新理念 新思路 新舉措譜寫民政事業發展“十三五”新篇章

策劃 / 本刊編輯部 執行 / 徐富海 羅海平

新理念 新思路 新舉措
譜寫民政事業發展“十三五”新篇章

策劃 / 本刊編輯部 執行 / 徐富海 羅海平

律回春輝漸，萬象始更新。在2015年“十二五”圓滿收官之后，2016年的春天帶著希望、充滿活力地姍姍而來。2016年是謀劃和執行“十三五”規劃的重要開局之年，目前，各級民政部門都在熱烈討論民政“十三五”規劃，謀劃未來五年的發展之路。在經濟發展進入新常態之時，在全面建成小康社會“第一個百年目標”沖刺之際，改革如何再發力，民政事業如何創新發展，民生保障如何更上一層樓，老百姓獲得感如何更加強烈……民政“十三五”規劃將繪出新期待、新希望。

目前民政部正在討論統籌推進“十三五”相關規劃的編制工作，大致形成了“1+4”的基本格局。其中，“1”是指民政事業發展“十三五”總體規劃；“4”是指綜合防災減災、養老服務、殯葬服務、社會福利服務四個專項規劃。為推動民政事業發展“十三五”規劃制訂實施，我們系統整理黨中央對民生保障的重要指示精神，分享了民政部領導、司局長和省（市）民政廳局長對民政“十三五”規劃的思路建議，邀請專家探討了民政事業發展的重要問題，深入分析民政工作當前面臨的整體形勢，明確未來五年民政工作的發展戰略與主要任務。

保障和改善民生是民政工作的出發點和落腳點。通過編制民政“十三五”規劃，讓困難群眾受惠于社會救助舉措，鰥寡孤獨皆有所養，生活無后顧之憂；讓普通公眾受益于社會服務發展，社區服務更加簡捷便利，居住生活更加順心快樂；讓人民群眾得益于養老政策，不僅獲得全面的醫療保障，也讓老人過得更有尊嚴……從這個意義上講，民政“十三五”規劃的不僅僅是五年，其面向的是百年，實現的是中華民族數千年來的光輝夢想。

第一部分　新形勢 新理論——習近平總書記談“十三五”

大時代需要大格局，大格局需要大智慧。

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），為我國未來五年國民經濟和社會發展描繪了一幅美好藍圖，這是舉國乃至舉世關注的重要議程。《建議》精確分析了我國“十三五”面臨的形勢：處于可以大有作為的重要戰略機遇期，但也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰；《建議》明確了未來五年社會發展的具體要求：公共服務體系基本建立、覆蓋面持續擴大，貧困人口大幅減少，人民生活水平和質量加快提高。習近平總書記在《建議》說明中明確指出，進一步突出人民群眾普遍關心的就業、教育、社保、住房、醫療等民生指標。

為貫徹落實會議精神，民政部門全力組織“十三五”編制工作，深入研究民政工作當前面臨的基本形勢，認清機遇與挑戰，明確未來一段時期民政工作的發展趨向與主要任務。這對于順應當前經濟社會發展趨勢、貫徹落實黨和國家戰略部署、推動全面建成小康社會進程，都具有十分重大的意義。

那么，民政事業面臨什么樣的基本形勢？

“保持戰略上的平常心態”

黨中央非常關心“十三五”規劃的編制工作。早在2013年底的中央經濟工作會議上，習近平總書記強調，要著手啟動“十三五”規劃前期準備工作，開展有關重大問題研究。可以看出，從那時起，關于未來中國前瞻性、戰略性、全局性的思考，已經開始。

2014年5月，習近平總書記在考察河南的行程中第一次提及“新常態”，6個月后，在亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會上，他首次系統闡述了“新常態”：經濟從高速增長轉為中高速增長，經濟結構不斷優化升級及從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。對社會建設來講，新常態意味著經濟發展指向發生了變化，一方面是惠民生、使人民幸福的經濟，而不僅僅是GDP增長與經濟規模最大化；另一方面是國民生活質量提高，老百姓的“獲得感”提升，就業率高，價格穩，民生保障更完善。認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期中國經濟社會發展的大邏輯。“十三五”規劃無疑就是這大邏輯下推演出的一道中長期發展命題。

從“四個全面”戰略布局，讀懂中國故事

2014年年底，習近平總書記在江蘇調研時首次提出要協調推進“全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨”，即“四個全面”。“四個全面”這條主線，勾繪出了社會主義中國的未來圖景。當前和今后一個時期，“四個全面”使黨和國家各項工作的關鍵環節、重點領域、主攻方向更加清晰，內在邏輯更加嚴密，新一屆中央領導集體治國理政總體框架更加完整，日臻成熟。

“發展不能偏離民生‘指南針’”

2015年7月，習近平總書記在吉林調研時強調，民生是做好經濟社會發展工作的“指南針”，要全面把握發展和民生相互牽動、互為條件的關系。以民生作為發展的“指南針”，就是要求把保障和改善民生作為一切經濟社會發展工作的出發點和落腳點。在謀劃“十三五”時期經濟社會發展的關鍵年，讓經濟社會發展成果更多更公平地惠及人民。這是人民群眾的期待，也是黨和政府的責任。

7月20日，習近平總書記在中共中央政治局會議上提出，研究制定“十三五”規劃，要堅持“六個必須”。而其中“第一個必須”就是“實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益是發展的根本目的，必須把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點”。由此可見民生工作在“十三五”規劃中的重要位置。

“規劃科學是最大的效益”

“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”習近平總書記在考察北京市規劃展覽館時強調。

從時間節點上看，“十三五”的最后一年是2020年，正好是我國確定的全面建成小康社會之際，“十三五”是第一個“一百年目標”的收官規劃；從現實要求上看，“十三五”時期，我國發展的環境、條件、任務、要求等都發生了新的變化，必須有新理念、新思路、新舉措。

制訂規劃，本身就是一個認識規律、發現規律、把握規律的過程。做好“十三五”規劃，就是要通過具象化的數據、指標、目標，讓新常態的各種預期、特征、表現扎實落地，使人們對全面建成小康社會有科學判斷和堅定信心，把以民為本落到實處、落到群眾身上，落到千家萬戶。

同時，黨和國家的一系列重大決策部署為“十三五”時期各項民政事業改革發展指明了方向。

黨的十八大提出了“兩個一百年”和到2020年全面建成小康社會的宏偉奮斗目標；十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大決定，提出“推進國家治理體系和治理能力現代化建設，到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”的改革目標，要求創新社會治理、激發社會活力，強調要進一步促進社會公平正義，保障和改善民生。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所部署的16項改革任務、60條改革舉措，幾乎所有民政工作都得到體現，特別是對優化行政區劃設置、推進城鄉社區建設、統籌城鄉低保制度、保障退役士兵就業安置、健全防災減災機制等14個方面工作進行了詳細闡述，對發展基層民主、激發社會組織活力、加快建立社會養老服務體系、推動軍民融合深度發展等4個方面工作作為單條或單段落表述，成為全黨的工作安排。十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的重大決定，要求依法保障和改善民生特別是做好幫扶困難群眾工作，深化基層組織和行業依法自治，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。

以五年為一個階段，對國家經濟社會發展進行戰略性思考、規劃和部署，已經成為具有鮮明中國特色的一項國家制度。

“五年計劃”始自1953年。計劃經濟時期完成情況較好的是“一五”計劃，保證了新中國工業化戰略的順利推進。但在計劃經濟年代，“五年計劃”主要是定經濟類指標，例如規定鋼產量、煤炭產量等。據統計，直到“六五”計劃，經濟類指標還占到60%。改革開放以后，從“六五”計劃到“九五”計劃，逐漸放松對經濟指標的規定，出現大量的指導性計劃，以及靠市場調節的部分。轉折還出現于“九五”計劃——這是實行社會主義市場經濟體制后的第一個“五年計劃”，取消了很多實物量指標，宏觀性、指導性、戰略性成為其主要特點。到“十一五”時，“五年計劃”正式更名為“五年規劃”。從“計劃”到“規劃”，只有一字之差，其實代表著中國發展的理念創新。原因在于，中國的“計劃”本身早已發生了巨大變化，社會主義市場經濟適應了時代要求。從“五年規劃”歷史演變中可以看出，國民經濟和社會發展規劃越來越重視社會和民生問題。如今的“五年規劃”中，公共事務成為絕對重點。以“十二五”規劃為例，80%以上都是非經濟類指標，包括教育、科技、生態、環境和社會保障等。

習近平總書記對國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的指示，既為民政改革發展注入了無限動力，又對新時期民政事業發展提出了新的更高要求。

