政府間公共權責配置的內在機理與路徑優化

劉熙

[內容摘要]新時期，重新調整政府間的財政關系，提高公共品供給效率，是現代財政制度建設的重要內容。本文運用博弈方法，嘗試對中央與地方在公共品供給上的權責配置問題做出一個新的闡釋。在模擬分析了分權、集權與權責對等三種配置路徑后，優化提出了中央主導下財力保障與公共支出責任相匹配的較優路徑，并闡明其內容。最后，在保障地方政府的財政權利，合理限定政府的公共事責和配套機制上給出了政策建議。

[關鍵詞]財政分權；權責配置；公共品供給

黨的十八屆三中全會提出，現代財政制度建設，要“發揮中央和地方兩個積極性”“建立事權和支出責任相適應的制度”。也就是說，未來相當長一段時間內，中央和地方之間的財政關系，將在兼顧雙方利益的情況下，經歷新一輪的權責調整和重配。實際上，雖然我國財力逐年增長，但長期存在政府間權責失衡的痼疾，并且在公共品供給上表現得尤為明顯。以至有學者認為“中國最突出的問題是公共品”，而解決這一問題，需要面對的第一大關系“其實就是中央和地方的關系”。如此看來，公共品供給作為政府合法性的主要來源，理應受到重視，圍繞該領域的權責配置，也將成為中央和地方博弈的“主戰場”。基于這種考慮，本文將嘗試以公共品供給問題為切入點，對中央與地方權責配置問題做出一個新的闡釋。

一、文獻綜述

我國政府間的財政權利配置的問題從20世紀90年分稅制改革開始成為理論界關注的焦點，近來有愈演愈烈之勢。由于分稅制改革不徹底等原因，中央與地方在權責配置上不對等的問題日益突出。對此，學術界和實際工作部門有許多爭論，提出的解決路徑，從最初的“財權與事權統一”，到“財權與事權相匹配”“財力與事權相匹配”，后又發展成“財權與事責相適應”，莫衷一是。政府間的財政關系表述變化頻繁，在普適原則的建立上更是不能達成一致意見。其中原因，張晉武認為是對“事權”概念存在誤解，而政府間收支權責配置應以“公共服務職責劃分清晰，事權財權與出資責任相匹配，財力與支出責任相匹配”為原則。文政也認為事權的合理、有效劃分是協調政府間財政關系的基礎，特別指出存在大量的需要中央與地方政府共同承擔的混合型公共品供給事權，其中地方政府是供給主體，中央政府對地方進行轉移支付來分攤資金比例，聯合解決。混合型的事權實際上是對目前大量存在中央對地方支付，間接提供地方公共品現實的一種理論妥協，其概念的模糊性并未很好地解釋中央對地方直接支出大量存在的深層次原因及指明調整的方向。

顯然，在如此繁雜的領域，簡單的定性研究已然不足以描述政府間財政關系調整的內在運行機理。因此，在吸收了公共選擇理論、新制度經濟學和信息經濟學的最新成果基礎上，學界開始運用數量模擬對“政府”主體進行解剖。假設政府內部政治家和官員也為利益追求者，那么政府本身存在類似于委托代理關系，并且存在利益博弈和激勵相容的問題。

錢穎一在該領域的研究頗有代表性。他主要分析了財政聯邦制下政府官員和地方民眾福利之間的相容問題，認為財政支出效率越低，對流動資源的吸引力越小。因此，競爭硬化了地方政府的預算約束，改變了對地方官員的激勵。此外，他還分析了中國地方政府所面臨的財政激勵，并將地方鄉鎮企業的崛起視為“市場維持型財政聯邦主義”的一個成功案例。Ma Jun用博弈論的方法，模擬了財政包干制下對中央與地方政府之間的財政關系，認為在這種關系中，中央政府的不守信行為會導致地方政府一系列如減少稅收努力等不合作行為。Roy Bahl，Christine Wallich向世界銀行提交的關于中國中央和地方政府財政分權的研究工作報告中指出，中國政府間財政關系的變革既要考慮中央政府的穩定性需要，又要兼顧地方政府的收人權和均衡支出能力要求。總體看，這方面的數量分析相對起步較晚，成果側重財政分權與宏觀經濟的關系等，缺乏對政府財政關系在公共品領域的進一步細化研究。

