“一帶一路”戰略下的區域間防災減災合作

許　閑　復旦大學中國保險與社會安全研究中心

“一帶一路”戰略下的區域間防災減災合作

許閑復旦大學中國保險與社會安全研究中心

本文為2015年度中國保監會部級研究重點課題“美國保險監管行政審批制度研究”的階段性成果。

許閑，復旦大學中國保險與社會安全研究中心主任、復旦-加州大學當代中國研究中心（Fudan-UC Center）中方主任；中國保險學會常務理事、中國會計學會高級會員、財政部全國會計領軍學術（后備）人才、上海市保險學會中青年學術委員會主任；兼任德國歐洲經濟研究中心（ZEW）研究員、韓國成均館大學（SKKU）訪問教授、留德華人經濟學會海外顧問、美國圣地亞哥加州大學訪問學者等。

一、“一帶一路”國家的自然災害分布

從防災減災的視角提出推動“一帶一路”戰略發展的呼聲較少，但卻不代表并不重要。”“一帶一路”沿線地區，尤其是亞洲地區，一直以來都是自然災害易發、多發的區域，且沿線國家多為發展中國家，在防災減災和救災方面經驗不足、重視不夠、投入不高，共同造成了自然災害發生后的嚴重損失。而一旦不能圓滿解決災害這把懸在頭頂的“達摩克利斯之劍”，勢必將影響“一帶一路”的實施效果和推進。我國《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出“一帶一路”合作重點是“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”，有效地防災減災影響著其中任何一個合作重點，并且尤其在民心相同上容易實現實質性突破。

復旦大學中國保險與社會安全研究中心對當前“一帶一路”所涵蓋的65個國家進行災害數據的搜集與匯總分析，發現“一帶一路”國家自然災害均比較嚴重。1980-2015年，“一帶一路”國家共有超過一定損失的自然災害4581例，包括了干旱、地震、極端天氣、洪水、泥石流、野火、火山等等。在這些自然災害的分布中，發生在中國的自然災害為758例，東南亞的“一帶一路”國家發生1348例，南亞1120例，亞洲中西部509例，中東與非洲263例，中歐與東歐583例。在以上自然災害分布中，“一帶一路”國家所面臨的最主要的三大自然災害是洪水、臺風和地震。其中洪水占所有災害的比例為39.14%，臺風占比23.55%，地震占比11.22%。

二、區域聯動打造防災減災聯盟

推動“一帶一路”國家在災害管理上合作，應當充分考慮到國家間的互補性和共通性，著眼于國與國之間共同的興趣和利益，形成多元化的、開放而包容的態度。在新常態的大背景下，“一帶一路”地區國家應該充分考慮在區域層面上建立一個防災、減災、救災的聯動機制，通過這一機制來實現多方參與，避免在泛國界災害發生過程中缺乏協調機制、忽視災害防范、延誤災害救援的情況頻頻出現。

對于現有的一些區域合作，則需要進行進一步的鞏固和發展，建立一個更為公開透明、系統性更強、協調性更好的戰略合作區域。具體而言，可以將“一帶一路”沿線國家分為多個區域，在一個地區區域中根據災害的風險分布和救災能力情況選擇某一核心區域，以該核心區域承擔救災核心職能，并向周圍拓展出若干次級區域，使次級區域能夠圍繞核心區域開展防災救災工作，通過大區域綜合協調的布局，根據不同區域的救災物資、救災能力布局統籌制定聯動協同機制，共同應對災害，提高區域的防災減災能力。

1980-2015年，“一帶一路”國家共有超過一定損失的自然災害4581例，包括了干旱、地震、極端天氣、洪水、泥石流、野火、火山等等。

三、提高民間機構參與災害管理

“一帶一路”災害合作中，應當鼓勵政府、社會組織、國際組織和國際社會充分發揮各自的作用，尤其是提高民間機構對災害管理的參與度。應當進一步鞏固政府在防災減災工作中的核心作用。在外交上，政府應當進一步推動與其他國家和組織的協同合作；在立法上，政府應當進一步填補保險方面的空白，實現防災減災工具在法律層面的有據可依；在經濟上，應當進一步推動保險公司走出去，在“一帶一路”地區廣泛布局，實現防災減災技術的整體提振。

民間社會組織包括學術機構、非政府組織、社區組織、信仰機構等不同的類型，它們的本質并不是營利機構，也和政府等政治實體有別，擁有自己獨特的作用。民間組織應當更多地參與政府的決策咨詢過程，在防災救災的過程中，扮演信息傳遞和社會監督的角色，推動災害管理范式的轉變，并在一定程度上確保當地政府正確地行使自己的職能。目前來看，人們對于防災減災的意識水平有所提高，社會組織和社會力量參與防災減災的熱情高漲，社會力量在救災工作中的參與呈現蓬勃發展的態勢。政府應當適當出臺一些機制、制度鼓勵社會力量參與，掃清社會組織在參與防災減災過程中的障礙，為它們的發展提供一定的支持和支撐。

四、重視區域巨災保險建設合作

更好地使用保險行業的力量也能夠幫助“一帶一路”沿線國家更好地管理自然災害。當前，無論是保險密度還是保險深度均顯示，大部分“一帶一路”國家還不善于使用保險作為防災減災、風險管理的重要手段，這些國家和地區中大部分的保費占GDP比重均不足1%，保險這一工具還沒有得到較好的運用。不僅對于企業和個人，對于政府而言，保險的介入也同樣能夠加強政府抗擊巨災的能力，減輕政府財政轉移支付的壓力，實現政府和民眾的雙贏局面。因此，對于保險公司而言，需要積極把握保險業在“一帶一路”沿線的發展機遇，通過與各國政府和國際性機構合作來規避發展過程中的風險，并且與其他國家的保險公司和相關機構進行充分的合作，加快進入市場的過程。

早期預警能夠減少風險的發生，在風險發生時使得人員和財產快速轉移，降低災害帶來的危害。但災害仍然是不可完全規避的，因此，巨災保險制度的建設顯得尤為重要。對于大型災難，單一的商業保險無法承擔目前經濟和人員高度集中下的損失，勢必因為超過承保能力而引發保險行業的大幅震蕩，也使得受災人群無法得到及時的保障，災后重建工作無法快速開展。因此，“一帶一路”戰略下的區域間防災減災合作需要一個統籌地區商業保險、再保險、全球保險市場和各國財政的保障機制，推進巨災保險制度刻不容緩。就目前情況而言，應當協調有關國家進行制度的設計與協商，加強保險公司之間的合作，探討推進巨災風險基金的建設，嘗試推動巨災債券、巨災保險等，更好地保障“一帶一路”地區間的巨災風險。