化解過剩產能引發負面沖擊的總體思路與對策框架

潘文軒

[內容摘要]應對去產能負面沖擊的基本思路是積極尋求化解過剩產能的“穩定方式”，同時加快系統性配套措施的跟進實施。以“穩定方式”化解過剩產能的目的是從源頭上減少去產能負面沖擊，為此，要精準識別去產能對象、因地制宜把握改革力度并妥善處理破產清算與兼并重組、淘汰落后產能與改造落后產能、供給側改革與需求端管理這三對關系。應對去產能負面沖擊的配套措施包括支持性、對沖性與保障性三種類型，其中，支持性配套措施旨在配合支持以“穩定方式”化解過剩產能，而對沖性與保障性配套措施力求減輕去產能負面沖擊的不利影響。

[關鍵詞]產能過剩；負面沖擊；穩定方式；配套措施

近年來，我國部分行業的產能過?，F象比較嚴重，成為影響經濟可持續發展的一個突出矛盾。中央經濟工作會議將“去產能”作為供給側結構性改革五大任務之首，治理過剩產能開始全面進入攻堅階段。盡管從長遠來看，去產能有助于改善資源配置、優化產業結構、提升潛在增長率，但在短期內，這項改革難以避免地會帶來一些經濟社會沖擊。為了確保去產能改革得以平穩、順利地推進，我們需高度重視這些產能過剩問題并深入細致地研究因應對策，力求將改革的不利影響降至最低程度。

一、相關文獻與負面沖擊類型

經濟學界在產能過剩問題上已有較多研究，主要集中于產能過剩的內涵、測度、成因、影響與治理等方面。隨著我國化解過剩產能的深入推進，學者們近年來也開始關注去產能對經濟發展與社會穩定可能造成的沖擊：陳樂天（2013）指出，去產能將抑制企業的投資需求，進而拉低經濟增速；中國社科院經濟所宏觀分析課題組（2013）提出需警惕持續的去產能導致PPI長期負增長，損害實體經濟增長潛力；高輝清（2014）注意到許多產能過剩行業均屬于負債率較高的行業，去產能過程容易導致這些行業出現債務危機；張春宇和唐軍（2015）認為，削減產能舉措將給經濟總量、就業、企業經濟效益、稅收和社會穩定等諸多方面帶來負面影響。面對去產能過程中產生的種種矛盾與沖擊，陳文玲（2014）強調需防范失業、金融等風險。

至于在現實中如何應對沖擊，學者們也提出了一些思路和建議：在過剩產能退出方式上，可由“強制性退出”向“援助性退出”轉變（李平等，2015），還要把握好淘汰落后產能的節奏、減少過快淘汰造成的生產性資源浪費（李曉華，2012）。對于重要的基礎性產業以及對民生影響較大的勞動密集型行業，政府應采取差別化的退出政策，實現平穩調整（張軍擴、趙昌文，2014）。在去產能的職工安置問題上，應明確政府與企業各自應承擔的職責，使分流職工安置與化解過剩產能協同推進（蒙玉玲、董曉宏，2015）；還可充分發揮失業保險“保障生活、預防失業、促進就業”的功能（劉燕斌，2014）。此外，健全社會保障制度、維護社會穩定（魏琪嘉，2014）也是必不可少的舉措。

去產能可能帶來的負面沖擊，主要包括失業增加、GDP減少、財政收入減少、對上游產業的需求縮減、債務違約增加等內容?；谏蓙碓唇嵌扔^察，上述各種沖擊可大致劃分為兩大類型：第一類是直接沖擊或原始沖擊。所謂直接沖擊，是指產能過剩行業在去產能過程中直接給經濟社會造成的不利沖擊，具體表現為產能過剩行業去產能后行業內部職工下崗失業增加、本行業所創造的GDP和財政收入減少等。第二類是間接沖擊或連鎖沖擊。由于經濟運行的內在關聯性，產能過剩行業自身去產能行為會產生一定的“溢出”效應，使沖擊由某個產能過剩行業傳遞到另外的產能過剩行業、由產能過剩行業傳遞到其他行業與企業，進而形成沖擊的連鎖反應。去產能所引致的各種原始沖擊、連鎖沖擊會對新常態下我國經濟社會發展帶來不利影響：一是進一步加劇短期經濟下行壓力；二是使矛盾容易從經濟領域向社會領域延伸和轉化；三是可能導致改革成本分配不公；四是與產能過剩問題相關的各類風險在較短時間集中顯現與暴露。