對政府間權責配置與公共品供給之間的聯系，已有研究則主要集中在權責配置對公共品供給的影響上：一是公共品結構。大家普遍認為當前存在地方政府不顧居民實際需求偏好，公共支出側重行政費用和建設擴張，忽視民生支出的情況。這方面傅勇、龔峰、范允奇的研究成果有一定代表性。二是公共品規模。郭慶旺將財政分權劃分為財政支出分權和收入分權，前者對縣級地方政府支出規模影響為正，后者為負。同時，他們指出政府組織結構特點一定程度上決定了財政收入分權對地方政府支出規模的影響程度。三是供給效率。高建剛認為財政分權與地方政府效率上之間為“U”型非線性關系，分權存在合適的區間，要采用適當的轉移支付制度。在上述研究看來，政府間權責配置必然會影響政府公共品供給，公共品職責的履行是權責配置的結果，而較少將其作為起因，或者是權責配置的主要領域，而無論是從現代公共財政理論的發展規律還是從現實需求來看，公共品供給均應作為政府間權責配置的重中之重。

因此，本文研究目的在于，運用博弈論數理模擬的方法，圍繞公共品這一重要領域重審中央與地方權責配置的內在機理，從理論上為解釋政府間權責配置提供一個新的視角，作為現有研究的必要補充。從現實來說，也切合了建立現代財政體制，保障公共品有效供給的大方向，可能對政府制度創新的實際工作有一定的參考意義。

二、政府間在公共品供給上的權責配置機理：一個簡單博弈模型

已有研究成果表明，權責在政府間的配置，實質上體現了不同政府主體之間的沖突與合作，也就是理性決策下的博弈過程。在公共品供給上，中央和地方之間需要劃分責任，并配以相應的權利。中央從宏觀調控和保障公共職能實現的目的出發，地方從達到職務晉升和實現公共職能目的考慮，均會進行公共品供給的權責互動和博弈。因此，中央和地方在權責上是否協調，將直接關系到公共品的供給效率。

（一）基本假定與目標函數

下面將嘗試構建一個完全信息動態博弈模型，對中央與地方圍繞公共品供給的權利配置進行博弈分析。該博弈模型建立在幾個推理之上：其一，在公共品供給上政府初始的權利和責任是一致的。也就是說，通過財權獲得的公共品供給權利（財權）等于通過事權承擔的公共品供給責任（事責），但地方會根據中央配置權利和責任的具體情況來選擇增加權利或減少責任。其二，各級政府在公共品供給上，事責越大，成本越高；財權越大，收益越高。事責的履行必須以財權為保障，且財權有除公共品支出之外如宏觀調控、投資等其他用途，各級政府都有獲得盡可能多的財權和承擔盡可能少的事責的傾向。因此，事責在博弈中可視為負的收益（成本），財權則為正的收益。其三，存在“民眾—中央—地方—民眾”的偏好傳遞機制。中央的收益在代理人上體現主要是政府首腦的社會聲譽，取決于公共品對民眾偏好的滿足程度，也就是政府事責的履行好壞；地方代理人地方官員的追求主要是職務的晉升，實現這個目的需要迎合上級偏好，也就是對地方公共事責的考量。

模型假定：第一，僅有兩個博弈參與者，即以政府首腦為代理的中央和以地方官員為代理的地方；第二，符合簡單的復合型人性假設，即中央和地方均以自身效用最大化為目標，但同時將利他因素作為效用的構成部分；第三，中央和地方均擁有完全信息，了解對方真實的成本收益，從而決定自己的選擇；第四，中央的行為有先發性，即在權利的配置中，中央政府決定地方的收入和公共支出責任，地方需要根據中央決策來調整自己的策略。

政府效用除了取決于自身的財政收入（財權r）和公共支出（事責d）兩個因素外，還受自身和其它政府提供的公共品數量影響。i政府的公共品數量用代表，g_-i代表其他政府公共品數量，α（0≤α≤1）則表示對其他政府公共品效益的評價系數，參照Robert Dur，Klaas Staal的效用函數，則政府的支付函數可表示為：

政府提供公共品的數量與政府公共支出而不是財政收入直接相關，同時，地方政府官員對晉級的偏好也就是地方公共品更為看重，那么對全國公共品的評價可以忽略不計。中央政府因為其利他性，對地方政府公共品效用的評價要高于地方政府對全國性公共品的評價。因此，在僅有中央和地方兩個政府主體的模型中，地方支付函數可修正為：