第二部分　新戰略 新思路——民政部領導談“十三五”

根據黨中央決策部署、習近平總書記指示精神，民政部黨組一直重視并致力于“十三五”規劃研究和編制工作。

據了解，2014年，民政部就成立了“十三五”規劃編制工作小組，開始籌備研究“十三五”的各項準備工作。2015年上半年，民政部領導和相關司局同志深入基層，調研“十二五”規劃實施情況，討論“十三五”主題思路和內容。下半年伊始，廣泛邀請專家，探討民政事業發展面臨的形勢和任務。

早在2015年全國民政工作會議上，李立國部長就提出，編制“十三五”民政規劃，重點安排好政策導向、項目建設、資金預算、人才隊伍建設等4大要素。2015年3月，在十二屆全國人大三次會議剛剛閉幕之際，李立國部長在接受媒體采訪時提出，民政部正在開展調研，著手制訂“十三五”期間養老服務業發展規劃，到2020年擬實現每千名老年人擁有養老床位數35～40張，日間照料服務設施將覆蓋所有的城市社區和50%以上的農村。

民政工作千頭萬緒，涉及民生保障的方方面面，李立國部長一直心系民政“十三五”，在很多場合都提到民政“十三五”規劃。

“要全力做好老齡事業發展‘十二五’規劃收官工作和‘十三五’規劃編制工作，‘十三五’規劃提出的思路要‘準’，確定的任務要‘實’，分解給部門的工作要有剛性約束。”2015年4月，在全國老齡辦主任會暨第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查動員會上，李立國部長如是說。

“民政系統內外理論和實務工作者共同研討‘十三五’時期民政工作面臨的新形勢、新任務、新要求，共商‘四個全面’戰略布局中民政事業發展的新理念、新思路、新舉措，主題好、時機佳，意義重大。”10月20日，李立國部長在2015年全國民政論壇上提出。

“量力而行、盡力而為，讓困難群眾享有與經濟發展水平相適應的基本生活保障，是新常態下基本民生保障工作的基調。”2015年12月，李立國部長在《做好新常態下基本民生保障工作》一文中指出，既要在經濟發展的基礎上采取針對性更強、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯、政策更可持續的舉措，讓困難群眾在共享改革發展成果中有更多獲得感，也要根據經濟運行態勢，及時適當調整保障標準、保障范圍，精準透明地引導基本民生保障預期；既要切實消除困難群眾的焦慮感，又要防止其產生不切實際的過高期望。可見，民政規劃并不是越高越好，而是要讓困難群眾享有與經濟發展水平相適應的基本生活保障。

不僅李立國部長高度重視民政“十三五”規劃，部黨組成員無不牽掛“十三五”，為“十三五”規劃編制“鼓與呼”。

12月2日至4日，民政部召開部黨組理論學習中心組學習貫徹黨的十八屆五中全會精神擴大會議，大家圍繞貫徹落實五中全會精神，交流學習體會、探討民政使命、思考民政責任，同時圍繞科學謀劃民政“十三五”規劃，談思路、講設想、提措施。

“從民政工作履行職能的角度看，也只有正確認識經濟發展新常態，才能夠科學地謀劃工作，正確地推進事業。”李立國在分析民政工作面臨的大環境之后，提出從五個方面推進民政事業。第一，要正確把握四個關系，即發展經濟與保障民生的關系、財政收支與加強幫扶的關系、增加供給與精確實施的關系、政府治理與社會自治的關系。第二，要做好困難群眾基本生活保障，提高保障效率，落實已有保障政策，穩妥出臺新的政策、做好救急難工作，并加強精神慰藉工作。第三，要推進社會治理創新，發揮社會組織積極作用，增強社區自治和服務功能，搭建慈善事業發展平臺。第四，要編制好“十三五”規劃，在國家規劃綱要中納入更多的民政任務和民政事項，要下功夫做好專項規劃的編制和參與工作。第五，要進一步加強法治建設、標準化建設和人才隊伍建設。

“結合民政工作和部直屬機關的實際，加強黨的領導，落實全面從嚴治黨要求，要在六個方面下功夫。”在學習貫徹黨的十八屆五中全會精神擴大會議上，竇玉沛副部長指出，一是加強理論學習，為制訂和實施“十三五”民政相關規劃提供有力的思想指引。二是善始善終搞好“三嚴三實”專題教育，為制訂和實施“十三五”民政相關規劃提供良好的作風。三是強化基層黨組織的整體功能，為制訂和實施“十三五”民政相關規劃提供組織保障。在目標定位上，要善于將組織運行的整體目標與黨員的個人目標有效銜接；在資源整合上，要探索突破條條、塊塊限制，積極整合單位、系統、區域內黨建資源；在制度支撐上，要構建一套系統完備的激勵約束機制，做到黨建責任機制和干部考核評價體系有機結合。四是深化干部人事制度改革，為制訂和實施“十三五”民政相關規劃提供人才支撐。五是嚴格落實黨建工作責任，為制訂和實施“十三五”民政相關規劃提供政治保障。六是探索推進黨建與業務融合，為制訂和實施“十三五”民政相關規劃凝聚力量。

“科學編制民政‘十三五’規劃。”2015年3月17日，在全國民政規劃財務工作會議上，宮蒲光副部長提出編制“十三五”規劃的要求。他指出，在發展思路上，要緊扣全面深化改革、推進依法治國等國家重大發展戰略；在發展目標和指標上，要充分體現民政職責和發展指標的科學性；在發展主攻方向上，要突出民政工作重點任務；在規劃銜接上，要爭取將民政工作的重點任務、重大工程和重要政策納入本地總體規劃和相關專項規劃中安排。

“民政工作的著眼點和落腳點是社會建設，需要從大局和長遠入手，探尋社會發展規律、機理和對策，增強民政工作的針對性、科學性與可持續性。”在學習貫徹黨的十八屆五中全會精神擴大會議上，顧朝曦副部長指出，一要看清位置。謀劃“十三五”社會建設與社會工作要認清大勢、把握方向，今天的中國正處于農業社會、工業社會和信息網絡社會的三重交疊期，開展社會治理與服務應該正視這三種社會形態及各自面臨的問題、風險與挑戰。二要找準方向。建立共建共享、良性互動的社會，對于民政工作者來說，既是光榮的任務，也是工作指針，需要一以貫之，更需要解放思想、開拓思路，消化吸收新的理念，創造性地推動社會建設與制度的創新，建立福利多元的社會、建立包容發展的社會、建立扁平化治理的社會等理念，可以在今后的工作中借鑒。三要精準發力。結合民政“十三五”規劃的研究和制訂，要重視整合面向社區的社會治理與服務資源，要加強分類管理，提升社會組織的公共服務能力，要做好城鄉社區建設與協商，要狠抓社工隊伍建設，要在民政領域國際合作中講好中國故事，要重視大數據的管理，要重視情感管理，弘揚助人自助理念和志愿服務精神。

“快樂地生活、健康地長壽、優雅地老去是我們追求的目標。”2015年8月，在接受新華網記者采訪時鄒銘副部長說，“老齡工作是一個系統工程，需要做好頂層設計和戰略規劃。要把應對老齡化提升為國家戰略，列入‘十三五’乃至更長期的國民經濟和社會發展規劃綱要中去。”他進一步提出，“十二五”規劃綱要提出了“中國式養老”的一個基本格局——居家是基礎、社區是依托、機構是支撐。“十三五”時期，我們將更加重視居家和社區，并列為下一步政策投放的重點。要出臺一些引導型、樞紐型的政策，讓大家能夠在居家和社區享受到更好的養老服務。

“積極開展應對人口老齡化行動要著重把握三個問題。”在學習貫徹黨的十八屆五中全會精神擴大會議上，民政部黨組成員王建軍指出，一要充分認識積極開展應對人口老齡化行動的背景，二要準確把握積極開展應對人口老齡化行動的內涵，三要努力做好積極開展應對人口老齡化行動的頂層設計。根據黨的十八屆五中全會把“各方面制度更加成熟、更加定型”作為全面建成小康社會新的目標要求之一，在學習貫徹黨的十八屆五中全會精神擴大會議上，民政部黨組成員詹成付提出構建更加成熟、更加定型的社會組織制度。

民政部領導對“十三五”的指示和要求，為科學編制民政“十三五”規劃奠定了基調，指明了方向，勾畫了民政工作未來五年發展的藍圖。

第三部分　新理念 新對策——民政部司局長談“十三五”

