“最嚴控煙”上海準備好了嗎？

王煜

控煙條例修正案若能以當前草案的主旨精神通過，將使上海成為中國大陸繼北京之后又一個實施“最嚴控煙”之城市。當然，所謂“最嚴”，只是嚴格地按照世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》的要求，忠實履行作為締約方應有的義務。

不過，疑問一直伴隨《草案》出臺前后，那就是“最嚴”控煙條例，能否得到“最嚴”執(zhí)行？申城能給出怎樣的答案？

控煙執(zhí)法真的那么難？

《草案》在室內(nèi)公共場所實現(xiàn)徹底禁煙，這引起了一些煙民的不解。在上海市人大常委會對《草案》第一次審議的分組討論會上，有委員提出，控煙條例在保護吸煙者的同時，是否同時應考慮維護非吸煙者的權(quán)利：“關上了吸煙者的一扇門，能否同時為他開一扇窗？”意指車站、機場的室內(nèi)吸煙室是否可以保留。

除了以實驗數(shù)據(jù)證明室內(nèi)吸煙室對任何人都起不到保護作用、反而會帶來傷害，上海市人大常委會委員、上海疾控中心主任吳凡就此還著重指出：“在做進一步討論之前，我們應該厘清一個問題：控煙條例調(diào)整的究竟是怎樣的法律關系？”她認為，討論的重點不應是在某個地方能不能讓煙民吸煙，而應是保障每一個人的健康不受侵害。“普遍保護”和“公平對待”是《公約》的兩個原則，這就是說，控煙保護的不僅是非吸煙者的健康，也是吸煙者的健康。是煙民吸煙的權(quán)利更重要，還是全體公民的健康權(quán)更重要？答案應該是明確的。

按目前《草案》的規(guī)定，衛(wèi)生計生行政部門是上海市公共場所控煙工作的主管部門，教育、文廣影視、體育、旅游、食品藥品監(jiān)督、交通、商務、公安、住房城鄉(xiāng)建設、文化綜合執(zhí)法等行政管理部門做好各自管理領域的控煙工作，這就是所謂的“10+1”模式。有人據(jù)此指出：需要控煙的場合那么多，涉及的部門那么廣，10家部門本身的執(zhí)法任務都很重，控煙對它們而言都不是“主業(yè)”；唯一以控煙為“主業(yè)”的衛(wèi)生監(jiān)督部門，想要為10家部門之外的領域“兜底”，也很困難。于是，“嚴格控煙是做不到的。既然做不到，那就不要在條文里這樣寫，不然會影響法規(guī)的嚴肅性”。

這種觀點也出現(xiàn)在《草案》征求公眾意見期間，上海人大組織的一次修法討論會上，與會的都是控煙執(zhí)法部門人士。針對這種觀點，同樣作為控煙執(zhí)法者的上海市文化市場行政執(zhí)法總隊法規(guī)教育處處長陸冰說：“我們的法律到底是靠什么來保證執(zhí)行的？是靠守法加執(zhí)法，共同保證法律法規(guī)對社會的治理，還是靠強制性讓老百姓去執(zhí)行？”

上海市人大常委會委員、教科文衛(wèi)委員會副主任委員張辰對此的觀點是：控煙條例是一部社會法，它能否有效執(zhí)行并非依賴強制執(zhí)法，而是取決于所有公眾文明素養(yǎng)的提高、良好行為習慣的養(yǎng)成。她舉例說，道路交通管理條例同樣是社會法，交通大整治后，上海開車禮讓行人的現(xiàn)象越來越多了，這就不是靠強制，而是良好習慣的力量。“我對上海民眾的素養(yǎng)有信心。”

可以支持張辰說法的是，復旦大學健康傳播研究所控煙研究中心于2016年5月展開的一項樣本為2004人，涵蓋上海全部區(qū)縣的民意調(diào)查顯示：91.7%的受訪者表示如果有了室內(nèi)公共場所和工作場所全面無煙的法規(guī)肯定會嚴格遵守；目前吸煙的受訪者，74.9%表示肯定會遵守，表示“肯定不會”的只占2.0%。