總體而言，當前關于去產能負面沖擊的研究還不充分，特別是尚未形成較為系統性的應對沖擊和風險的對策方案。本文擬從尋求化解過剩產能的“穩定方式”與推進實施系統性的配套措施兩個層面，構建比較完整的應對去產能的對策框架并提出詳細的可行措施，以期為平穩推進去產能結構性改革提供更豐富的政策參考。

二、應對去產能負面沖擊的總體思路

改革模式與路徑的選擇，很大程度就決定了改革的效應，包括正面效應與負面效應。在設計產能過剩治理方案的時候，就有必要將如何減少去產能負面沖擊這一問題考慮進去。另外，我國產能過剩的成因復雜、化解過剩產能的影響面廣，隨著去產能改革向深水區推進，對增強改革協調性的要求越來越迫切。細致研究并及時實施有針對性的配套措施，也是有效應對去產能負面沖擊、促進去產能改革穩步推進的客觀需要。因此，下文將沿著“改革方式優化”與“配套措施跟進”兩條路徑，探索應對去產能負面沖擊的可行思路。

（一）路徑之一：尋求化解過剩產能的“穩定方式”

去產能的負面沖擊與去產能的方式方法密切相關。如果某種化解過剩產能的方式，能在確保實現產能結構調整目標的前提下，盡可能減少去產能結構性改革所帶來的負面沖擊，從而避免因改革而引致經濟社會的過度震蕩，那么這種去產能方式就是比較合意的。這種合意的去產能方式的突出特點是負面沖擊較小、對經濟社會負面影響不大，使去產能改革得以在比較平穩的環境下順利推進，本文將此稱為化解過剩產能的“穩定方式”。尋求改革的“穩定方式”，是我們設計去產能方案的努力方向。

精準識別去產能對象、防止去產能范圍不當擴大，是保證去產能以穩定方式推進的首要條件。當前，去產能的對象應主要限定在兩類：一是長期虧損、明顯失去清償能力和市場競爭力的僵尸企業，二是環保、能耗、安全、技術等達不到國家有關標準的落后產能。在改革實踐中，要注意避免去產能范圍不當擴大的現象，以防止誤傷：首先，結構性過剩中不屬于過剩范疇的那部分產能不應列入去產能范圍。在企業層面上，區分整體過剩和結構性過剩是必要的。整體過剩指產能過剩企業所生產的全部產品均屬于過剩范疇，此情況下該企業整體可視為產能過剩企業。而結構性過剩指產能過剩企業所生產的部分產品處于過剩狀態，而另一部分產品并未過剩甚至供不應求。這時，不能把該企業整體上視為產能過剩企業，過剩的僅是部分產品及其對應的生產線。分清上述兩種形式的產能過剩是重要的——因為對于前者，去產能的對象是整個企業；至于后者，只能將屬于過剩范疇的那部分生產線作為去產能的對象。通過以上分類，可避免誤傷產能過剩領域中能形成有效供給的那部分產能。其次，主要由外部短期沖擊導致的暫時性產能過剩需謹慎列入去產能范圍。從產能過剩的成因來看，有些行業的產能閑置主要是由不可預期的外部需求沖擊造成的（Winston，1974）。如近年來我國造船用鋼板大量過剩，很大程度上緣于國際船舶市場需求急劇下降。這種情況下，一旦需求正?；厣?，產能過剩問題也就隨之緩解。因此，對這類具有周期性、暫時性特點的產能過剩要謹慎采取去產能措施，特別是要防止將其中的先進產能也列入去產能范圍。

在實踐中考慮地區差異、合理安排改革進度，也是去產能“穩定方式”所不可缺少的。中國區域經濟發展的差異較大，這一點也同樣表現在產能過剩領域。董敏杰等（2015）通過分區域測算我國工業產能利用率，發現東北、中部及西部地區的平均產能利用水平明顯低于東部地區；程俊杰（2015）對制造業產能利用情況的分省測度結果也與之相近。更嚴重的問題是，有許多產能過剩程度較高的中西部省份，產能過剩行業在本地經濟中還占有較大比重。以山西省為例，該省煤炭開采和洗選業、非金屬礦物制品業、黑色金屬與有色金屬冶煉和延壓加工業的增加值總和，就分別占到該省工業增加值、地區增加值的67%與27%。這些省份，原本經濟發展基礎就不雄厚，而目前又受到產能過剩的拖累，其抵御去產能沖擊的能力自然就較為薄弱。所以，在去產能改革過程中，需充分考慮到這些省份的承受力，采取循序漸進的推進方式，避免因力度過大導致部分地區經濟社會壓力在短期內過度集聚。