站在“十二五”和“十三五”的交匯點，有不錯的成績值得驕傲，有不俗的創新成效惠及百姓，有不少的艱難險阻仍需闖過。過去五年，民政事業發展卓有成效，基本民生保障水平穩步提高，基層治理能力明顯增強，社會服務領域不斷擴大，民政福利保障體系逐步完善。為了進一步研究民政“十三五”規劃的思路，明確未來一段時期民政工作的發展趨向與主要任務，民政部有關司局對“十三五”規劃進行了探討。

民政部辦公廳主任 張衛星

五中全會對做好“十三五”時期民政工作的啟示

全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，對民政事業發展提出了一系列新任務新要求，最為突出的有五個方面：

一是發展理念。《建議》以創新、協調、綠色、開放、共享發展為主線，布局了“十三五”經濟社會發展。科學把握、自覺應用五大發展理念，推進民政事業發展，必須按照立國部長的要求，突出創新驅動，增強民政發展活力；堅持問題導向，在解決問題中提升發展水平；加強科學統籌，促進區域城鄉均衡發展；注重規劃引領，厚植發展潛力，更好地發揮民政職能作用，助力小康社會的全面建成。

二是發展責任。《建議》要求在民生保障中，統籌救助體系，對貧困人口應保盡保，加強對特定人群特殊困難的幫扶，應對人口老齡化，支持慈善事業發展；在社會治理中，首次提出推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局；在服務國防軍隊建設中，要密切軍政軍民團結，推進黨政軍警民合力強邊固防；在提供公共服務中，要穩步提高基本公共服務均等化水平。這些都豐富和完善了“一統四分”的民政職責定位，需要在實踐中認真領會落實。

三是發展水平。《建議》和習近平總書記《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》指出，要實行有利于縮小收入差距的政策，全力做好補齊短板這篇大文章，尤其是抓好民生保障、農村貧困人口脫貧等工作。為此，在謀劃“十三五”民政工作時，要注重堅守底線、完善制度、注重公平、引導預期，突出補齊短板、縮小收入差別，科學合理地提升相關保障水平，推動各類民政服務對象共享改革發展成果，同步實現全面小康。

四是發展方式。《建議》強調創新是引領發展的第一動力，要讓創新貫穿黨和國家一切工作。這需要民政部門遵循以改革促發展的基本規律，堅持底線思維和進取意識相結合、目標導向和問題導向相統一、全面深化改革與不斷探索創新相統籌，認真落實中央全面深化改革相關決策部署，做好改革的“自選動作”，不斷通過改革創新破除阻礙發展的體制機制障礙，解決人民群眾反映強烈的突出問題，推動民政事業持續健康發展。

五是發展路徑。《建議》要求增強發展的整體性，拓展區域發展空間，推動協調發展。這要求我們既要堅持頂層設計、整體推進，發揮好引領、指導、推動作用，又要注重實踐探索、重點突破，尊重地方首創精神，形成面上推進與先行先試相互促進的發展格局；既要充分發揮民政自身的力量，又要強化部門聯動、外力驅動，充分運用社會力量與市場機制，增強合力；既要用好傳統管理服務手段，又要加強現代信息技術等新工具的使用，創新方式方法，確保各項工作任務有效落實。

民政部救災司司長龐陳敏

認真謀劃未來五年防災減災救災工作

“十三五”時期，是我國第一個百年目標實現的時間節點和順利邁向第二個百年目標的銜接點，也是推進防災減災救災事業發展的關鍵時期。我們要將五中全會精神內化于心，外化于行，堅持目標導向、需求導向和問題導向，認真總結分析“十二五”防災減災救災工作的經驗教訓，找準問題、厘清思路、設定目標，統籌謀劃好今后五年防災減災救災工作發展的基本任務。

一是以法治建設引領和規范防災減災救災事業發展。開展以過程為重點的綜合防災減災法規研究論證，推動國家綜合防災減災救災立法工作，進一步完善國家自然災害救助應急預案體系，指導和推進地方減災救災法規建設。

二是健全防災減災救災體制機制。按中央要求牽頭推進健全防災減災救災體制改革方案論證起草及實施工作，明確中央和地方應對自然災害的事權劃分、資源和信息統籌共享、涉災部門業務協同聯動配合等體制機制問題。

三是提升綜合防災減災能力。

按照五中全會關于“加強防災減災能力建設”的戰略部署，開展以縣為單位的自然災害綜合風險普查，創建綜合減災示范社區，推進全國救災物資儲備體系和應急避難場所建設，完善災害救助項目和標準，強化各項綜合防范防御措施。

四是發揮社會力量和市場機制作用。按照五中全會提高公共服務共建能力和創新公共服務提供方式的要求，完善支持引導社會力量參與救災的政策和機制，進一步擴大農房保險覆蓋面，有效發揮社會力量和市場主體在防災減災救災工作中的積極作用。

五是深化防災減災救災國際交流合作。按照中央統籌國內國際兩個大局的要求，積極開展“減災外交”，加強與有關國家和國際災害管理機構的雙邊和多邊合作，不斷拓展交流領域，積極參與救災演練，開展對外災害援助，進一步提高我國在國際防災減災救災領域的影響力。

民政部區劃地名司司長柳拯

扎實推進空間治理背景下的區劃地名工作

十八屆五中全會的一個重大亮點是將“空間”與“治理”相聯系，并將“空間治理”確立為“十三五”時期推動經濟社會發展的重大方略，標志著我們黨對國家治理體系建設、城鎮化發展規律和社會主義建設規律的認識達到了一個新的高度和深度。空間治理是政府與社會通過制度、地理與技術等手段修復優化各類空間，以實現空間的有效、公平和可持續利用的實踐活動。區劃地名與界線管理是空間治理的重要制度安排，通過“點”“線”“面”三個維度為空間治理提供定位支持、邊界管束與行政架構。“十三五”區劃地名工作，要系統深入領會全會精神實質，以空間治理新方略為引領，進一步明確發展方位、發展方向與工作重點，強化空間思維、著力空間修復、推進空間優化、促進空間正義，充分發揮自身在空間治理中的重要作用。

一是強化空間思維。要培養空間意識，增強空間戰略思維能力，主動適應新時期新階段社會主義事業在發展戰略、發展思維、發展重點等方面的空間轉向要求，主動服務實施國家戰略和區域規劃、保護日益增多的海外利益等現實需要，進一步優化不同尺度、不同層面、不同種類的空間。要提高把握大勢能力，從國內外整體和全局高度把握區劃地名工作發展趨勢，既要有大局觀念、全局意識，又要立足定位，找準工作切入點和著力點，服從服務好國家戰略和發展大計。

二是著力空間修復。要圍繞東中西和東北“四大板塊”，有區別地推動結構優化、產業轉型升級與城市功能疏解，優化城鄉空間結構，解決空間失衡問題，促進區域和城鄉協調發展。要逐步撤并規模較小縣市區，重點解決一市一區、市縣同城、縣包圍市等結構問題，均衡政區規模，優化行政層級，進一步打破區域發展行政壁壘，破除不必要的空間邊界限制，暢通流通渠道，優化區域經濟社會發展空間格局，實現要素資源在不同尺度空間的合理配置。要綜合考慮城市承載能力和空間生態格局，依托山水地貌和脈絡，合理確定城市建制、規模和布局，解決好生態空間問題，增強可持續發展能力。要堅持先進文化引領，在政區調整、地名命名中體現歷史文脈，清理整治“大、洋、怪、重”等地名亂象，避免文化割裂，增進文化認同，保護和傳承中華優秀傳統文化。

三是推動空間優化。要積極順應新型工業化、城鎮化對城市日益增長的發展需求和行政體制改革的總體要求，通過設市設區，進一步增加城市數量、優化城市空間結構、拓展區域發展空間，培育新的經濟增長點、增長極，推動形成經濟發展新高地，為城鎮化發展提供平臺載體和制度空間。要以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設國家戰略為引領，以沿邊沿海沿線“三沿”為主軸，拓展沿海重要城市發展空間，設置一批沿邊口岸城市，深入挖潛、保護與弘揚國家戰略沿線地名文化，打造對外開放新高地與軟實力。要以城市群為主體形態，調整優化城市規模結構，提升城市群內部協同發展能力和對外輻射帶動作用。

四是促進空間正義。要兼顧公平和效率，推進基本公共服務均等化，逐步修復城鄉之間、市民農民之間在公共服務品質、公民權利行使等方面的不平衡、不對等，實現空間融合和空間正義。要健全城鄉協同發展體制機制，拓寬區劃地名信息服務渠道，豐富服務內容，提高服務質量。設市設區標準要綜合考量公共服務水平，落實公共服務要求，引導提升公共服務能力，實現以人為核心的城鎮化。要大力促進邊界地區和諧穩定發展，逐步消弭“行政區經濟”產生的邊界地區經濟社會發展的邊緣化、分割化，促進區域合作、融合和均衡。要突出區劃地名服務的基礎性、公益性和可及性，確保區劃地名服務成效讓百姓看得見、摸得著、用得上。