（二）簡單博弈分析

根據上述假設，構建如下圖所示的博弈樹。圍繞公共品供給問題，中央與地方政府在權責配置中的完全信息動態博弈有以下三個過程：第一，中央先行決策，針對當前公共品供給情況選擇是否調整地方政府的權責；第二，中央政府決策后，地方選擇合作與不合作，在不合作的情況下地方會采取策略調整收益；第三，中央會觀察地方的反應修正政策。

在博弈的第一階段，中央的最優選擇是第三條路徑，地方則是第一條路徑，但由于雙方的最優選擇均是不穩定的，有后續調整的可能，因而，權責相等的第二條路徑將是雙方能獲得的最優結果，也就是達到了均衡狀態。在中央對地方的公共品評價較高，且從整體的收益考慮時，將會做出這一選擇，并將通過采取措施懲罰地方的不服從行為，維持這一均衡狀態。但是，如果中央從本身的利益出發，對地方的公共品評價不高，且用強制手段控制地方公共品的供給量，則會選擇第三種路徑，于是開始第二輪博弈。

（三）基本結論

完全信息動態博弈顯示，有兩條路徑可以實現中央與地方的財權與事責配置博弈的均衡：其一，正如本文對政府的復合性假定所秉持的，中央政府對地方的公共品事責履行具有利他性評價。因此，中央要顧及地方政府的公共品供給效益，在中央提供可以置信威脅的前提下，財權與事責完全對等為雙方最優策略。其二，從自利性來講，中央政府總是期望賦予地方政府較少的財權并使其負擔更多的公共品供給事責，地方政府則會采取減少事責和提高財權的應對方法來提高自身的收益水平。因此，在中央財權大于事責的配置路徑下，中央默許地方政府尋找其他收入以履行事責，實現了博弈的均衡。

三、路徑優化的結果：中央主導下財力保障與公共支出責任相匹配

根據博弈所描述的權責配置機理，在公共品供給上，占據主導地位的中央政府可選擇對等分權和相對集權兩個方案，能實現政府間財政關系的相對穩固，并促進公共品的供給。不過，這兩條路徑將會受到中央宏觀調控需要，地方經濟發展需求和財力可持續性等多種因素的影響，如何在加入上述可能因素的情況下實現權責配置的穩定有效，則需要對路徑進一步優化。

（一）財權與事責對等的路徑優化

考慮到在政府的效用體系里，中央和地方的偏好不一致，如中央對集中財力進行宏觀調控評價高，地方對獲取財力進行經濟建設的需求更強烈，雙方均將有可能尋求更多的財權。加入上述因素，將會打破權責對等的均衡狀況。

（二）中央財權大于事責的路徑優化

在中央相對集權下，地方財權小于事責，前提是地方在中央默許下尋求更多增量收入。該路徑在經濟上升時期，地方財源充足時較易現實。不過，由于公共資源的稀缺性，地方政府不能通過舉債、買賣土地等，無限制地攫取潛在財政收入，終會導致財力的不可持續。因此，在財政減收時，會出現地方對中央財經紀律的違反，爭取存量財力的支配權，或是公共事責上的搪塞推責，觸及中央利益并減少中央的效用，勢必打破中央財權大于事責的均衡狀態。

因此，中央相對集權的路徑優化后，將重新回財權事責相等的均衡，且最終結果也是事責與財力的對等。

（三）中央主導下財力保障與公共支出責任相匹配

分析顯示，無論是選擇財權與事責對等還是中央財權大于事責，兩種可行路徑均會受各因素的影響而打破均衡，進一步優化的結果都指向了財力與事責的對等，也就是中央主導下財力保障與公共支出責任相匹配。具體說，包含以下內容：

第一，權責配置的中央主導與地方聯動。政府內核心權責配置服從嚴格的層級原則，中央占據博弈的主導地位，并顯現出自上而下的路徑依賴。但由于中央的信息劣勢，對地方的反應會相對滯后，因此也不能忽視地方聯動。第二，非簡單的權責匹配。政府間權責博弈具有更復雜和精細的特征，如果選擇中央集權，應表現為控制力即質量上的集中，而非數量上的集中；如選擇權責對等，也僅是財力與事責的對等，是地方政府承擔的公共品供給也即公共支出責任，將與地方政府獲得的財力對等。第三，財力與事責匹配的路徑僅具有相對穩定性，考慮到政府偏好變化、財政收入波動等，該均衡將是偏移、打破與重歸的動態過程。第四，精密的制度設計。鑒于權責配置過程的復雜性與動態性，需要不斷加入各種規范調整措施予以優化，并配套以相應的制度設計。通過制定激勵相容的制度，利用績效考核、財經紀律等規則將對政府代理人的個人激勵傳導至集體，改變地方政府的效用體系，增強權責配置的穩定和有效。

