基于產業政策視角的中國產能過剩發生機制研究

[內容摘要]本文從產業政策視角研究轉型時期我國產能過剩的發生機制。研究認為，當前產業政策刺激了大量的企業對少數具有政府偏好產業的集中進入，而企業自身的投資沖動行為又進一步加強了產能過剩程度。過剩產能形成后，地方政府出于經濟發展、社會穩定等宏觀目標的考量往往會在產業政策指導下采取一系列舉措促進去庫存、鼓勵創新、限制退出，這種選擇性的疏導策略又在客觀上造成產能過?；鈾C制受阻，從而使得產能過剩“日益嚴重”，且“久治不愈”。進一步地，本文利用1999—2013年制造業行業面板數據對此進行實證檢驗，其政策意義在于有效防范和治理產能過剩，為加快產業政策轉型提供思路。

[關鍵詞]產業政策；產能過剩；發生機制；制造業

一、問題的提出

產能過剩一直是中國產業發展中的頑疾，隨著經濟逐漸進入新常態，其危害也日益突顯，甚至被稱為中國經濟的“核威脅”。有資料顯示，電解鋁的產能利用率已經從2007年的將近90%降至近兩年的65%左右；鋼鐵行業產能過剩1.6億噸以上；水泥產能過剩超過3億噸；風力發電機組制造業目前產能閑置逾40%等。程俊杰對1999—2011年各省市制造業以及制造業細分行業的產能利用率進行了詳細測算，結果證實當前國內的產能過剩已經日益顯現出普遍化、嚴重化以及持續化趨勢。從微觀上講，產能過剩將直接造成企業經營狀況惡化，比如目前鋼鐵企業虧損面超過50%。從宏觀上講，大規模的持續產能過剩甚至可能會引發經濟危機。產能過剩會通過產能利用率的變動以及要素市場扭曲來影響宏觀經濟波動，由此可能產生經濟下行、失速的風險。中央政府為治理產能過剩出臺了一系列政策，并積極推進“一帶一路”戰略，但最新數據顯示國內產能過剩矛盾仍舊十分突出。一個間接的證據是，2015年7月以來中國制造業采購經理指數（PMI）均低于50%的榮枯線且逐月下降，原材料庫存指數和從業人員指數也均低于50%。之所以中國的產能過剩“久治不愈”，一個重要原因就是國內的產能存在周期性、結構性以及體制性的過剩，且相互疊加、交織和演變。比如原先是周期性或結構性因素導致的過剩，由于政府出于經濟增長、就業等的考慮施加行政干預，就可能演變成體制性過剩。因此，對于國內產能過剩的治理來說就應該因地制宜、分類施策、多管齊下，這就造成了產能過剩治理的難題，而體制性產能過剩的治理更是難題中的難題。毫無疑問，解決這一難題的前提在于厘清產能過剩，特別是體制性過剩的發生機制。

事實上，學術界對于產能過剩成因的研究很多，且相當深入。國內學者普遍認為政府干預是造成當前產能過剩產生的重要原因，政府干預的內容一般可以概括為宏觀調控的失誤以及要素扭曲兩個方面。相對于國內已有的一般性研究，本文試圖從政府干預的主要工具——產業政策角度去探討產能過剩的發生機制。根據文獻回顧，目前國內將這兩者相結合的研究非常少見，國外也只有少量文獻進行過相關研究，比如Brahm發現產能過剩一般更容易在高新技術產業領域出現，并認為政府的針對性政策很可能是導致這一結果的重要原因；Kirkley et al.以馬來西亞捕魚業為例研究后發現，發展中國家實施追趕發展戰略，通過開放市場進入以刺激產能擴張，雖然促進了發展，但由于信息不對稱也帶來了產能過剩。