民政部社會事務司司長 王金華

以新的發展理念統領民政事業改革發展

黨的十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，既是對我國以往經濟社會發展經驗教訓的總結，也是對現有一些工作思路和發展理念的矯正，更是如期全面建成小康社會和順利邁入現代化的行動指南。這些新的發展理念對指導推動民政事業改革發展，尤其是專項社會事務改革發展提供了動力和方向。

第一，推動民政事業發展離不開創新發展理念。民政事業從無到有，從小到大，很多成就得益于“因時而變、隨事而制”，得益于改革創新的推動。我們要做好當下的民政工作，也必須用創新的理念指導工作，用改革的精神推動工作，把握新常態，適應新常態，圍繞全面建設小康社會決勝階段這個目標，推動民政事業創新發展。重點是四個方面的創新：一是政策制度創新，既要全面落實依法行政的要求，又要著力頂層設計和制度安排，及時制定或修訂完善民政領域的法律、法規和政策。二是體制機制創新，要按照“四個全面”總體布局和創新公共服務提供方式的要求，創新民政事業發展體制機制，引導和支持各類市場主體和社會組織參與和承接相關民政事務的管理和服務。三是方式方法創新，要加快“互聯網+”與民政事業的融合發展，通過引入社會資本、政府購買服務、行業監管等方式創新基本公共服務提供方式，提高服務質量和水平。四是理論研究創新，通過加強“智庫”建設、借用專家學者力量、加強政策咨詢、強化專業研究能力等方式，加強前瞻性研究，深化對策性研究，做好國際比較研究，推動民政事業在思想理論、發展理念、功能定位等方面的創新發展。

第二，推動民政事業發展離不開協調發展理念。民政工作在社會事業發展等方面承擔著重要職責，要真正把短板補齊，必須運用協調發展理念，著力解決工作發展不平衡、區域差別較大等問題。一是推動民政事業城鄉一體化發展，打破城鄉二元分割的思維慣性和體制束縛，推動民政事業在政策制度、設施建設、服務標準、服務體系等方面的城鄉協調發展。二是推動民政事業區域協調發展，通過政策傾斜、資源整合、對口支援等方式，適時掌握各地推進民政事業發展的重點、難點和節奏，加大統籌協調力度，精準施策、精準發力。三是推動民政事業在管理和服務方面協調發展，在管理上依法行政，著力提高效率和規范化水平，在服務上提檔升級，著力提高服務效能和專業化水平。通過城鄉協調、區域協調、管理服務協調，做到既體現城鄉之間、區域之間、社會群體之間的合理差別，又體現社會公平和機會公平。

第三，推動民政事業發展離不開綠色發展理念。推動民政事業發展必須堅持以綠色發展理念為指導，堅持綠色惠民、綠色民政，為群眾提供更多優質生態產品，推動形成綠色發展方式和生活方式。為此，要重點做好兩方面工作：一是將綠色發展理念體現在每個干部職工的工作和生活中，不管是在政策創制，還是在日常工作中，都要牢固樹立綠色發展理念。二是在推進相關工作時要加大人民健康、環境質量、綠色發展等權重和指標的分量。如在殯葬改革和殯葬管理中加大節地生態、大氣污染物排放等方面的要求。

第四，推動民政事業發展離不開開放發展理念。推動民政事業大發展，必須順應我國深化改革開放的新形勢，以國際視野和世界眼光研究推動相關工作。這就決定了我們必須開門辦民政，開門辦事業：一是要學習借鑒西方發達國家和一些發展中國家在社會建設和民生保障方面的經驗和做法；二是要加強對外交流與合作，多開展一些國際交流，多做一些合作項目，多進行一些比較研究，推動民政事業大進步、大發展。

第五，推動民政事業發展離不開共享發展理念。推動民政事業改革發展的根本目的是保障和改善基本民生，維護人民群眾基本權益，促進人民群眾共享改革發展成果，使全體人民，特別是社會弱勢群體在共建共享發展中有更多獲得感。要增加基本社會服務供給，著力做好增加基本殯葬服務、加大臨時救助力度、推動落實并提高殘疾人兩項補貼和基本養老補貼標準、完善特困人員供養制度、加強重大疾病醫療救助、完善優待撫恤制度、建立困境兒童分類保障等重點工作，全面提升“十三五”時期基本社會服務供給水平。著力體現社會公平正義，提供平等的起點和機遇。

“十三五”規劃建議對專項社會事務提出了許多新任務、新要求，貫徹落實五中全會精神，必須將這些新的發展理念貫穿專項社會事務改革發展全過程，真抓實干，見諸行動。

民政部社會工作司司長呂曉莉

奮力開創專業社會工作和志愿服務新局面

黨的十八屆五中全會通過了“十三五”規劃的建議，提出了全面建成小康社會決勝階段的指導思想、目標要求、基本原則和發展理念，是指導“十三五”乃至今后更長一個時期經濟社會發展的總綱領，也為專業社會工作和志愿服務發展指明了方向。

“十三五”期間專業社會工作和志愿服務要以“五大發展理念”為指引，進一步找準發展定位。

一是堅持傳承與創新相結合，以創新為驅動。在總結我國專業社會工作和志愿服務發展成果和實踐經驗的基礎上，聚焦發展瓶頸問題，積極推進理論創新、制度創新、方法創新、實踐創新和技術創新，加快建構本土化、現代化的專業社會工作和志愿服務工作體系。

二是堅持重點突破與協調推進相結合，以全面發展為目標。要通過政策傾斜、資金引導等措施，解決我國專業社會工作和志愿服務發展存在的不平衡、不協調問題，支持后發地區和緊缺領域專業社會工作發展。

三是堅持政府主導與社會參與相結合，以志愿服務推動綠色發展。堅持綠色發展理念，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，充分發揮志愿者組織在推動形成綠色發展方式和生活方式、培養公民環境保護意識、形成綠色消費自覺等方面的重要作用。

四是堅持開放借鑒與發展本土優勢相結合，以中國特色為統領。

既要采取開放包容態度，加強國際交流合作，吸收借鑒優秀成果，也要立足中國文化和社會主義核心價值體系，立足本土服務經驗與技巧，建構有中國特色的專業社會工作和志愿服務理論和實踐體系。

五是堅持共建與共享相結合，以增進人民福祉為出發點和落腳點。要在黨委政府領導、民政部門具體負責框架下，多部門聯動、多主體參與、多領域推進，通過壯大社會工作專業人才隊伍和志愿者隊伍，進一步健全社會服務體系，提升社會服務水平，增強社會服務的可及性，推動形成共建共享的社會治理新格局。

“十三五”時期要緊緊圍繞全面建成小康社會奮斗目標，進一步明確專業社會工作和志愿服務工作的重點任務。

強化四個服務。一是服務社會治理。充分發揮專業社會工作優勢，堅持立足基層和貼近群眾，大力推進“三社聯動”，更好地提供精細化服務，滿足群眾心理疏導、情緒撫慰、能力提升、社會融入等深層需求，深化社會服務內涵，拓展社區服務空間，補齊社會治理短板。二是服務民生福祉。支持發展扶貧、社會救助、社區建設、家庭服務等領域社會工作；加快實施農村留守人員社會關愛服務、城市流動人口社會融入服務等，促進更多困境人群共享發展成果。三是服務經濟發展。把對困難群體的救助保障和社會服務結合起來，完善社會支持網絡，強化人文關懷；把解決困難群體的生存問題與促進能力發展結合起來，帶動就業創業，構建和諧勞動關系。四是服務精神文明建設。建立健全社會工作者、志愿者“協同服務”機制，推動形成自覺支持志愿服務、踴躍參與志愿服務的社會氛圍。

建立工作體系。一是夯實制度基礎。推動出臺志愿服務條例和社會工作專業人才管理條例，加快研究制訂促進社會工作發展的意見、社會工作專業崗位開發與人才激勵保障的意見、支持和發展志愿服務組織的意見等。二是壯大人才隊伍。實施社會工作服務人才職業能力建設工程、社會工作管理人才綜合素質提升工程、社會工作教育與研究人才培養引進工程等重點工程，力爭到“十三五”末期，我國社會工作專業人才占總人口比重達到1‰，注冊志愿者占總人口比重達到13%。三是搭建組織平臺。深化城鄉社區、社會服務類事業單位和社會組織社會工作崗位開發設置，積極發展民辦社會工作服務機構和志愿服務組織，加強社會工作和志愿服務行業組織建設，建立健全覆蓋各領域、各行業的專業社會工作和志愿服務網絡。