四、政策啟示

在兼顧雙方利益的前提下，重新調整中央與地方之間的權責配置，是新時期深化財稅體制改革的重要任務。從理論分析看，在公共品供給上，政府間的財政關系無論如何調整，要實現最終的所謂均衡狀態，都需要取得權責的一致性，也就是走中央主導下財力保障與公共支出責任相匹配之路。近期的一系列改革舉措，如清理劃分事權、規范轉移支付、地方債納入預算管理等，表明我國正處于扭轉中央地方權責錯配，實現權責再均衡的關鍵階段。只有在深入研究了政府間權責配置的內在邏輯和利益關系之后，才能有效調動中央和地方的積極性，制定符合經濟理性和具備可持續性的現代財政制度。對此，本文的研究有以下幾方面政策啟示意義：

第一，應充分保障地方政府的財政權利。分析表明，盡管地方財權小于事責的均衡狀態也可能出現，但不具備理論可持續性。長期看，地方獲得的財權不一定與承擔的事責相匹配，但財力保障必須與公共事責對等。因此，首先要加強與健全地方財政收入體系，形成以直接稅為主體的地方財力，給地方以穩定可靠財源。同時，加大中央一般性轉移支付比例，合理保證地方在財力支配上的自主權。其次，在專項轉移支付等使用受限財力方面，在制度設計層面應考慮激勵相容問題，多采取因素法分配，加大地方的微觀決策權，同時將資金使用績效與預算掛鉤，提高地方在服從中央政策引導方面的正向激勵。再次，對地方政府的潛在財政收入，包括債務融資收入、國有資本經營利潤、公共資源處置收益、行政事業收費等，要盡可能明確權利邊界，防止政策缺位帶來的財政風險。最后，要尊重與引導地方自下而上聯動的積極性。地方具有信息和執行優勢。在涉及財政權責重置的重大改革中，中央因充分征求地方意見，盡量減少“一刀切到底”的頂層設計，允許地方政府尤其是省級和基層政府的因地制宜和創造性探索。

第二，合理限定政府的公共事責。相比財力的有限性，政府公共事責存在相對的無限性，需要在政府邊界、事責分配和優先順序上加以限定。首先，在處理政府和市場邊界上，將大量可以通過市場自由調節的社會事項從政府的職能中剝離出來，經濟發展上減少對市場的直接干預，公共服務上向市場主體購買，減少政府直接的公共事責，并相應減少財政供養機構和人員。其次，重新劃分中央和地方事責，將國防、國家安全、環境監測等全國性公共事責和混合事責上劃中央。最后，在公共品的供給結構上，按照“保障基本公共品，調節發展型公共品，限制享受型公共品”的路徑，把地方政府的事責重點放在環保、醫衛、教育等民生類基本公共品，基本建設、產業調整和較高的福利保障等發展型公共品以引導和調節為主，對超前消費、過度福利、形象工程和奢侈浪費等享受型公共品進行嚴格限制，協調安排中央和地方在公共品上偏好的不同。

第三，構建幾個必要機制。首先是權責法定機制。建立與完善地方財力體系，最終要以法治化為實現手段和基本目標。因此，在宏觀層面確定中央與地方的財政關系，確認地方組織本級收入的主體地位，中央則擁有決定性財權和超出本級需要的調控財力，對地方財力進行平衡和調節，修訂《憲法》和制定《政府間轉移支付法》。其次是談判協調機制。在政府之間、各種權責的邊界會留下制度縫隙。建立一個對財力公共部分的談判協調機制，可以補償財力配置上的效率缺失。一是建立調整機制，允許通過法定程序不定期重新確定權責構成和中央與地方分配。二是準許有部分機動財力，通過中央和地方互動，通過談判協調分配。三是對財力配置出現的新情況在制度設計上留出空間，如新增收入報告分析制度。最后是監督約束機制。加強預算監管和預算績效管理，對地方政府財政行為進行績效考核，作為確定和調整各種財力構成的依據之一。同時，加強對財政違法違紀行為的懲處力度。