上海市人大代表、上海市健康促進委員會主任李忠陽提出，并非所有的法律的效果都是靠執(zhí)法、靠處罰才能達到，黨的十八大提倡“社會共治”，這提醒了我們，公眾的參與在控煙中的作用非常重要，執(zhí)法部門的力量是有限的，但每個人對違法吸煙的勸阻就能匯聚成強大的力量。“如果每個人一年能勸阻10次違法吸煙，這就很不簡單了。”

她認為，對執(zhí)法部門不能苛求，但也必須有所要求。同時，對控煙志愿者的培養(yǎng)也要到位，讓他們真的能發(fā)現(xiàn)問題，協(xié)助解決。

在上海市人大代表湯靜波看來，吸煙者與非吸煙者應該是利益共同體，而不是互相爭奪權(quán)利的對立面。控煙的立法和執(zhí)法，應該基于這樣的前提來展開。他認為在勸導吸煙時，可以不從“你影響我了”的角度，而是從“你影響你自己更多”的角度來做。

長期致力于控煙的上海瑞金醫(yī)院心內(nèi)科主任醫(yī)師呂安康也贊同控煙要轉(zhuǎn)換角度。他表示：吸煙不是一種“習慣”，而是一種慢性成癮疾病，要以治療的角度科學戒煙。同時，對于吸煙者，講吸煙的危害，不如講停止吸煙的好處。

“‘最嚴控煙，上海準備好了嗎？”這是最近公眾關心的熱門問題。對此，李忠陽回應：“我們準備好了，但這需要每一個人的努力。”

禁煙場所參與共治

控煙不僅需要個人的支持，也需要禁煙場所的通力配合。

有餐館經(jīng)營者擔心，禁煙會影響生意，導致抽煙的顧客流失。實際上，一方面，當室內(nèi)公共場所無煙的政策全面實施后，任何一家餐館都會要求顧客不能在室內(nèi)吸煙，這是公平的；另一方面，據(jù)復旦大學健康傳播研究所控煙研究中心的調(diào)查，如果餐廳、酒吧等公共場所實現(xiàn)室內(nèi)完全無煙，56.2%的受訪者表示會“更愿意外出就餐”，可見，全面的無煙環(huán)境對于餐飲等服務性場所不會造成負面影響，反而會帶來積極效應。

一家位于上海南京西路的餐館店長告訴《新民周刊》記者，他們一直是無煙餐館理念的奉行者，得知控煙條例修正案將執(zhí)行嚴格的室內(nèi)公共場所無煙政策后，她非常高興：“這樣以后勸阻顧客吸煙，理由就更加充分了。”

工作場所是許多人逗留時間最長的地方，這里的控煙也非常重要。上海拓新健康促進中心在《草案》制訂過程中，組織了“無煙上海，CEO來贊”的活動，來自醫(yī)療、保險、制藥、酒店等18個行業(yè)的近70家國內(nèi)外企業(yè)的逾百名高管參加，聲明從領導做起，以身作則，全公司共同創(chuàng)建無煙工作場所。

勃林格殷格翰是其中有成功經(jīng)驗的一家，這是一家歷史超百年的德國制藥企業(yè)。該公司產(chǎn)品事業(yè)部中國區(qū)負責人杜瑞談及控煙工作時介紹：公司在中國及亞太地區(qū)的分支機構(gòu)都要求在工作場所全面禁煙，連公司的司機都不允許在車內(nèi)吸煙。同時，公司為吸煙行為設置障礙，讓吸煙不那么方便。比如，公司所在的上海總部大樓是無煙場所，大樓外的吸煙點原來就設在樓下，為了鼓勵員工不吸煙，他們促使大樓管理部門將吸煙點移到較遠的地方。由于公司要求員工到公司辦公場所以外的地方吸煙，他們在美國康涅狄格州的一個分支機構(gòu)，當?shù)氐墓ぷ鲌鏊艽螅瑔T工要吸煙，就需開車半小時到工作場所之外，這就讓吸煙者感到很不方便，從而減少吸煙機會，甚至戒煙。