化解過剩產能可采用的手段較多，但不同手段所帶來的負面沖擊會有差異——有些手段產生的沖擊會比較明顯，而另外一些則能避免過多的沖擊。怎樣選擇合適的手段以減少去產能的負面沖擊，是尋求化解過剩產能“穩定方式”的關鍵環節。在這方面，正確認識與處理好破產清算與兼并重組、淘汰落后過剩產能與改造落后過剩產能、供給側改革與需求端管理這三對關系尤為重要。

（二）路徑之二：推進實施系統性的配套措施

在尋求化解過剩產能的“穩定方式”的同時，還有必要采取一些配套性的對策措施，以更好應對去產能帶來的負面沖擊。配套措施根據其性質和目標可做如下分類：第一種是促進去產能穩定方式順利推進的支持性配套措施。以“穩定方式”化解過剩產能有助于減輕改革帶來的震蕩，如果能運用一些政策措施支持“穩定方式”的實現，就有望將去產能的負面沖擊盡可能減至最小程度。這種支持性措施是融合在去產能結構性改革進程中的，其作用機制是消除去產能穩定方式推進中的制約因素或為以穩定方式去產能提供便利條件，從而使過剩產能通過“穩定方式”獲得較好化解。支持性的配套措施主要用于支持減量化兼并重組、支持改造落后過剩產能、支持從需求端消化過剩產能。

但是，即使采用了“穩定方式”推進去產能，并輔以相關的支持性舉措，負面沖擊也只能是減少而不能完全消除。對于難以避免的沖擊，還是需要采取因應對策，防止沖擊造成的不良后果擴大蔓延而給經濟社會帶來過度震蕩。因此，直接針對去產能負面沖擊后果的配套應對措施也是必不可少的，這種配套舉措有兩個細分種類：一是對沖去產能負面沖擊不利影響的配套措施。主要是通過鼓勵“雙創”與新興產業發展、承接國內地區間產業梯度轉移等方式，減輕因去除過剩產能所加劇的就業、經濟與財政壓力。二是降低去產能負面沖擊不利影響的保障性配套措施。積極的就業政策、財政補償與援助政策、社會保障托底政策、金融風險防范政策構成了保障性配套措施的主體內容。

三、應對去產能負面沖擊的對策框架

綜合前文分析，可形成如圖1所示的應對去產能負面沖擊的對策框架。其中，尋求去產能的“穩定方式”及實施與之關聯的支持性配套措施的主要目的，在于從源頭上減少去產能負面沖擊本身；而實施對沖性、保障性兩類配套措施，屬于事后補救性質，旨在減輕負面沖擊引發的后果，弱化由沖擊造成的不利經濟社會效應。

這一對策框架有兩大特點和現實意義：一是從去產能改革方式優化角度尋求應對去產能負面沖擊的路徑。這提示我們在設計產能過剩治理方案的時候，就要充分考慮治理方案的負面影響，努力尋求能盡量減少負面沖擊的去產能方式，從而“防患于未然”。二是構建全方位的應對去產能負面沖擊的配套措施。這提示我們在推進去產能結構性改革的過程中，還應同時注重加快相關領域的制度創新，通過發揮改革協同性來最大程度地消除去產能的負面沖擊及其不利影響。