民政部規劃財務司司長馮亞平

統籌推進民政“十三五”規劃編制工作

“十三五”期間，我國經濟社會發展前景廣闊，同時面臨不少困難和挑戰，調結構、轉方式、促發展任務仍然艱巨。編制民政“十三五”相關規劃，必須深入研究民政工作面臨的基本形勢，分析發展態勢。一是民政“十二五”相關規劃的順利實施，使得民政工作在保障基本民生、創新社會治理、服務國防和軍隊建設、提供專項社會事務管理水平等方面邁上了新的臺階，為“十三五”規劃編制打下了堅實基礎。二是中央的系列重大決策部署和中央領導同志的重要批示精神，為民政改革發展指明了方向。三是經濟轉型升級、人口老齡化、新型城鎮化等經濟社會發展新態勢，對民政工作提出了新的更高要求。四是民政事業發展的瓶頸制約，為編制民政“十三五”相關規劃確立了新的突破口。可以說，“十三五”時期，民政事業發展機遇前所未有，面臨的挑戰亦前所未有。

編制民政“十三五”相關規劃，既要利用好民政事業發展的有利條件，為民政事業發展描繪好藍圖，又要以問題為導向，破解民政事業發展的難題。同時，要將創新、協調、綠色、開放和共享的發展理念貫穿于規劃編制工作的全過程。

五大發展理念的提出是黨的十八屆五中全會的突出貢獻和亮點，實現了對既有發展模式和發展理論的超越。堅持創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，是關系我國發展全局的一場深刻變革，是“十三五”乃至更長時期我國發展思路、發展方式、發展著力點的集中體現。

五大發展理念與民政工作息息相關。堅持創新發展理念，就是要在民政領域不斷推進理論創新、制度創新，不斷深化民政事業體制改革，推進民政部門轉變職能、簡政放權、放管結合、優化服務，提升服務效能。堅持協調發展理念，就是要促進民政事業城鄉區域協調發展，統籌城鄉民政公共服務內容和標準，深度推進軍民融合發展戰略，不斷增強發展整體性。堅持綠色發展理念，就是要實施殯儀館火化爐改造和公益性骨灰安放設施建設工程，推行綠色殯葬，促進生態文明建設。堅持開放發展理念，就是要在民政領域加大對外交流力度，引進先進的理念、管理和技術，提升民政公共服務的能力和水平。堅持共享發展理念，就是要全面提升民政在保障和改善民生中的兜底作用，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。

在明確規劃思路的前提下，下一步要圍繞部里確定的到2020年每千名老年人養老床位達到千分之三十五至四十、火化率達到53.5% 等16個規劃指標，以及積極應對人口老齡化、健全社會救助體系、提升防災減災救災能力、支持社會福利和慈善事業發展、加強優撫安置工作、創新社區治理、發展基層民主、激發社會組織活力、加快推進專業社會工作和科學設置行政區劃等十項重點任務，進行深入研究謀劃。在中央層面，重點推進《民政事業發展“十三五”規劃》和《國家綜合防災減災規劃》《社會養老服務體系建設規劃》《殯葬基本公共服務體系建設規劃》《社會福利服務體系建設規劃》等四個專項規劃，統籌編制城鄉社區服務體系建設、民政標準化、福利彩票、民政立法等規劃。指導地方民政部門做好規劃編制工作，充分發揮地方的主動性，在中央層面規劃的基礎上，地方規劃在數量上要做加法，質量上增加含金量，要與中央層面的規劃有機銜接，保證中央層面規劃有依據、有支撐、能落地。

第四部分　新舉措 新任務——民政“十三五”包含什么理念和內容

“大家普遍希望，通過制定建議明確‘十三五’時期我國經濟社會發展的基本思路、主要目標，特別是要以新的發展理念推動發展，提出一些具有標志性的重大戰略、重大工程、重大舉措，著力解決突出問題和明顯短板，確保如期全面建成小康社會，保持經濟社會持續健康發展。”習近平總書記對《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》說明中的這段闡釋，為民政“十三五”規劃編制指明了方向。

從某種意義上講，新的發展理念是“十三五”規劃的“靈魂”，重大戰略、重大工程、重大舉措是“十三五”規劃的“體魄”。

編制“十三五”規劃，首先要厘清貫穿其中的“靈魂”。

黨的十八屆五中全會在研判國內外大環境、大趨勢的基礎上，確定了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。這五大發展理念，即是“十三五”規劃的“魂”。這個“魂”，將指引中國未來5年乃至更長時間的發展思路、發展方式和發展著力點；這個“魂”，是指導民政事業創新的新指引、新導向，是民政各項工作的指明燈。

民政“十三五”規劃，在五大發展理念的指導下，以“以民為本”為基本原則，以切實保障困難群眾基本生活、積極提升困難群眾發展能力為根本出發點和落腳點，以培育發展社會力量、推進國家治理體系和治理能力現代化為重要支撐和重要著力點，全面深化民政領域改革，充分發揮民政在社會建設中的骨干作用，全面提升民政在保障和改善民生中的兜底作用、在加強和創新社會治理中的基礎作用、在國防和軍隊建設中的支持作用、在提供和強化基本社會服務中的支撐作用，努力開創民政事業發展新局面，為全面建成小康社會、加快推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢貢獻力量。

新理念和新思路，最終都要體現在新舉措上。

“精心以圖之，實心以行之”。唯有付諸行動，理念方可實現。這些具有標志性的重大戰略、重大工程、重大舉措，即“十三五”規劃建議的“體”，構成了五大理念這一“魂”的具體內容。

據民政部有關部門分析，推動養老服務業市場化改革、深化社會組織管理制度改革、提升行政區劃管理能力和水平、完善基層政權和城鄉社區治理體制機制、培育慈善事業發展環境、加強困境兒童分類保障、提高殘疾人社會保障和福利水平等等，是在圍繞民政事業發展總體思路和主要目標的基礎上，需要列入“十三五”的民政事業重大改革政策。

在新時代背景下，民政“十三五”有很多項重大任務，主要體現在四個方面：一是鞏固發展托底性民生保障體系，加強減災救災體系建設，完善城鄉社會救助體系，加快發展養老服務業，促進公益慈善事業健康發展，從而增強保障和改善民生的效能，繼續發揮民政在保障和改善民生工作中的重要作用；二是深化基層群眾自治，積極推進社區治理和服務創新，推動社會組織管理體制創新，促進社會工作和志愿服務全面深入發展，重點做好社會組織培育、社區建設和社會工作發展的“三社聯動”，實現“三社”資源共享、優勢互補、相互促進，形成政府與社會之間互聯、互動、互補的社會治理新格局；三是強化優撫安置工作，構建優待、撫恤、褒揚、安置和服務五項基本制度，實現保障機制由現行相對獨立滯后向“普惠”加“優待”轉變，優撫保障制度由現行城鄉有別向城鄉一體轉變，待遇標準由現行解困型優待向補償型優待轉變，服務體系由現行零亂單一向規范統一轉變，適應新形勢下國防和軍隊建設需要；四是增強區劃管理服務效能，加強地名管理服務，完善專項社會事務管理服務，加強生活無著人員救助管理，創新救助管理工作運行機制，健全未成年人監護制度，推動建立公民婚姻信息數據庫，重點加強老年人福利制度、殘疾人福利制度、兒童福利制度等各項制度。同時，還要進一步加強民生保障工作程序規范化和民生保障標準規范化，充分調動民生保障社會資源。