二、產能過剩形成：基于產業政策的分析框架

產業政策的實施為我國經濟起飛做出了巨大貢獻，同時經過30余年的實施與發展，產業政策也日趨完善。但一個不能忽視的典型事實是，各地政府在發展過程中往往習慣于用指向性很強，或偏好性過強、很具體的產業規劃、產業政策指導或指令企業對產業的投資行動。而從大量的調研中也可以得出“似乎只要政府發展啥，啥就一定會過剩”的結論。這成為本文將產業政策與產能過剩發生兩者聯系起來的邏輯起點。從理論上簡單地說，產業政策本質上是政府選擇“贏家”和“輸家”的游戲，這會使得很多缺乏市場發展能力的企業過度迷信、依賴政府信號，對少數產業的集中大量涌入，從而可能造成產能過剩，而退出時期的政府“父愛主義”又會進一步加劇過剩程度，并使過剩產能難以消化。

基于此，本文受Komai的啟發提出我國轉型時期產能過剩形成的“吸納機制”假說。即將企業經營活動主要劃分為進入決策、產能投資、產品生產、銷售以及退出五個階段。其中，產能投資、產品生產、去庫存三個階段受政府干預程度相對較低，多數在企業“黑箱”中由企業自主決策完成，即使是國有企業，隨著改革進程的深入受政府影響生產經營活動的程度也在逐漸降低。調研顯示，當前政府通過產業政策對企業經營活動進行干預的環節主要在進入和退出兩個階段，即兩端控制。在整個產能過剩形成過程中，產能投資、產品生產、銷售這三個階段發揮著類似于“蓄水池”的功能，進入決策則類似于“進水龍頭”，而銷售的不同渠道以及之后的創新、退出代表了“出水塞”。

事實上，市場信息和市場因素會對企業各個階段的行為產生重要的影響，如果是單純的周期性因素導致企業產品銷售的渠道（主要有內需和外需）不暢，進而使得“蓄水池”里的水越來越多，這就產生了周期性產能過剩。比如國際金融危機之后，西方國家普遍陷入長期的經濟復蘇，對我國的出口需求造成嚴重沖擊，從而使國內前期投資的產能出現周期性過剩。如果由于技術進步或企業家才能不足等因素導致企業產品供給與需求不匹配，“蓄水池”排水不暢，就會造成結構性過剩。比如我國通過國際代工加入GVC的發展模式促使國內企業的目標市場定位于國際需求，這就可能導致產品與內需市場的結構出現摩擦。此外，最為常見的莫過于政府通過產業政策影響體制性產能過剩的形成。其內在機理是：在當前的發展理念以及政績考核等體制安排下，政府習慣于用經濟、信息、法律、行政等手段去影響企業的經營行為，從而達到產業發展、經濟增長、充分就業等宏觀目標。但與市場因素影響企業不同的是，政府主要對“進水龍頭”和“出水塞”施加影響，其主要抓手就是產業政策。比如，為了鼓勵企業對某些重點發展產業的投資，各地政府往往通過審批綠色通道、低價出讓土地、減免稅費、放寬環保標準以及金融支持等各種舉措積極開展招商引資，擰大“進水龍頭”；為了保證經濟社會穩定，政府一般會通過研發補貼、市場分割、政府采購、協助企業免遭淘汰等舉措避免一些虧損或效益平平的企業退出，即選擇性地疏通一些“出水塞”，同時塞緊另外一些“出水塞”?？紤]到國內市場沒有完全開放、存在分割，同時購買力又不強，現實的市場規模并不是很大，擴大內需是一個系統工程，很難在短期內一蹴而就；當前一些發達國家實施再工業化戰略，國際經貿關系格局也呈現重大調整，加上人民幣升值、勞動力和原材料價格上漲等內外部因素，外需規模很難回到危機前水平；大量的統計資料和實證研究證明，我國鼓勵創新政策所取得的效果并不明顯，創新意愿、創新能力、創新成果轉化率等重要指標依然不容樂觀；通過“一帶一路”戰略等促進國際產能合作面臨著東道國文化、政治、外交、經濟等諸方面的約束，這種選擇性地利用“出水塞”緩解產能過剩矛盾的思路和方案的有效性令人懷疑。換句話說，絕大多數以“溫和”的方式疏導產能過剩矛盾的“出水”效果至少在短期內并不明顯，而相對“劇烈”的退出方式，比如關停、兼并重組等，又受到地方政府產業政策的干擾無法正常發揮作用，這就加劇了體制性產能過剩的程度。

