為上海控煙修法點贊

王煜

上海控煙修法，為什么如此引人關注？

最根本的原因在于：生命健康權是民眾最基本的人權。習近平總書記曾強調：人民身體健康是全面建成小康社會的重要內涵；沒有全民健康，就沒有全面小康。控煙是保障公眾健康的重要手段；因此，它是關系到實現“四個全面”，保障人民福祉的大事。控煙立法做得怎么樣，關系到“健康中國”“法治中國”能否順利實現。控煙在社會共治方面的探索，也將為政府行政體制改革積累重要經驗。

上海是國際化大都市，是中國最重要的城市之一，這么一件大事能否做好，自然成為舉世焦點。世界衛生組織駐華代表施賀德也多次就此話題強調：“無煙上海是一個必然的選擇，也是中國作為一個大國的責任。”

眼下，這座城市在控煙立法領域，已邁出了堅實的一步。

一部值得點贊的控煙條例

2016年7月27日下午，人民大道200號，上海市第十四屆人大常委會第三十一次會議現場，上海市衛計委主任鄔驚雷正在向全體與會人員做報告。他報告的內容，是對《上海市公共場所控制吸煙條例修正案（草案）》的說明。

隨著網絡直播，這份《草案》的主要內容迅速傳到了世界的每一個角落。和許多關注這件事的人一樣，王帆感到很振奮：“草案非常給力！”評價很簡短，但這是一個專業人士的認定：他的身份是復旦大學健康傳播研究所控煙研究中心副主任。

能讓像王帆這樣的控煙人士紛紛給出好評，最關鍵的因素是這部《草案》實現了對室內公共場所100%無煙的規定，而這是前者不斷呼吁和盼望實現的。

這項規定有一個堅實的依據：我國全國人大于2005年批準，次年在我國正式生效的世界衛生組織《煙草控制框架公約》，其中第八條明確提出：各締約國應該積極促進采取和實行有效的立法、實施、行政等措施，防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所接觸煙草煙霧。

上海一度在控煙立法領域走在全國的前列。2010年3月1日起正式施行的《上海市公共場所控制吸煙條例》，是上述《公約》在我國正式生效后，第一部由省級人大制定頒布的地方控煙法規。六年來，原條例不僅促成了“無煙世博”的實現，還維護了公眾健康、提升了城市形象，保證了上海的控煙工作取得顯著的成就。

然而，隨著依法控煙實踐的推進，原條例的不足之處逐漸顯現。最關鍵的就在于，其規定餐飲場所、娛樂場所、旅館等公共場所可以設置吸煙區（室），工作場所只規定國家機關所在建筑物內的公共活動區域禁止吸煙等，與《公約》要求的室內公共場所全面禁煙，仍有明顯差距。原條例已無法滿足公眾日益增長的健康需求。

同時，近年來北京、深圳等國內其他城市無煙立法步伐明顯加快；2016年11月，第9屆全球健康促進大會即將在上海召開，這都讓上海控煙條例的修訂顯得更為迫切。

基于以上原因，上海市人大常委會于2016年正式展開了對控煙條例的修訂工作。7月底，《草案》經過了常委會第一次審議，并隨后向社會公布了全文，公開向各界征求意見。

《草案》的主要內容是：

（一）室內禁煙區域從特定的室內公共場所擴大到所有的室內公共場所（含室內工作場所），特別是在旅館、餐飲場所、娛樂場所、室內工作場所、機場交通樞紐等幾類場所，原來規定可以劃定吸煙區域、吸煙室，現在一律取消。

（二）室外公共場所禁煙的范圍有所增加。

（三）控煙工作原則在原條例規定的基礎上，增加了“綜合治理”的要求，規定了四項措施：強化禁止吸煙場所所在單位的責任；進一步明確行政管理部門和行業協會的管理責任；充分發揮志愿者的作用；利用公共信用信息服務平臺。

（四）關于行政處罰條款的修改：一是針對禁止吸煙場所所在單位不履行相關義務的違法行為，調整為在責令限期改正的同時處以罰款；二是針對個人在禁止吸煙場所吸煙的行為，調整為只要吸煙行為發生即可進行處罰。

