg）是對中國現階段村集體經濟組織建設及各類農村服務組織建設相對滯后的一種行政力量的彌補，主要涉及流轉區多家承包地經營權流轉期限的統一及農田基礎設施的統籌布局，發揮政府與分散農戶溝通協調的優勢，提高流轉效率。

2 實證分析

江西省安義縣依“土地專業合作社”流轉和修水縣黃溪村的“確權確股不確地”流轉是近年來江西省經營權流轉比較成功的案例，下面結合這兩個案例來實證經營權流轉市場與政府的協同。

2.1 兩地承包地經營權流轉的實踐探索

2.1.1 安義縣依“土地流轉平臺”的經營權流轉 安義縣以構建土地流轉服務平臺體系為抓手，開展承包經營權流轉工作。具體做法：一是建立土地流轉服務平臺體系，加強土地流轉中介服務；二是多管齊下，加大對用地指標、獎勵等方面的扶持力度；三是設立風險保障金，解決流轉雙方的后顧之憂；四是提供土地流出農民就業援助，實現農村剩余勞動力轉移。安義縣已形成了縣、鄉、村三級農村土地流轉交易市場，成立了105個村級合作社并投入運行，經營權流轉大幅提速，至2014年底，流轉面積已占全縣農村耕地總承包面積的45%［16］，成效顯著，不僅培育了現代經營主體，促進了流轉需求，推進了規模經營，同時也提高了流轉效率，降低了土地流轉交易費用。

2.1.2 修水縣黃溪村“確權確股不確地”經營權流轉 2009年，修水縣黃溪村利用國家農業綜合開發等多個土地整治項目的實施，伴隨著田塊的平整和農田基礎設施的配套建設，耕地承包權的調整不可避免的契機，探索了“確權確股不確地”的承包地經營權流轉模式，實行“確權不確地、分紅按人頭、補貼歸原戶、組級管理、村級整包”的耕地經營管理模式［17］。以村民小組為單位確定耕地所有權，以戶為單位明確各農戶擁有耕地承包經營權的份額（即每戶耕地承包面積），但不確定具體地塊，實行承包權和經營權分離，承包權歸農戶擁有，經營權則轉化為股份，依據自愿、有償原則，統一流轉至村委會，村委會遵循優先本組村民、打破組界的原則，集中成片流轉，規模經營。

2.1.3 兩地經營權流轉的形成及主要特征 安義縣“土地流轉平臺”的經營權流轉帶有比較濃厚的行政色彩，政府在其中扮演著重要的角色，屬外在性動力推動，充分發揮了政府的推動作用：一方面，把土地流轉平臺建設作為推進承包地經營權流轉重要切入點，政府投入資金購置了相應的電子設施，組建了縣、鄉（鎮）、村三級土地流轉服務機構，搭建了經營權流轉信息化網絡平臺，同時建立了流轉價格評估、監督服務體系。另一方面，通過制定一系列政策來確保規模經營大戶的經濟效益，包括農業生產設施建設用地的優先安排，按流轉規模進行獎勵，對家庭農場和落戶的國家、省、市農業產業化龍頭企業給予財政獎勵，設立風險保證金，提供農民就業援助等。

修水縣黃溪村“確權確股不確地”經營權流轉源于村集體發展的內在迫切需求，動力源于村集體內部，屬內生性動力推動，并以村委會為組織者展開，其理論基礎是“內公外私”雙重合約。通過“確權確股不確地”的創新，實行了每年以村集體組織實際人口分配集體利用的制度，真正遵循了“公平”這一農村社會傳統的核心價值觀，有效緩解了因承包地“生不增、死不減”而引發的矛盾，促進了農村社會和諧。