“十三五”規劃離不開一系列具體指標。據了解，在民政事業發展“十三五”規劃中，初步計劃設立16個指標。比如，在養老服務方面，“每千名老年人口擁有養老床位數”是一個重要指標，到2020年，要實現每千名老年人擁有養老床位數35～40張。在社會救助方面，“城鄉低保標準年均增長率”反映了城鄉低保標準每年的增長幅度和水平。“十二五”期間，城鄉居民人均消費支出的年均增長率分別為10.1%和13.5%，預計“十三五”期間也將保持10%左右的增幅。只有將低保標準增長幅度設定為不低于10%，才有可能確保低保對象基本生活水平與當地經濟社會發展相適應。除此之外，農村五保供養服務機構集中供養能力、醫療救助重點對象年人均籌資增長率也被納入了研究的視野。在殯葬管理方面，全年遺體火化率是考量遺體火化和違規土葬的管理程度的重要指標，近年來一直被社會關注。除此之外，為了推行殯葬改革，強化政府對基本殯葬公共服務的保障職能，節地生態安葬率和公益性骨灰安放設施（含公益性公墓）縣級行政區域也有可能被納入考慮范圍。同時，由于受現有殯儀設施總量不足且分布不均，殯葬設備陳舊老化，公益性骨灰安放設施較為缺乏，以及人口老齡化進程加快，死亡人口逐年增加等因素影響，“十三五”期間，民政部也將進一步加大基本殯葬公共服務設施建設力度。在減災救災方面，我國是自然災害發生頻繁、損失巨大的國家，一定時期內因災直接經濟損失與同期內國內生產總值（GDP）的比值，將被考慮作為測量災害損失程度的一個具體指標。在社區建設方面，黨的十八大報告明確提出“增強城鄉社區服務功能”，《國家新型城鎮化規劃（2012—2020年）》提出“到2020年，城市社區綜合服務設施覆蓋率達到100%”“加快公共服務向農村覆蓋”的目標，所以城市社區綜合服務設施覆蓋率和農村社區綜合服務設施覆蓋率、城市社區公共服務綜合信息平臺覆蓋率和農村社區公共服務綜合信息平臺覆蓋率也將順理成章地被納入考慮范圍。發揮社會力量在國家治理中的重要作用是黨的十八大提出的重要任務，所以，每萬人社會組織數、經常性社會捐助站點和慈善超市數量、社會工作專業人才占總人口比例、注冊志愿者人數占居民人口的比例等指標，均有可能成為測量發揮社會力量參與民政事業發展的重要指標。

通過確定民政“十三五”規劃的理念和原則，明確各項重大任務和發展指標，不僅要把民政“十三五”規劃制訂好，而且更重要的是落實到具體行動上，讓“規劃”生根于實踐，讓“夢想”變成現實。

第五部分　新特點 新行動——省市民政廳局長談“十三五”

“十三五”規劃被賦予多項重大使命的同時，也面臨錯綜復雜的局面。目前，各省市已啟動了民政“十三五”規劃的編制工作。在新形勢下，如何與國家和民政部規劃相銜接？如何將規劃做深做實？民政事業未來發展主要集中在哪些領域？讓我們看看省市民政廳局長怎么說。

北京市民政局局長李萬鈞

科學謀劃首都民政事業發展

新一屆黨中央提出了“四個全面”戰略布局和創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，北京要率先全面建成小康社會，必須踐行共享的發展理念，確保所有困難群體同步實現小康；建設“四個中心”和國際一流和諧宜居之都是北京的新定位和新目標，京津冀協同發展是國家重大戰略，民政部門必須以此為根本遵循，在城市管理、社會治理和建設公共服務體系中發揮基礎作用；居民消費需求升級、人口老齡化、新型城鎮化、國防和軍隊改革要求民政部門必須創新供給模式，豐富服務產品，提高服務質量，滿足社會公眾多元化的需求。

面對新形勢、迎接新挑戰，“十三五”期間，首都民政將立足首都“四個中心”新定位和建設國際一流和諧宜居之都的新目標，以全面深化民政事業改革為主題，以轉變發展方式為主線，按照“鞏固兜底保障，發展積極民生，激勵多元參與，促進協同發展”的思路，全面推進民政社會化、產業化、信息化和體系化發展，全面促進首都民政工作轉型升級，實現民政事業現代化。

規劃的總體思路是“圍繞一個核心，瞄準四個目標，推進七大任務”。

“一個核心”就是完成民政事業社會化、產業化、信息化、體系化的“四化”改革，實現民政工作的全面轉型升級，在民生保障和社會治理中發揮不可替代的基礎性作用。

“四個目標”就是要率先形成高效順暢的民政體制機制，使整個系統的組織決策、統籌規劃、工作運行效能得到顯著提升；率先構建普惠均等的民生保障格局，基本民生保障水平與經濟社會發展水平差距縮小，讓民政服務產品極大豐富，群眾多樣化服務需求基本得到滿足；率先實現民政社會治理的現代化，基本形成現代化的首都民政社會治理格局；率先建成首都特色的法治民政，使法治成為履行職能、推動工作、治理社會的基本遵循和主要手段。

為實現上述目標，將重點做好七個方面的主要任務：

一、構建具有首都特色的養老服務體系。抓住和用好“十三五”這個窗口期，及時、科學、綜合應對人口老齡化，健全社會養老保障、社會養老服務、老齡社會管理和老齡政策法規四大體系。健全居家養老服務網絡，加強養老服務設施建設，深化養老機構改革，完善養老服務體系。實施養老幸福工程，實現福利政策、養老助餐、精神關愛、適老宜居環境全面升級。推進養老服務創新，力爭在醫養結合、“互聯網+養老”和養老服務隊伍建設等方面實現突破，構建以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、專業服務為引領、社會保障制度為支撐的首都特色養老服務體系。

二、健全基本民生保障制度。按照民政基本公共服務均等化的思路，加快建成覆蓋城鄉、水平適當的基本民生保障體系，兜住兜好基本民生保障的底線，確保民政服務對象同步實現小康。完善社會救助制度，解決因病致貧和因病返貧問題，加強流浪乞討人員、上訪人員、征地超轉人員等特殊群體的救助保障，提升社會防災減災能力，加快發展慈善公益事業。健全兒童福利制度，完善兒童服務保障體系，將各類兒童納入服務保障范圍。完善殘障人福利保障政策，深化福利企業改革，健全殘障人服務保障體系。完善優撫雙擁機制，深化退役士兵安置改革，推進軍休社會化，完善優撫安置對象服務保障體系。

三、推進社會治理現代化。以建立現代社會治理體系為目標，深化社會組織管理體制改革，創新培育扶持方式，構建綜合監管體系，實現社會組織發展理念、規模數量、培育扶持、形象能力“四個領先”；深化街道社區管理體制改革，建設區街級市民中心，推進社區減負和民主協商，提升基層治理水平；深化社工人才管理體制改革，健全社會工作服務網絡，壯大專業社工人才隊伍；推動“三社”聯動，完善聯動機制，拓展聯動內容，創新聯動模式，全面提升民政部門社會治理能力。

四、推進社會服務產業發展。推動民政領域業態創新、管理創新和服務創新，打造養老、社區、殯葬、婚姻等服務產業集群，滿足群眾多樣化、個性化的需求。創新養老產業融資方式和養老服務組織運營模式，培育壯大養老服務企業主體，加快養老服務業發展。推進社區服務中心社會化改革，創新社區服務投入運營模式，探索采用政府與社會資本合作（PPP）、財政補貼、股權投資、產業基金等多種融資手段發展社區服務。創新婚姻家庭服務模式，規范婚姻家庭服務市場。推進殯葬事業單位轉型，規范殯葬服務市場，實行基本殯葬服務免費和生態殯葬優惠，提升殯葬服務水平。

五、推動京津冀民政事業協同發展。強化首都核心功能，做好疏解非首都功能相關工作，探索跨區域異地養老模式，整合部分福利企業，優化配置民政資源和服務布局。建立完善三地協同發展機制，促進三地民政在養老服務、救災捐贈、社會組織、社區建設、社工人才、婚姻登記、軍休安置等方面協同發展。

六、建設法治民政。全面落實依法治國戰略部署，統籌推進民政立法、執法、守法、普法建設，基本形成完備的民政法律規范體系、高效的民政法律實施體系、嚴密的民政法治監督體系、有力的民政法治保障體系。加強社會領域立法，嚴格依法行政，推進民政事權規范化，機構、職能、權限、程序、責任法定化、公開化。推進民政標準化建設。堅持法治與德治相結合，充分發揮民政在法治社會建設、德治社會中的基礎性作用。

七、建設智慧民政。加大現代信息技術手段在民政事業中的運用，改善管理服務模式，提升管理服務效率，逐步實現民政事業信息化、智能化。建設電子政務中心和綜合性便民服務中心，完善“96156”社區服務平臺，開發手機APP，充分利用網站、微博、微信、呼叫中心等渠道，面向所有城鄉居民提供綜合性便民服務。整合各類救助、福利、獎勵、補貼等服務保障內容，打造民政“市民卡”。完善民政對象、單位法人、空間信息等基礎數據庫，提高數據資源利用率。優化行政運行體系，升級辦公自動化系統，提升辦公效率。

天津市民政局局長曲孝麗

民政“十三五”規劃的思路和三大重點任務

“十三五”民政事業發展思路。緊緊圍繞“四個全面”戰略布局，認真貫徹落實安全天津、美麗天津、繁榮天津的建設部署要求，以完善基本民生保障和創新社會治理為核心任務，以城鄉社區為依托平臺，以社會組織為重要載體，以社會工作為專業手段，以志愿者為重要力量，以深化改革為主線，推進民政事業發展法治化、社會化、專業化、標準化、信息化、精細化。