更重要的是，公司對于戒煙者還采取更有力的具體支持，設立了專門的控煙項目。項目內(nèi)容包括：對于員工購買的戒煙產(chǎn)品，公司都給予全額報銷；同時，與專門的控煙咨詢服務機構(gòu)合作，為員工提供控煙知識的專家咨詢；設立控煙大使，讓成功戒煙者為員工介紹戒煙經(jīng)驗，并給予獎勵；鼓勵員工之間建立微信、電話聯(lián)系，相互交流戒煙經(jīng)驗，互相鼓勵與幫助，提升戒煙者的信心與勇氣。而且，該控煙項目不僅適用于有戒煙意愿的員工，對他們的家屬也同樣適用。

杜瑞說，公司的決策者一直認為：作為健康產(chǎn)品的提供者，為社會提供健康、安全的產(chǎn)品是公司的職責所在，應該做健康的表率。而且歐美等地的研究也證實，健康的工作場所可讓員工的病假率減少，員工的健康事關公司的發(fā)展，無煙的工作場所可以讓他們更加積極、快樂地投入到工作之中，工作效率會更高，也給公司帶來更多的效益。

上海控煙能否再進一步？

《草案》值得點贊，不過，是不是還有完善的空間呢？

上海司法研究所所長、上海市政法學院教授楊寅指出：《草案》目前規(guī)定的室外禁煙區(qū)域中，學校只包括托兒所、幼兒園、中小學校，醫(yī)院只包括婦幼保健院（所）和兒童醫(yī)院，而在他看來，所有的學校和醫(yī)院都應納入室內(nèi)外全面禁煙范圍。

上海師范大學外國語學院院長李照國也和他有相同的想法。在他任職的外語學院入門臺階處，經(jīng)常出現(xiàn)留學生聚集“吞云吐霧”的場面。一直研習中國文化的中醫(yī)藥學博士李照國，深知二手煙的危害，曾多次當面阻攔，并依據(jù)教育部2014年《關于在全國各級各類學校禁煙有關事項的通知》等條例要求留學生停止吸煙，卻被拒絕。

作為上海市政協(xié)委員的他，曾于2013年和2014年兩度提出《加強學校管理，建立無煙校園》的提案，呼吁在高校內(nèi)全面禁煙，并在會上得到了采納。他得到了《對市政協(xié)十二屆三次會議第0829號提案的答復》，雖然“辦理結(jié)果”顯示的是“解決或采納”，但提出的解決措施僅是“加強檢查，編寫高校控煙指南，鼓勵高校出臺嚴格的校紀校規(guī)以及鼓勵高校干部和教師以身作則”等建議或鼓勵性的回復，也并未得到落實。而如果將相關精神寫入控煙條例，就能以法規(guī)的強制力來實現(xiàn)。

楊寅還表示，上海的控煙立法，能不能比北京更進一步，在除煙草專賣店以外的商店，禁止煙草制品展示？“如果這條真的寫入了，將載入中國控煙的史冊。”

他之所以這么說，是因為禁止煙草制品展示，與圖形警示上煙包一樣，是減少煙草消費的有力措施。這是國內(nèi)控煙界呼喊多年而遲遲無法實現(xiàn)的訴求，實際上，也是《煙草控制框架公約》的要求。俄羅斯的經(jīng)驗是，2013年該國制定并通過了相關法規(guī)，要求禁止在交易場所突出展示煙草制品并進行零售，例如在銷售場所張貼的煙草價格單上，只能使用白底黑字的文字，不得使用圖標和圖形。

室內(nèi)公共場所全面無煙曾經(jīng)看上去也是那么難，而今天，上海已經(jīng)離它很近了。那么，全面履行《公約》還會很遠嗎？