（一）化解過剩嚴能子段的優化

1.以減量化兼并重組為主破產清算為輔

近年來，我國產能過剩行業的虧損面趨于擴大，大量企業的虧損在加劇，有不少企業已陷入破產狀態或處于破產邊緣。對于那些滿足破產條件的產能過剩企業而言，其退出市場既可選擇破產清算方式，也可采用兼并重組方式，但兩種方式所帶來的負面沖擊程度有異。為了減少負面沖擊，在去產能中應鼓勵采用兼并重組方式。其原因為：在選擇破產清算的情況下，破產企業多會進入停工停產狀態，絕大部分職工將直接面臨下崗失業。受當前經濟下行影響，破產企業固定資產的拍賣出售會頗費周折；尤其是比較陳舊或專用性較強的機器設備，處置起來難度更大。另外，破產清算還可能使債務風險集中發生。當前產能過剩領域的債務關系復雜，銀行信貸、上下游企業應收應付款、企業間的擔保等形成了相互交錯的債務鏈。按《破產法》的相關規定，普通債權屬于第三清償順序。對資不抵債的破產企業，必然有相當一部分債務無法獲得清償，進而導致銀行壞賬與關聯企業債權損失的大量增加。相比之下，采用兼并重組方式有助于避免或減少上述負面沖擊。在兼并重組過程中，被兼并的產能過剩企業可繼續保持生產狀態，其原先低效運行的存量固定資產經由兼并方的技術改造或重新安排用途，可及時獲得更有效的利用，去產能對經濟增長和財政收入的沖擊由此得到緩解。至于產能過剩企業的員工，相當一部分可由兼并企業接收，并通過適當培訓、內部分流后重新安排崗位，從而減少去產能所造成的失業。此外，兼并重組對降低債務違約水平也是有益的。在承接被兼并企業的債務后，如果兼并方資產雄厚、效益較好，那么所接轉債務獲得正常償還的可能性將明顯提高，債務違約風險將趨于下降。

采用兼并重組方式去產能，盡管總體而言比破產清算更有利于減少負面沖擊，但也不能一概而論。如果在不合適的情況下實行兼并重組或以不當的手段推進兼并重組，反而容易帶來更大的負面沖擊。對于那些嚴重資不抵債、轉型難度大的僵尸企業，如果以兼并重組方式去產能，不僅無助于僵尸企業的脫困，而且可能導致兼并企業一起被拖垮。在這種情況下，是不適宜采用兼并重組方式的。堅決對這類僵尸企業實行破產清算，使它們盡快“人土為安”，才能防止風險的擴散與蔓延。當然，在市場機制較完善的環境下，如果兼并方發現兼并對自己會產生較嚴重的拖累效應，發生非理性兼并行為的可能性并不大。但是，如果政府以拉郎配的行政手段推動產能過剩企業兼并重組，大量非意愿的兼并行為就會出現，這時反而會加劇資源配置的扭曲。兼并重組本質上屬于市場行為，在去產能過程中鼓勵兼并重組應以堅持市場化運作與企業自主決策為前提，讓企業自己根據兼并所帶來的收益、成本和風險來做出是否兼并的最終決策。值得注意的是，無論破產還是兼并，均不能偏離減少過剩產能這一主要目標。破產的去產能效果十分顯然，而兼并卻未必一定有助于壓縮過剩產能。某些大企業為了擴大市場占有份額而盲目兼并重組，重規模合并輕企業整合，導致兼并重組流于形式而成為簡單的“增量重組”（王立國、高越青，2014）。要消除這種偏離改革初衷的現象，關鍵是破除片面追求規模擴張的傳統思維，以提質增效為導向、在產能過剩領域堅持實施立足“減量化”的兼并重組。

2.對落后過剩產能實行改造與淘汰并舉

在能耗、環保、安全、技術等指標上達不到相關標準的落后產能是去產能的重點，淘汰落后的過剩產能可立竿見影地起到壓減過剩產能之效。但由于落后生產線被關停、相關設備被拆除，勢必對產出、就業和財政收入帶來短期沖擊。實際上，除了直接淘汰外，對原有產能進行改造也是處置落后過剩產能可考慮的一條途徑。改造落后產能意味著采用新技術、新工藝、新材料對原有生產線、設備及輔助設施加以改造，相比直接淘汰產能，該方式可減少存量資本的減損；并且，技術改造過程中的新增投資也將擴大當期需求，從而起到穩增長的作用。另外，當產能改造從單純的生產制造環節向研發、設計、營銷、服務等環節延伸時，還將有效帶動技術咨詢、工藝設計、供應鏈管理等生產性服務業發展。因此，在處置落后過剩產能方面，相比直接淘汰的手段，改造升級可以發揮以增量投入帶動存量調整優化的作用，在穩定即期經濟增長的同時提升長期增長潛力。所以，對于存在落后過剩產能的企業而言，可從調整原料投入、改進生產工藝、更新生產設備、優化產品設計等多種途徑人手，積極探索對原有產能進行改造升級的可行措施。同時，政府也應當合理引導企業將改造落后產能與淘汰落后產能有機結合起來，使改造與淘汰協調推進，以減少產能壓縮帶來的產出、就業和財政沖擊。