2.2 兩地承包地經營權流轉市場與政府協同

2.2.1 安義縣市場與政府協同分析 安義縣承包地經營權流轉市場機制建立情況如下：價格形成機制（Pm）方面，主要參照政府每3年頒布1次的農村土地流轉指導價，提供多種定價方法，最終流轉價格由雙方協議而定，基本上反映了市場的真實價格；競爭機制（Cm）方面，加大招商引資力度，多途徑引進多家農業龍頭企業或培育專業大戶、家庭農場，為經營權流轉市場帶來了競爭力；供需平衡機制（Bm）方面，建立了三級流轉服務中心發布土地供求信息及安義縣土地流轉信息網，從而促進供求機制的形成；風險調控機制（Rm）方面，設立了流轉風險保障金。

在流轉的法律法規制定（Lg）方面，圍繞“一平臺三體系”（即農村土地流轉信息化網絡服務平臺、農村土地流轉價格評估體系、政策保障體系和監督服務體系），出臺了一系列政策制度，對流轉雙方的責、權、利，以及流轉環境的保障作出明確的規定。在流轉的財政支持政策（Fg）方面，投入了大量的資金，包括按流轉規模進行獎勵，對家庭農場和落戶的國家、省、市農業產業化龍頭企業給予財政獎勵；也包括對流轉交易平臺建設和中介服務組織的激勵；還包括對流轉農戶的扶持。在流轉的監管（Sg）方面，建立了縣、鄉、村三級農村土地糾紛仲裁機構，構建了流轉價格評估、監督服務體系，特別是制定了農村土地承包經營權流轉工作考核辦法，強化了行政對流轉市場運行的保駕護航功能。在流轉的引導與協調（Dg）方面，把引進現代農業企業作為政府招商引資的內容；整合相關涉農項目資金向規模經營大戶傾斜，同時優先安排農業生產設施建設用地；積極指導村委會開展流轉區域農田基礎設施的統籌布局，對于個別“釘子戶”，通過置換來實現流轉區域的集中連片。

安義縣承包地經營權流轉中的政府扶持是全方位的，但也離不開市場機制，兩者相互協同。政府扶持方面，通過對流入方的政策支持糾正流轉雙方交易動機的錯位；市場機制方面，通過建立土地流轉信息網促進供求機制的建立，通過引入競爭機制彌補政府定價的不足。

2.2.2 黃溪村市場與政府協同分析 黃溪村經營權流轉市場以村委會為交易主體，農戶將經營權入股，企業等耕地經營者直接與村委會簽訂流轉合同，流轉市場的交易主體明確而單一，市場機制運行相對比較成熟，主要表現在以下幾個方面：一是流轉的供需平衡機制（Bm）方面，村集體作為市場交易主體，一方面，通過完善農田基礎設施、改善農業生產條件，努力提升承包地經營權的質量和市場競爭力；另一方面，通過優化生產組織形式、減少流通環節，來幫助經營主體實現生產利潤的最大化。二是競爭機制（Cm）方面，引入了多家農業經營主體，確定流轉費用，使經營權流轉市場競爭加劇，也體現了市場的規則。三是流轉價格形成機制（Pm）方面，經營權流轉費用的高低，與耕地質量呈正比，體現了市場經濟下價格形成的內在規律，但是企業轉入耕地進行農業經營要承擔風險，風險調控機制（Rm）未建立。

雖然當地政府沒有針對黃溪村“確權確股不確地”經營權流轉制定系統的政策支持，但在運行過程中，并沒有脫離政府的扶持，特別是巧妙地借助各類優惠政策爭取了上級政府的系列扶持，且把這些扶持政策整合在一起，形成了政策合力。另外，盡管村委會不是一級政府，黃溪村村委會卻在一定程度上行使了政府的功能，制定了一系列規章制度來確保流轉的正常運行。

黃溪村“確權確股不確地”的流轉方式更“有效率”地實現了規模經營，但政府的扶持力度稍顯不足，承包經營權流轉環境欠缺活力，一是缺少相應的交易信息平臺及風險保障，流入方流轉積極性不高，經營企業需要村委會主動尋找；二是需要基層政府制定相應的經營權流轉規范來約束流轉雙方的行為，以保障承包經營權長久穩定的發展。