“十三五”民政事業主要目標。構建制度更加完備、體系更加健全、覆蓋更加廣泛、與經濟社會發展水平相適應的現代化民政事業體系，實現保障和改善民生的效能明顯增強、促進國家治理體系和治理能力現代化建設的基礎作用全面拓展、社會服務的支撐作用顯著提高。

“十三五”民政事業重點任務。一是鞏固發展托底性民政保障體系，增強保障基礎民生效能。構筑“4+4”社會救助格局（市、區、街道、社區“四級聯動”+部門協同救助、民間公益救助、社區拓展救助、企業慈善救助“四網一體”），逐步統籌城鄉社會救助標準，全面建立低收入家庭經濟狀況核對機制，強化社會救助監督管理；推進適度普惠型兒童福利制度和未成年人社會保護機制建設。加強自然災害救助管理體系建設，擴大救災物資儲備規模，全面建立四級災害信息員隊伍，加強防災減災科技支撐。健全優待、撫恤、褒揚、安置和服務基本制度，逐步建立城鄉一體的定期撫恤補助機制，推進退役士兵安置市場化，開展“雙擁在基層，雙擁促發展”活動。實施“津門公益行動”，依法規范慈善捐助行為，打造“慈善天津”。

二是加強和創新社會治理，促進國家治理體系和治理能力現代化。深化美麗社區建設，完善社區多元治理機制，推進基層協商民主制度化，完善社區辦公服務設施功能，加快建設智慧社區，健全城鄉社區服務體系，深入推進農村社區建設，打造1000個美麗社區。實施社會組織孵化培育工程，深化社會組織公益創投機制建設，完善社會組織綜合監管體系，健全社會組織內部治理結構，推進社會組織評估。實施社工人才聚集工程，建立社工引領志愿者服務機制。

三是完善社會服務體系，努力發揮支撐作用。進一步加快養老服務業發展，完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系，繼續加大養老服務設施建設，實現困難老人政府購買居家養老服務城鄉統籌。加快基本殯葬公共服務體系建設，加大基礎殯葬服務基礎設施提升改造，完善便民殯葬服務網絡，豐富文明祭掃內容和形式，推廣海葬等生態安葬方式。繼續推動婚姻收養登記機關信息化、標準化建設，建立收養家庭評估制度。增強區劃管理服務效能，繼續穩妥做好部分市區和鄉鎮行政區劃調整工作。

湖北省民政廳廳長彭軍

以五大新理念謀劃“十三五”民政工作

“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，經濟、政治、文化、社會各領域的深刻變化給民政事業發展帶來新的機遇和挑戰。我們要按照十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，做好民政“十三五”規劃編制工作，使之成為民政工作適應新常態、把握新常態、引領新常態的規劃。

——樹立創新發展理念，打造增進民主、共建共享的基層精細化社會治理平臺。一是強化社區服務功能。依托現有社區網格化管理工作平臺，建立社區網格化服務體系，梳理社區公共服務事項，將公共服務落實到社區、細化到網格、延伸到家庭。探索社區社會組織、外來人口、駐區單位和社區居民參與社區管理的有效途徑，進一步健全以黨組織為核心、群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型社區管理服務機制。二是善待善用善管社會組織。落實四類社會組織直接登記和雙重管理相結合的登記制度。向社會組織讓渡更多的公共資源和社會空間，完善財稅支持政策，拓寬協商民主渠道。強化監督管理，加強事中事后監管，全面建立聯合執法機制。建立健全社會組織第三方評估制度，優化社會組織年檢制度，建設統一的信息平臺，確保社會組織既發展得好，又管控得住。三是積極發展基層民主。推廣“參與式協商”社區自治模式，將“為民做主”轉變為“由民做主”。不斷完善以村（居）民會議和村（居）代表會議為主要形式的民主決策制度，健全以公共事務和公益事業為主要內容的民主管理制度，落實以村（居）務公開和民主評議為主要形式的民主監督制度。四是加強社工工作。加快推進政府購買社會工作服務，努力促進社會工作與社會治理融合發展，建立健全“三社聯動”機制，形成三者之間資源共享、優勢互補、相互促進的社會管理服務新格局。

——樹立協調發展理念，完善保障有力、充滿活力的民政事業發展體制機制。一是大力完善民政工作的管理服務體制和運行機制。針對民政工作的特點，著力推進由民政部門的“單打一”工作模式，轉變到黨委、政府領導下的部門協作、社會協同、公眾參與的管理和運行模式。進一步加強系統上下聯動，推進廳廳合作、廳市合作，注重系統內外合作互動，形成民政工作整體合力。加快推進民政法治建設和標準化建設。二是完善重點民政工作的內部推進機制。要從社會建設的大局審視民政工作整體，著力改變以往由于民政工作業務多元帶來的“條塊分割、資源分散、各自為陣”的問題，梳理民政領域性質任務接近、關聯度較強、對經濟社會發展作用相近的業務，挖掘每項業務的共同屬性和內在關聯，實現民政工作由“單項化、分散推進”向“關聯化、整體聯動”的轉變，收到“1+1＞2”的功效。三是建立民政資源投入整合利用機制。搶抓國家鼓勵公共服務設施投資建設的政策機遇，特別是最近出臺的萬億專項金融債支持地方基建和民生項目建設的政策，加緊謀劃并儲備一批民政公共服務設施建設項目，分年度滾動實施，逐步使之形成規模效應、綜合效應。

——樹立綠色發展理念，構建綠色惠民、優質高效的社會服務體系。順應“四化同步”發展趨勢，科學合理、適時適度調整行政區劃設置，優化區域結構和空間布局，優化資源配置，增強城市輻射帶動作用，發揮區劃調整對經濟社會發展的促進作用。加強地名文化建設，保護好老地名、起好新地名、管好用好現有地名，促進地名文化的保護與傳承。統籌地名文化與地名普查、地名管理、地名服務，搭建地名文化活動、地名文化產業和地名文化宣傳三個平臺，實現社會效益與經濟效益的統一。針對農村空心化的時代特征，探索銜接城鎮發展、保留鄉村特色、符合農民需求的農村社區建設模式，實現“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”。以發揮黨員干部帶頭作用帶動全社會共同推進殯葬改革，鞏固提高火化區遺體火化率，大力推進節地生態殯葬，大力倡導綠色低碳祭掃、文明節儉辦喪事。加強自然災害綜合預警能力建設，完善綜合減災救災信息體系，提高減災救災應急保障能力。加快救災物資儲備庫體系建設，建立常態化的儲備目錄和補充機制。探索開展巨災保險試點，發揮市場在災害風險轉移中的作用。健全完善重大自然災害綜合評估機制，加強災后恢復重建能力建設。

——樹立開放發展理念，善于跳出民政看民政、跳出民政抓民政。要加強民政救助政策與社會保障、殘疾人服務、就業等相關政策的銜接，最大程度地發揮疊加效應，讓民政對象受益最大化。要全面放開“保基本”之外的養老服務市場，采取土地優惠、運營補貼、購買服務等方式支持各類市場主體增加養老服務和產品供給。培育養老服務專業組織和隊伍，支持多元主體參與居家養老服務，提供助餐、助潔等各類便捷服務，發展老年人文體娛樂服務。弘揚敬老、養老、助老社會風尚，推動社會互助式養老服務發展。發展政府向社會力量購買社會救助、災害救助等服務，通過委托、承包、采購等方式，把適合社會力量提供的民政工作轉移給社會力量承擔。通過建立協調服務中心、數據庫和信息平臺等多種方式，引導社會力量參與民政工作的組織協調、信息記錄、行動評估等工作。拓展慈善領域，創新社會力量參與公益慈善的方式，鼓勵社會力量參與各種形式的慈善救助，形成慈善事業與社會救助、社會福利有效銜接和功能互補的新格局。

——樹立共享發展理念，構筑城鄉一體、普惠均衡的基本民生保障網絡。要按照“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期”的要求，全面提升在保障基本民生中的兜底作用，強化對基本民生、基本權益的保障職能，為困難群體、孤老孤殘孤兒等特殊群體兜住保障底線。加強農村低保制度與扶貧開發政策銜接，對因病致貧的提供醫療救助保障，對喪失勞動能力、無力脫貧的對象，全部納入低保覆蓋范圍，實現低保政策兜底脫貧。探索“支出型”貧困救助，全面實施臨時救助制度，妥善解決困難群眾遭遇的急難問題。全面開展重特大疾病醫療救助，逐步擴大救助對象范圍，合理確定救助標準，分類分段設置救助比例和年度最高救助限額。按照普惠加優待的原則，把優撫對象分類優先納入基本醫療保障體系和保障性住房供給范圍。完善孤殘兒童集中供養辦法，落實孤兒最低養育制度，探索建立困境兒童基本生活分類保障制度，提高孤殘兒童社會福利水平。全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，提高殘疾人社會保障和福利水平。加強精神衛生社會福利機構建設，為特殊精神障礙者提供基本保障和服務。