《草案》共13條，在上海司法研究所所長、上海市政法學院教授楊寅看來，“條條都是干貨，是核心中的核心”。他認為，《草案》對室內公共場所控煙的原則符合《公約》規定，如果獲得通過，將使上海成為繼北京之后，中國第二個在控煙領域走在前列的城市；并且，《草案》在立法技術層面也做了精心的考慮，為落實執行鋪平了道路。“必須為它點贊。”

中國控煙協會第一時間向上海市人大常委會發送建議函，對上海市人大、市政府切實保護民眾健康的決心表示由衷的贊賞，并針對草案的內容、討論的底線及執法等問題提出了進一步的建議；與此同時，協會會長胡大一、協會高級顧問許桂華、國家一級演員馮遠征等專家及社會知名人士也紛紛表態，公開為《草案》點贊。

上海的民眾積極響應。7月31日，500名來自上海社會各界跑者匯聚在徐匯濱江，參加“支持無煙上海，跑向健康明天”的活動。他們用跑步這一舉動，表達對《草案》的支持，跑者們的意見將統一提交到上海人大。上海控煙協會在網絡上發起“一千個無煙上海的理由”傳播活動，號召公眾曬出支持無煙的圖文，去上海人大網站提交對《草案》的意見建議。

“好條例”源自民心所向

獲得齊聲點贊的《草案》是如何形成的？

為了做好這項立法工作，上海市人大教科文衛委員會建立了立法調研雙組長工作機制，由市人大常委會副主任鐘燕群、市人民政府副市長翁鐵慧任組長，開展聯合立法調研和論證，定期溝通和協調立法重點、難點問題。2016年4月以來，調研組先后聽取了人大代表、政協委員、行業協會和專家學者的意見建議；針對機場吸煙室是否應該取消這樣爭議比較大的問題，調研組專程赴虹橋機場開展實地調研，依托專業機構采集監測數據。

上海市人大常委會委員、教科文衛委員會副主任委員張辰告訴《新民周刊》記者，控煙條例從六年前的制訂施行到現在的修訂，一直廣受社會各界關注，上海人大因此特別注重在調研中廣泛收集民意。僅問卷調查這種形式，他們就采取了三種途徑。一是委托各區縣人大常委會組織本選舉單位的市人大代表帶著調查問卷進社區，聽取基層單位和社區群眾的意見建議，完成了7161份有效調查問卷。二是委托市統計局開展市民控煙態度調查，獲得樣本1627個。三是委托上海市疾控中心做了相關民意調查。

在復旦大學健康傳播研究所所長傅華看來，上海市人大常委會對這次控煙條例修訂的重視程度和調研工作的踏實細致，值得稱道，這樣的立法工作真正反映了民眾的控煙態度、控煙需求。

他所在單位也曾于今年5月赴上海主要的火車站、長途客運站實地調研，并委托復旦大學傳媒與輿情調查中心展開覆蓋上海全市16個區縣的電話問卷調查，獲得2004個樣本。

該項調查發現，95.8%的受訪者均認識到二手煙對健康具有較大的危害，84.8%的吸煙者也認為二手煙有害。說明在二手煙有害的問題上，公眾已經有了普遍認知。91.3%的受訪者表示希望修訂后的上海公共場所控煙條例更加嚴格，從而全面實現無煙環境，72.1%的吸煙者同樣支持更為嚴格的修法。85.8%的受訪者支持在室內所有公共場所完全無煙，吸煙者中支持比例達到67%。總體而言，吸煙者也是無煙環境的支持者。

這說明，無煙環境是民意所向，公眾普遍支持更為嚴格的修法。這個結論與前述張辰提到的三項民意調查的結論一致，可以互相印證。

同時，對上海市人民政府提請審議的這份《草案》，上海市人大教科文衛委員會還對需要進一步研究和解決的一些重點問題提出了五方面的意見建議。

例如，《草案》第四條規定，“室內工作場所、機場等交通樞紐的室內乘客等候區域，有條件的可以在相鄰露天區域設立吸煙點。”委員會建議同時明確吸煙點設置的法定要求，“一是明顯的指示標識；二是遠離人員密集區域和行人必經的主要通道；三是符合消防安全要求等。”