2.2.3 兩地承包地經營權流轉效果分析 兩地的流轉實踐雖然存在很大差異，但取得了一定的成功，獲得了廣大農戶的認可，對兩地各發放100份農戶調查問卷的結果表明：安義縣經營權流轉后有55.88%的農戶對目前的經營權流轉狀態表示非常滿意，44.12%的農戶表示一般滿意，沒有農戶表示不滿意；黃溪村經營權流轉后有65.00%的農戶對目前的經營權流轉狀態表示非常滿意，27.50%的農戶表示一般滿意，還有7.50%的農戶表示不滿意。

不可否認，兩地在承包地經營權流轉中還存在不足之處：在安義縣的經營權流轉中，地方政府為激活流轉市場，給予了大量的優惠政策以及資金鼓勵，流轉合作社的運作資金、流轉風險保證金都來自于政府財政，給地方財政造成了巨大的壓力。由于土地流轉平臺依托政府而建，定位不清，如何維持土地流轉平臺的順利運行，也成為了安義縣經營權流轉的潛在影響因素。同時，還存在農田基礎設施統一布局阻力大的突出問題。黃溪村的做法，村委會在全村經營權流轉過程中起到了決定性的作用，村委會作為交易中的中介組織，不僅需要為全村的承包經營權流轉尋找可靠的承租方，也要為農民的利益著想，讓農民放心地把經營權交給村委，更要協調中間的糾紛等問題，導致村委會工作任務繁重、壓力極大。可以想象，如果在安義的做法中，增加村委會的組織與協調，以及在修水縣黃溪村的做法中，加強當地基層政府的扶持力度，這兩種模式的經營權流轉生命力都有望進一步加強。

3 對策建議

3.1 加強相關法律法規建設，為經營權的債權物權化提供法律支撐

雖然圍繞承包地經營權流轉，國家已制定了一系列的政策規范，但面對所有權、承包權和經營權“三權”分置新的理論體系，有必要對“三權”分置下的經營權流轉的相關規范作出進一步明確，對經營權流轉雙方的責、權、利以及流轉環境的建設作出規定，在明確農村經營權的債權屬性基礎上，對其轉讓、再流轉、出租、入股、抵押所涉及的各種權限及其保障作出規定，為經營權的債權物權化提供法定依據。

3.2 完善農村社會保障體制與優化城鎮化環境并舉，增強經營權流入的源動力

在承包地對農戶的生存等社會保障功能未能得到替代之前，農戶不會也不敢輕易放棄承包地經營權，難以實現長期穩定的經營權流轉。因此，應加快城鄉一體化社會保障制度建設步伐，完善農村養老保險制度、最低生活保障制度、醫療保險制度、社會救濟制度以及農民的失業保險制度等社會保障制度，使得土地不再是農民最主要的生活保障；進一步優化農民進城務工經商環境，讓農民工能融入城鎮生活，真正實現城鎮化，從而消除農民的后顧之憂，促進流轉期限的長久化；此外，在農村富余勞動力尚未完成徹底轉移的現階段，不宜盲目地追求農業機械化，而要適當鼓勵發展勞動密集型農業產業，也應考慮那些沒有非農就業技能或年齡偏大的農戶，讓他們有事可做。

3.3 健全農業金融服務體系，逐漸減輕流轉中的財政負擔

農業生產面臨較大的自然風險，不能過分依賴于政府的財政支持，特別是要逐步改變承包地經營權流轉是當地政府長期財政負擔的現象，積極鼓勵金融機構加大對農業發展的金融扶持力度，提供系統性的金融服務。作為支持農村經濟發展主力軍的農村信用社和農業銀行，要將農業信貸作為主要的發展業務，針對農村經濟主體資金需求的特點，在政府的引導和優惠下，積極調整農業信貸資金的結構，同時積極引入保險部門，為現代農業的發展提供保險服務。要根據實際發展狀況不斷完善農業農村金融服務體系，壯大、延伸、拓展農業規模經營貸款擔保基金，拓展金融產品的種類和信貸的方式。