雖然從減少負面沖擊角度看，處置落后過剩產能應首選改造方式，但在實踐中，究竟采取哪種處置方法為宜還需結合其他因素決定。首先是考慮產能減量目標。在改造落后過剩產能過程中，可能發生過剩產能進一步擴張的現象。究其成因，除了部分企業以技術改造為名擴大產能等人為執行偏差原因外，也同改造的性質有關：有一類改造針對的是投入和生產環節，其主要作用是提高生產效率和效益（包括降低能耗、污染、成本等），而產出產品的種類無多大變化，這種改造并不會減少過剩產品甚至可能加劇過剩。例如，不少技術落后小項目在改造過程中，需要通過提高產能規模才能獲得規模經濟效益、進而提升生產效率。減少負面沖擊的舉措不能背離去產能的主要目標，因此，與壓縮過剩產能目標相沖突的改造項目，即對投入和生產環節進行改造后會導致新增過剩產能的項目，并不宜實施。另有一種改造類型在特點上有所不同，它針對的是產出環節，即通過調整產品結構，減少低端過剩產品的生產并增加中高端短缺產品的生產。此類型的改造擴大了有效供給，并不會加劇產能過剩。在改造落后過剩產能中，尤其要鼓勵這種以優化產品結構為主要導向的改造，促使投入調整、工藝改進與設備更新更好對接和服務于產品優化。除了產能減量目標外，改造產能還要考慮改造在技術、經濟上的可行性。對于那些改造技術難度過大或者改造不符合成本一收益原則的落后過剩產能，也只能采用直接淘汰的方式。

3.需求端管理與供給側改革有機結合

當前我國產能過剩的主要根源出在供給側，因此供給側改革是治理過剩產能的根本之策。嚴控新增產能、淘汰落后產能、關閉僵尸企業等基于供給側的各項去產能舉措，使無效和低效生產能力退出市場，從而有益于優化資源配置和提升長期增長潛力；但不可否認的是，這些措施對短期經濟穩定帶來的沖擊也同樣客觀存在。為了減少負面沖擊，在實行供給側改革之外，還有必要最大程度地發掘從需求端去產能的潛力，走需求端管理與供給側改革有機結合的去產能道路。與從供給側去產能的作用機制有所不同，由需求端化解過剩產能，其特點在于以有效需求的擴大促進過剩產能的消化，這種方式在實現去產能目標的同時，還能保持經濟增長、社會就業和財政收入的穩定。

運用需求端管理來化解當前我國的過剩產能是有現實合理性的。產能過剩按其形成機理可分為需求萎縮型和投資過度型兩種類型（張新海，2010），需求不足尤其是外需萎縮也是我國現階段產能過剩形成的直接誘因之一。2008年國際金融危機以來，全球經濟持續低迷，世界各國進口需求總體上趨于減少，對中國的工業品出口帶來了負面沖擊。特別是風電設備、多晶硅等對外需依賴程度較高的產能過剩行業，受國際市場需求疲軟影響，處于較嚴重的產能過剩狀態。此外，從我國經濟發展的現狀與趨勢看，需求端管理在去產能中也是有較大作用空間的：首先是“一帶一路”給產能過剩行業出口帶來的機遇。當前我國處于過剩狀態的王業品.在“一帶一路”沿線的許多發展中國家仍有相當的市場需求。抓住這一戰略契機，加強與沿線國家的產能合作，有助于國內過剩產能的消化?！耙粠б宦贰毕碌膰H產能合作，可采取產品出口和對外投資兩種方式，但因對外投資時間周期較長，近期內通過出口途徑去產能相對而言能更快取得成效。其次是加快“補短板”帶動的對鋼鐵、水泥等工業品的需求增長?！把a短板”也是當前供給側改革的主要任務之一，其中的一項重要內容就是加強和完善基礎設施尤其是農業基礎設施、貧困地區基礎設施，在此過程中將形成對鋼鐵、水泥等工業基礎產品的巨大需求，從而使這些行業的部分閑置生產能力獲得有效利用。最后，推進新型城鎮化建設以及農業轉移人口的消費增長，也能直接或間接地幫助消化部分過剩產能。