為了證明本文提出產業政策導致產能過剩發生的理論機制，筆者構建了一個數理分析框架證明：產業政策會刺激企業對具有政府偏好的少數產業集中進入，而企業自身的追逐利潤的特征又使得產能投資趨向于過剩，從而誘發了少數產業的產能過剩。

之所以是少數產業產能過剩，是因為世界經濟發展的歷史經驗表明，在特定的發展階段，只有少數幾個產業具有高成長、高利潤、強關聯等支柱產業特征，而這類產業常常為政府所偏好。對于我國來說，當前總體處于工業化的中后期，屬于重化工階段，企業集中涌入的產業基本上是資本密集型的制造業以及部分技術密集型的新興產業。我國當前爆發的大面積產能過剩，主要是少數主導或支柱產業，如鋼鐵、水泥、船舶、光伏、煤炭、紡織等的產能過剩通過產業關聯或產業鏈傳導所致。

三、研究設計

（一）計量模型設定

首先，需要驗證產業政策是否對我國產能過剩的產生造成了影響?？紤]到需求沖擊、企業為了應對不確定性、追逐利潤等亦會導致產能過剩，故構建以下計量模型：

（二）數據和變重說明

1.被解釋變量。產能過剩程度（cu）。產能過剩程度是本文的核心被解釋變量，對其的測度一直是理論界討論的難點。本文選擇國際普遍采用的產能利用率指標來衡量過剩程度。首先，運用Shaikh and Moudud提出的協整法估計制造業各行業的產能規模；其次，計算實際產出與產能規模之比，從而得到產能利用率。

企業進入（entr）。根據計量模型和數據特征，用各行業規模以上非虧損工業企業數變化率指標表示企業的進入情況。具體計算公式如下：

其中，非虧損工業企業數可由工業企業數減去虧損企業數得出。

企業退出（exit）。由于缺乏微觀的企業退出、并購等方面的數據，用虧損企業數變化率指標替代表示企業的退出情況。具體計算公式如下：

2.解釋變量及控制變量。根據計量模型，本文的解釋變量包括：（1）產業政策（poli）。大多數文獻將產業政策看成一個整體，從行業或時間維度引入啞變量，本文也將采用這一處理辦法。凡被納入產業發展規劃的產業賦值為1，其余則為0。（2）產業內生增長趨勢（grow）。產業內生增長趨勢是企業產能決策的重要影響因素。Schwartz（1984）曾經指出對未來需求增長的預測是企業維持產能過剩的重要原因。（3）外部需求沖擊（dema）。外部需求沖擊會導致被動過剩的產生。比如，周期性產能過剩和結構性產能過剩分別是被動過剩的典型類型。（4）產業盈利（prof）。通過構建進入壁壘以及形成規模經濟效應，進而實現利潤最大化是企業保持產能過剩的另一動機。此外，參照相關實證研究文獻，再加入一些控制變量：市場結構（struc）、產業對外開放度（forei）以及產業特征（indus）。

四、模型檢驗與實證分析

（一）產業政策對產能過剩影響的回歸分析

由于混合OLS和隨機效應模型的估計結果并不穩健，且部分解釋變量未通過顯著性檢驗，與理論分析不符，因此，實證分析將以動態面板系統GMM估計的回歸結果為主，并通過逐個加入解釋變量，觀察變量符號是否發生變化來進行穩健性檢驗。

根據表3，方程3至方程10均通過了Wald檢驗，AR（2）檢驗顯示在5%的顯著性水平上接受“擾動項差分的二階自相關系數為0”的原假設，可以使用系統GMM進行估計。同時，Sargan過度識別檢驗的結果也表明，不能拒絕工具變量有效性假設。因此，計量模型的設定是合理的，工具變量也是有效的，整體方程是穩健的?？疾旄鞴烙嫹匠套兞肯禂担l現變量符號均保持一致，且系數大小相差無幾，說明估計結果是穩健可靠的。這里以方程10作為最終的解釋依據。poli的系數顯著為負，表明產業政策與產能利用率之間存在著顯著的負相關關系，即產業政策會導致產能利用率下降并由此可能引發產能過剩。