3.4 經營權流轉初期，扶持流轉信息平臺構建是政府的一個重要切入點

信息透明與充分是市場運行的一個基本條件，經營權流轉涉及千家萬戶，信息分散，必須加以收集、整理與公布，才能營造出經營權市場交易氛圍。根據經營權流轉的正外部性特征，信息平臺建設屬于政府應該扶持的公益事業，政府有義務加大財政投入，建設流轉信息化網絡交易平臺。提倡探索“政府扶持創立、市場維持運行”的模式，在市場機制逐步完善的情況下，逐步實現經營權流轉市場化運作，在流轉過程中交易平臺可以按照相關規定，收取一定比例的手續費，以維持流轉交易平臺的正常運轉，進而實現流轉交易平臺的可持續發展。

3.5 培育多元現代農業經營主體，創新土地整治綜合運行機制

現代農業規模經營主體是激活流轉的關鍵，只有現代農業經營主體多了，對經營權流入的市場需求多了，才能形成對經營權市場的競爭機制和價格調控機制。因此，應結合當前的惠農政策，加大對家庭農場和種糧大戶等現代農業經營主體的培育。同時，創新土地整治綜合運行機制，加快農田基礎設施建設步伐，提升經營權的市場價值，推進經營權的流轉及耕地規模經營的形成。

3.6加強村集體經濟組織建設，發揮村委會在市場與政府協調中的橋梁作用

作為農村承包地的所有者主體，村集體經濟組織在耕地資源配置中作用至關重要，也是經營權流轉中一個不可缺失的主體，不僅在連接耕地承包戶與耕地規模經營者之間發揮著不可替代的橋梁作用，而且在流轉區域資源優化和農田基礎設施配套建設中有著得天獨厚的統籌協調優勢。因此，必須把村集體經濟組織建設作為推動經營權流轉的一個重要抓手。建議進一步健全村委會組織，同時設立相應的激勵機制，提高工資待遇，充分發揮村委會在市場和政府協同中的橋梁作用。

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（本文責編：陳美景）

The Coordination between Market and Government in the Transfer of Contracted Land Management Rights: Theoretical and Empirical Analysis

XIA Shu-fang1，2，3， CHEN Mei-qiu4
（1. College of Forestry， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330013， China； 2. Key Laboratory of Watershed
Ecology and Geographical Environment Monitoring， NASG， Nanchang 330013， China； 3. Provincial Geomatics Center of Jiangxi， Nanchang 330013， China； 4. Research Center on Rural Land Resources Use and Protection， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China）

The purpose of this paper is to explore the necessity and mechanism of market and government coordination in the contracted land management rights transfer. The research methods were comprehensive analysis and empirical analysis. The results indicate that contracted land management rights transfer is not a simple economic behavior which needs the mutual cooperation of market and government to form a joint force， so as to solve the motivation dislocated problem of the parties， to optimize the transfer environment and to promote transfer stability. The conclusion is that improving the relevant laws and regulations， providing legal basis for converting creditors' rights into real rights；improving rural social security system and optimizing the urban environment simultaneously. Additionally， agriculturalfinancial service system should be completed. The financial burden of circulation should be gradually reduced. The transfer information platform construction should be taken as an important starting point for government support. We should cultivate multiple modern agricultural enterprises and strengthen the construction of village collective economic organization which can play the connecting role in the coordination of market and government.

land institution； contracted land management rights transfer； market mechanism； government support；coordination

10.11994/zgtdkx.20160519.102358

F301.2

A

1001-8158（2016）05-0029-07

2016-03-25；

2016-04-23

國家自然科學基金重點項目（71333004）；中國科協調研課題（2014SXK）；江西現代農業協同創新中心項目；江西省高校哲學社會科學創新團隊建設項目；流域生態與地理環境監測國家測繪地理信息局重點實驗室項目（WE2015006）。

夏淑芳（1980-），女，江西豐城人，博士研究生。主要研究方向為土地資源管理。E-mail: 165443082@qq.com

陳美球（1967-），男，江西石城人，博士，教授，博士生導師。主要研究方向為土地資源管理。E-mail: cmq12@263.net