（二）化解過剩產能配套措施的跟進

1.支持性的配套措施

支持減量化兼并重組的配套措施。當前，我國企業兼并重組中還面臨著一些體制、政策方面的約束，通過制度創新與政策優化消除這些障礙，有助于促進產能過剩行業更好地開展兼并重組。相關支持措施可從市場準入、行政審批、金融、財稅等方面人手，具體包括：消除民營資本的市場準入限制，支持各類民間資本參與產能過剩行業并購重組。加快與企業兼并重組相關的行政審批改革，取消或下放部分審批事項，進一步簡化審批流程。引導商業銀行在風險可控的前提下為兼并重組企業提供并購貸款，緩解兼并重組的融資難的問題。完善兼并重組的稅收政策，擴大企業所得稅特殊性稅務處理政策的適用范圍；優化跨地區兼并的稅收分配，兼并后可仍維持原納稅地不變，避免被并購企業所在地的財政利益損失。職工安排與債務問題是兼并重組中的兩大難點。為了鼓勵兼并方少裁員，可從失業保險中撥付部分資金，對重組中采取有效措施妥善安排職工就業的企業給予穩崗補貼。為了減少債務違約，可綜合采用債轉股、鼓勵分期償還、給予財政補貼、利用資本市場發行優先股等方式提高企業重組后的債務償付能力。產能過剩行業的兼并重組須以壓減過剩產能為導向，因此，支持該行業兼并重組的配套政策也要體現對減量化的引導作用。對并購后去產能成效顯著的企業，可考慮給予相應的財政獎勵與信貸優惠，以此鼓勵企業在兼并重組后主動壓減過剩產能。

支持改造落后產能的配套措施。當前，大部分產能過剩企業經濟效益不佳、經營較為困難，缺乏充足資金用于改造落后產能。為此，要加強財稅金融政策對滿足技術、經濟可行性的落后產能改造項目的支持力度。地方財政可設立技術改造專項資金，以投資補貼、貸款貼息等方式給予企業財力支持；對購置用于技術改造的設備，可按投資額的一定比例抵免稅收以減輕企業資金壓力；引導企業采用融資租賃方式開展技術改造，地方政府通過提供財政擔保和設立融資租賃風險補償金，鼓勵租賃公司、商業銀行為企業技術改造項目提供融資租賃服務。在政策實施中，要重點支持以優化產品結構為主要目標的改造項目，從而提高支持政策的有效性和針對性。

支持從需求端消化過剩產能的配套措施。基于需求管理的去產能支持措施可從兩方面人手：一是實施有助于擴大外需的政策?？蛇m當降低生鐵、鋼坯等商品的出口關稅，擴大啟運港退稅政策試點范圍，進一步提高通關便利化水平，這有助于減少過剩產品出口的成本；同時，要加快推進中國與有關國家自由貿易協定的談判與簽署，深化與“一帶一路”沿線國家的貿易合作，以此拓寬我國過剩產品出口的市場空間。二是實施有利于擴大內需的政策。當前我國產能過剩的根源并非社會總需求不足，“大水漫灌式”的需求刺激政策并不能很好起到消化過剩產能的作用。因此，財稅、金融、住房、人口等各項旨在擴大內需的政策，其指向要力求精準化，主要瞄準消費能力較弱、消費層次不高的群體，如農業轉移人口中的低收入者、中西部地區農村居民、城鎮貧困家庭等。

2.對沖性的配套措施

鼓勵“雙創”與新興產業發展。隨著我國經濟發展條件的變化，依靠要素成本優勢驅動的經濟發展模式已難以為繼。深入實施創新驅動戰略，通過激發創新創業活力塑造經濟新常態下的發展新動力，既是實現中國經濟轉型升級與長期可持續發展的關鍵，也有助于對沖當前因去產能而增加的經濟下行壓力。去產能是為了優化資源配置、提高資源配置效率，但要實現這個目標，除了將資源要素從產能過剩領域釋放出來外，還要盡快引導資源要素向新興產業的轉移和集聚，促進有效供給的總量擴張與質量提升，從而增強新興產業對經濟的拉動作用。創新創業與新興產業發展離不開好的制度環境，為此，需要從政府簡政放權、完善投融資體制、改革科技體制、優化財稅政策等方面推動制度創新，盡快形成有利于“雙創”與新興產業發展的制度環境。然而，我們也需要認識到，創業創新和新興產業發展帶來的新供給能力，其形成與壯大將經歷較長一段時間。就短期而言，新動力的增長很可能難以完全填補舊動力衰退留下的增長空缺。