此外，產業內生增長趨勢、外部需求以及企業盈利情況與產能利用率之間均存在著顯著的正相關關系，即產業內生增長、外部需求的增長以及企業盈利的增長會促使企業短期內加大產出，進而提高產能利用率。產業長期的內在增長對企業產能利用率的影響要遠大于短期的外部需求沖擊和盈利。

控制變量中，市場結構與產能利用率之間的系數為負，但未通過變量顯著性檢驗，說明市場結構與我國產能過剩之間的關系并不確定，可能在部分行業或部分地區偏壟斷的市場結構更易發生產能過剩。產業對外開放度與產能利用率之間的關系顯著為正，出現這一結果可能有兩方面的原因：一是出口導向會激勵企業增加產出；二是FDI引發的企業競爭會導致一部分落后的、過剩產能退出。令人困惑的是，產業特征的變量系數顯著為正，這說明重工業的產能利用率明顯高于輕工業，與產能過剩較多出現于重工業的經濟現實不相符?？赡艿慕忉層校旱谝?，產能利用率只是衡量產能過剩的主要指標之一，并不能完全等同；第二，產業特征可能只對產能過剩形成的某些機制發揮作用，比如企業進入或退出；第三，重工業的產能過剩可能由其他變量而非產業特征所決定。

（二）產業政策對產能過剩影響機制的回歸分析

1.產業政策與企業進入。為了檢驗回歸結果的穩健性，仍然采用逐步添加解釋變量的方式比較系數符號的一致性。根據表4，方程1至方程8中各變量的符號和系數大小均基本不變，說明了回歸結果的穩健。由于一階滯后的AR（2）檢驗顯示方程擾動項存在二階序列相關，可能影響系統GMM的估計有效性，因此，引入被解釋變量的三階滯后（L1.entr、L2.entr、L3.entr）重新估計。所有方程的AR（2）檢驗均顯示擾動項不存在二階序列相關，Sargan過度識別檢驗也表明工具變量具有一定有效性，Wald檢驗說明了整體回歸方程的穩健。

根據方程8，產業政策與企業進入之間存在著顯著的正相關關系，即實施產業政策會增加企業對產業的進入，與理論分析相符，比較主要解釋變量之間的系數發現，產業政策對我國企業進入的影響較大。被解釋變量的三階滯后均非常顯著，其中，企業進入變量的一階滯后系數為負，二階和三階滯后系數為正，說明上一期的企業進入情況對本期的進入具有反向激勵，而上兩期和上三期對本期的影響為同向，表現出一定的“蛛網”特征。從系數大小來看，上一期的影響要明顯大于上兩期和上三期。

此外，產業內生增長、上期外部需求與企業進入之間的關系均顯著為正，即產業的內生增長以及上期外部需求的增加將會刺激更多企業進入某產業。而上期的企業盈利對進入的影響則顯著為負，其原因可能在于理性預期，企業家內心會對盈利水平產生一個穩態預期，如果上期盈利增加，企業家會認為本期的盈利將會下降，故理性選擇的結果是減少企業進入。

控制變量中，市場結構與企業進入的關系依然不確定，而產業特征與企業進入之間的關系顯著為負，即重工業的企業進入率會低于輕工業，可能的解釋是較高的資本、技術等進入門檻、偏壟斷的市場結構、資產專用性等造成的高退出壁壘等。產業對外開放度與企業進入之間的關系則顯著為正，說明產業對外開放會改善企業的投資預期，從而吸引企業進入。