委員會認為，控煙需要全社會共同參與，尤其是吸煙者的配合，因此建議增加吸煙者的自律義務，明確規定“任何人不得在禁止吸煙場所吸煙，在非禁止吸煙場所吸煙的應當主動避讓他人”。

再如，對于上海控煙工作“限定場所、分類管理”的原則建立的聯合監管機制，委員會提出：在近年來行政執法體制改革深入的形勢下，原有控煙執法體制能否適應新形勢下綜合執法的需求，建議予以研究和關注。

“每一點都很到位，進一步深化了法規的主旨，對法規的執行也提供了細致的建議。可以看出確實是在民意調研上下了很深的功夫。”對這些意見建議，資深控煙專家、新探健康發展研究中心副主任吳宜群如此評價。

“一刀切”有理由

當然，也有人對《草案》的某些條文質疑。無論是在立法調研階段，還是在人大常委會會議的分組討論上，都有人提出，可以理解餐館、娛樂場所取消吸煙區，但車站、機場的吸煙室為什么也要“一刀切”？吸煙室不是讓吸煙者和非吸煙者“各得其所”嗎，這樣的地方為什么不能保留？

原因在于，國外許多研究已經證明，設置吸煙室不能完全隔離二手煙，也就是說，設立吸煙室并不能避免或減少二手煙對人們的健康危害。

2016年5月，復旦大學健康傳播研究所控煙研究中心用實驗進一步驗證了上述觀點。在上海主要的火車站和長途汽車客運站，研究人員觀察了室內吸煙室的實際情況，并用儀器測量了吸煙室內外的PM2.5濃度。

該中心主任鄭頻頻介紹：實驗發現，吸煙室大門敞開，吸煙室門外附近吸煙現象顯著，本來應該封閉的吸煙室形同虛設。調查人員在所有的吸煙室都遇到此情形，甚至還發現在吸煙室門外附近吸煙的人數多于吸煙室內吸煙人數的情況。

就算是封閉的吸煙室，也不能阻止煙霧中的PM2.5的泄漏。在本次實驗中，吸煙室門口是泄漏重災區，本次測定濃度值在197-909微克/立方米之間，均達到污染甚至嚴重污染級別。即使距離吸煙室門5米，PM2.5濃度仍可達到室外濃度的數倍。

要達到煙霧不向外泄漏，成本非常高，這樣的吸煙室目前并不存在。美國采暖、制冷和空調工程師學會（ASHRAE）的權威聲明以及香港衛生署委托香港科技大學專門組織的“吸煙房的技術可行性研究”都證明：吸煙室并不能有效隔離煙霧。另外，如果要按上海原控煙條例中的要求，設立“達標”的吸煙室，就會發現國內當下并沒有相關標準，沒有建造的依據。

另外，吸煙室內的空氣嚴重污染，會讓吸煙者受到更嚴重的傷害。實驗數據表明，吸煙室內部的PM2.5濃度值在592-2535微克/立方米之間，是目前我國標準75微克/立方米的8到30倍，按照世界衛生組織24小時不超過25微克/立方米的標準，則為25到100倍。上海疾控中心近期也在類似場所的室內吸煙室做了檢測，某吸煙室內PM2.5濃度最高時甚至超過10000微克/立方米！疾控中心調查人員感嘆說：“這哪里是吸煙室，簡直是染毒室！”

在鄭頻頻和同事在車站現場做的問卷調查中，超過半數的受訪吸煙者表示吸煙室里“煙霧非常嚴重，感覺嗆人”，吸煙者中有60%支持取消吸煙室。

因此，吸煙室不但不能讓人“各得其所”，反而是讓所有人都受傷害。這樣的地方，還有什么保留的必要？

另外，《草案》規定，只要違法吸煙行為發生，無需經勸阻即可進行處罰。有人認為這一條“不近人情”。作為控煙執法者的代表，上海市文化執法總隊法規教育處處長陸冰表示：行政處罰也是一種教育。經過原控煙條例六年的施行，上海民眾對公共場所控煙的共識已經有了顯著提高，在這樣的現狀下，《草案》的上述規定將降低執法復雜性，增強法規的威懾力。

人們有理由相信，對于危害健康的因素，就該祭起快刀，干凈利落。