承接國內地區間產業梯度轉移。在經濟欠發達的省、市、縣，因其經濟財政總體實力不強，對去產能負面沖擊的承受能力也相對較弱。如果這些地區的產能過剩行業產值比重較高，那么化解過剩產能就會給當地的就業、經濟增長和財政收入帶來較大的負面影響。對于這些地區而言，可充分利用國內產業梯度轉移帶來的機遇，通過承接經濟較發達地區轉移出來的部分產業，以彌補產能過剩行業投資與產出的下降。當然，在承接轉移時也需要注意行業選擇，可采用分類施策法：對于本地急需的產業優先引進，對于一般性的非過剩產業允許引進，對于全國層面的產能過剩行業限制引進，對于本地區已過剩的產業禁止引進。這種分類承接轉移的方法，既能在新舊產業交替中保持穩增長，又不會進一步加劇產能過剩。

3.保障性的配套措施

落實積極的就業政策。應將產能過剩行業下崗失業人員作為現階段我國就業扶持工作的重點對象之一，從鼓勵自主創業和促進轉移就業兩方面實施有針對性的政策。對有創業意愿和能力的下崗人員，政府應降低創業門檻、簡化創業手續，積極為創業貸款提供擔保與貼息，減輕新創企業的稅費負擔。要充分發揮政府在促進轉移就業上的作用：公共就業服務機構應完善勞動力供求信息采集與發布機制，加強對失業者的就業指導和職業培訓；針對產能過剩行業失業人員年齡偏大、文化水平不高、適應新環境能力較弱的特點，應大力開發公益性崗位安置就業。另外，可考慮對雇傭下崗人員的企業給予用工補貼或稅收優惠，從而鼓勵企業主動吸納失業人員。

實施財政補償和援助政策。中國在漸進式改革中表現出較平穩狀態的一個重要原因是新增的改革成本能很快被支付或轉移，而財政直接支付是處置改革成本最直接、最有效的方式（陳野華、卓賢，2006）。為了保持經濟社會穩定，財政有必要繼續為本輪去產能所引發的改革成本（如失業等）積極“買單”。在產能過剩行業下崗失業人員的安置與再就業問題上，中央和地方財政需多渠道籌集財政資金，用于補助下崗職工基本生活及提供公共就業服務。目前已設立的工業企業結構調整專項資金歸屬于中央財政，對于地方政府而言，也可自行探索適宜的籌資途徑，如可從過剩產能騰退土地的再出讓收入中按一定比例提取并設立專項資金。在產能過剩比較嚴重的地區，要適當加強中央財政在人員安置方面的支出責任，通過專項轉移支付緩解地方財政壓力，轉移支付額可與安置職工數量、地方財政狀況、去產能進度等指標掛鉤，同時還應盡可能取消或降低地方配套資金的要求。

完善社會保障托底政策。當前我國已基本建立起較完整的社會保障體系，對居民基本生活的保障能力相比20世紀90年代社保改革初期明顯增強。完善社保托底政策，是保障去產能下崗職工基本生活、維護社會安定的基礎。為此，要將失業待安置人員全部納入社會保障體系內，實現“安全網”的全覆蓋。進入破產清算程序的產能過剩企業，如有欠繳的職工社會保險費須依法補繳。對生活特別困難的下崗人員，除了按規定領取的失業救濟金與最低生活保障金外，地方政府還可酌情給予額外的臨時性財政補助。還要進一步健全社會保險關系的轉移接續政策，為失業人員的再就業提供便利條件。

制定金融風險防范政策。產能過剩行業較高的債務是可能誘發金融風險的導火索，為了防止因債務違約而引發金融風險，一方面要增強銀行等金融機構抵御風險的能力，另一方面要促進風險的分散化。在此過程中，商業銀行、財政部門和資產管理公司等發揮協同作用是有效防控風險的關鍵。在提高金融機構抗風險能力方面，可行舉措主要有：財政注資金融機構，提高金融機構資本充足率；放寬呆賬的自主核銷權限與稅前扣除規定，支持金融機構加快呆賬核銷；改進抵債資產管理方法，降低抵債資產處置損失；等等。使風險趨于分散化的手段也較多，如由財政補償金融機構的部分壞賬損失、通過資產管理公司剝離商業銀行不良貸款、開展不良貸款的資產證券化等。