2.產業政策與企業退出。根據表5，回歸通過了Wald檢驗、AR（2）檢驗以及Sargan過度識別檢驗，可以得出模型設定合理、工具變量有效以及回歸結果穩健的結論。

方程8表明，產業政策對企業退出的影響顯著為負，也就是說實施產業政策會限制企業退出，與前面的理論分析以及經濟現實高度吻合。企業退出的滯后項與被解釋變量之間的關系也顯著為負，說明本期與上一期的企業退出是反向變動，這實際上與企業進入的“蛛網”特征非常相似。比較容易理解的是，企業盈利與企業退出之間的關系顯著為負。令人困惑的是，產業內生增長與外部需求沖擊對企業退出的影響顯著為正，短期的需求變化對企業退出的影響更大。一個較為合理的解釋就是對未來發展預期的悲觀，產業的高速擴張以及外部需求的迅速增長可能會引發企業對產業可持續發展的擔憂，從而導致提前退出。

在控制變量中，市場結構、產業特征以及產業對外開放度與企業退出之間的關系均顯著為正。說明：（1）相對于偏競爭的市場結構，偏壟斷的市場結構會發生更多的企業并購、重組、破產等活動以維持、增強具有更強市場勢力企業的壟斷地位；（2）重工業企業退出率較高的原因主要是重工業大多是偏壟斷的市場結構、重工業企業的固定成本占比較高等；（3）產業對外開放度的提高會增加本土企業與跨國公司以及外國企業的競爭激烈程度，從而使競爭失敗的企業退出。

綜上，可以得出結論：現階段，實施產業政策會增加企業對具有政府偏好的產業進入，同時，也會抑制這類產業的企業退出，從而誘發產能過剩。

五、結論與政策建議

本文從產業政策角度探討了我國當前產能過剩，特別是體制性產能過剩的發生機制。與發達國家不同的是，我國的產能過剩是由政府和市場等多種因素共同作用的結果。特別是，以產業政策為代表的政府干預是導致我國產能過剩形成、加劇的最重要原因。根據理論分析，產業政策主要通過信號傳遞和預算軟約束兩大機制影響產能過剩產生與惡化。如果說發達國家產能過剩的成因可以概括為以市場因素為主的“進入端控制”，那么我國產能過剩的成因就是以產業政策干預為主的“進入端和退出端控制”。產業政策刺激大量的企業對少數具有政府偏好產業的集中進入，而企業自身追求利潤和市場份額的行為又加強了產能過剩傾向。過剩產能形成后，產業政策又會在一定程度上導致化解機制受阻，從而使得我國產能過剩“日益嚴重”“久治不愈”。

為了驗證這一理論分析觀點，本文利用1999—2013年制造業行業面板數據進行實證研究后發現：（1）產業政策與產能利用率之間存在著顯著的負相關關系，即產業政策會導致產能利用率下降并由此可能引發產能過剩。（2）產業政策與企業進入之間存在著顯著的正相關關系，產業政策對我國企業進入的影響較大，且上一期的企業進入情況對本期的進入具有反向激勵，而上兩期和上三期對本期的影響為同向，表現出一定的“蛛網”特征。從系數大小來看，上一期的影響要明顯大于上兩期和上三期。（3）產業政策對企業退出的影響顯著為負，即實施產業政策會限制企業退出，本期與上一期的企業退出是反向變動的。

基于以上分析，本文認為化解我國產能過剩當務之急是轉變政府職能和發展思維，由政府直接選擇“贏家”和“輸家”的產業政策轉向以維護市場公平競爭、促進產業集聚、提升企業創新效率等為目標的競爭政策。比如：（1）提升企業創新效率。完善創新補貼方式，對不同類型的創新活動靈活采取符合客觀規律的補貼方式，充分發揮事后補貼和消費補貼的重要作用。規范補貼資金的分配和管理監督。（2）加快國際產能合作。針對不同類型的產業應采取不同的“走出去”方式，資源導向型企業應選擇那些自然資源豐富、能源產量高的國家或地區，市場導向型企業應首選市場需求大的國家或地區。（3）促進企業兼并重組。破除體制障礙，鼓勵企業沿著規模適度化方向進行合并以及企業以母子公司制的形式和中小企業形成縱向聯合，政府在稅收、金融等方面為之創造良好的環境。