海南省民政廳廳長苗建中

“十三五”發力改革 做實民政暖民心

“十二五”期間，海南民政事業在諸多方面進行了一系列改革創新，解決了一大批制約民政事業發展的重點難點問題。但一些重點領域和關鍵環節的改革還沒有完全到位；民政公共服務設施建設滯后、公共服務產品短缺；民政法規政策還不夠健全……這些，都需要海南民政在“十三五”以更大勇氣和更高智慧大力推進改革，以更扎實的舉措夯實民政事業發展的基礎，從而做到知民情解民憂暖民心。

“十三五”期間，海南民政將堅持服務大局、保障基本、深化改革等基本原則，圍繞保障和改善民生、加強和創新社會治理、支持和服務國防軍隊建設、發展和提供社會服務，以法治方式推動民政事業改革發展。到2020年，要初步形成數量適當、分布合理、設施健全、功能完善、方便可及的民政公共服務體系，基本民生保障水平與經濟社會發展水平相適應，基層社會治理能力明顯增強，服務國防和軍隊建設更加有效，專項社會事務管理服務水平繼續提升，基層民政能力建設有新突破，為實現“四個全面”戰略布局、建設海南國際旅游島貢獻力量。

根據《海南省民政事業發展“十三五”規劃》，“十三五”期間，海南民政主要完成如下任務。

保障和改善民生方面：“十三五”期間，計劃投入約50億元用于城鄉低保，計劃投入約20億元用于城鄉醫療救助，計劃投入約4.8億元用于臨時救助。

巨額資金的有效使用，需要完善社會救助制度體系。未來五年，海南將綜合構建包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助以及社會力量參與在內的社會救助制度體系，實現各項制度之間的有效銜接和協調發展。

防災減災救災方面：完善“政府主導、社會參與、分級管理、協同推進”的綜合防災減災救災管理體制和協調機制，加強防災減災基礎實施和救災物資儲備保障能力的建設。海南是災害多發地區，“十三五”期間，海南民政規劃建設3個防災減災項目，其中計劃總投資4720萬元，開展農村住房保險工作；計劃總投資300萬元，創建30個全國綜合減災示范社區；計劃總投資775萬元，在全省自然災害頻發或交通不便、運輸不暢的鄉鎮，建設救災物資儲備室31個，確保自然災害發生后12小時內受災群眾得到初步救助；計劃總投資1000萬元，繼續完善海南省減災應急指揮中心項目，實現移動設備和災情直報等功能，提高災害應急救助科學決策水平。

社會福利方面：海南是長壽島，平均60歲以上老齡人口多，80歲以上老人占比超過全國平均水平。“十三五”期間，海南將大力發展社會養老事業，健全與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家為基礎，社區為依托，推進機構為支撐，服務方式多元化、投資主體多樣化、居家養老普及化、服務隊伍專業化，具有海南特色的多層次養老服務體系。進一步完善養老服務行業準入、服務標準、運行機制和監管制度，鼓勵民間資本參與養老服務業發展。積極推進智能養老產業發展，鼓勵支持市場主體進入智能養老產業，進一步提高養老服務水平。到2020年，全省90%的城市社區、50%的農村社區建成居家養老服務中心，新建社區老年人日間照料中心150個；擴大社區居家養老政府購買服務覆蓋人群，政府購買服務老年人數達30000人；養老護理服務專業工作者培訓率達100%，持證上崗率達100%，形成市縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級養老服務網絡。

兒童福利事業方面：以健全孤兒保障制度為主線，適時提高孤兒基本生活養育標準，全面落實孤兒保障政策，建立困境兒童分類保障制度。繼續實施兒童福利設施建設項目，配備必要的撫育、康復、特殊教育設備器材和救護車等，強化兒童福利機構兜底功能并推動其向社區開放和提供輻射服務，重點支持在孤兒數量較多的市縣建設一批兒童福利機構或社會福利機構兒童部（未成年人保護中心）。加強孤殘兒童護理隊伍培訓，提高兒童福利機構管理技能。充分發揮兒童福利機構專業優勢，為親屬撫養、家庭寄養孤兒提供指導和服務。加強對流浪乞討未成年人的救助保護，維護困境兒童生存發展權益。計劃總投資5000萬元，在全省尚未建設兒童福利院和未成年人保護中心的10個市縣，分別建設一所綜合性兒童福利機構或社會福利機構兒童部（未成年人保護中心）。

加強和創新社會治理方面：在重點發展基層群眾民主自治的基礎上，“十三五”期間，海南還將改進城鄉社區治理方式、大力發展社會組織在社會治理和服務中的積極作用。主要改革措施包括：完善社會組織直接登記制度、適當實行一業多會、鼓勵大學生和社會工作專業人才創辦社會組織、推動建立省級社會組織孵化基地，加快社會組織培育發展。建立政府監管、社會監督和社會組織自律相結合的綜合監管體系。

第六部分　新思索 新發展——專家談民政“十三五”

“思深方益遠，謀定而后動。”

面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰，未來中國將呈現怎樣的發展態勢？如何破解民生發展難題？怎樣更快推動民政事業發展？讓我們看看專家如何說。

中央黨校馬克思主義學院教授李海青

社會建設：全面建成小康的重頭戲

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，而社會建設則是全面建成小康社會的重頭戲。黨的十八屆五中全會強調共享是中國特色社會主義的本質要求，提出要“按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，注重機會公平，保障基本民生，實現全體人民共同邁入全面小康社會”。“十三五” 規劃建議對于未來五年的社會建設做出了較為系統的規劃設計，提出了明確的推進思路。以下，結合“十三五”規劃建議的相關內容，談一下未來五年社會建設尤需關注的三個方面的問題。

其一，政府要盡快提升社會政策的法制化水平。社會建設的有效法制化是國家治理體系現代化的一個重要內涵。目前我國社會政策法制化程度較低、政策之間配套性較差。法制化水平的這種狀態表明社會政策長期以來在我國的發展中并沒有得到足夠的重視，從而導致其不成熟、不穩定、不系統、不協調。而隨著改革的深入，當社會建設推進到一定程度，社會政策發展到一定程度，就應該及時提升其法制化水平，以便更好地構建社會政策的基本制度框架。法制化有利于增強社會政策的權威性、穩定性和連續性，有利于公民各項社會權利得到更為明確的確認和更為有效的保障。正如有學者指出的：“新時期的社會政策應該加強法制建設，一方面通過法律程序確定社會政策的基本制度框架，包括各級政府……在社會政策和社會福利體系中的職責和地位，各級政府的責任關系，社會政策的資源保障方式等方面都應該通過法律加以確認。另一方面，各項社會政策的制定、頒布和實施也應該盡可能通過立法程序。”只有如此，中國才能盡快經過公共產品短缺時代而真正步入以社會公正理念普遍確立、社會政策普遍形成并被制度化有效實施為特征的，被我國學者王思斌所稱的“社會政策時代”。

其二，政府要以穩步提高基本公共服務均等化水平為重點，創新公共服務體制。基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。基本公共服務的這種均等化有助于為社會弱勢群體提供基礎性的保障，是緩解收入差距、解決基本公共產品短缺的有效途徑。當前，政府需要加強義務教育、就業服務、社會保障、基本醫療與公共衛生、公共文化、環境保護等方面的基本公共服務，努力實現全覆蓋，有效保障廣大社會成員的社會權利。以基本公共服務均等化水平穩步提高為重點的公共服務體制創新包括：在進一步加大資源投入力度的基礎上著手在全國范圍內進一步明確基本公共服務均等化的戰略規劃和實施策略；明確基本公共服務的范圍、種類、標準以及實施進度和保障措施；健全中央與地方各級政府財權與事權相匹配的體制；統一制度安排，加快建立城鄉、區域統一的基本公共服務體制，實行基本公共服務跨城鄉、跨地區的對接；改變公共服務多部門分頭管理的格局，建立統一的社會政策決策、實施和管理的協調機構，以使各項社會政策相互協調、相互配合，充分發揮其綜合效益；積極培育以政府為主導的，政府、企業、社會組織與公眾共同參與公共服務供給的模式，充分發揮各參與主體的優勢；加快建立健全公共服務的績效評估機制和監管、問責機制，適當擴大民生指標在政府政績考核中的比重、明確量化的考核標準；等等。

其三，在完善補償性社會政策的基礎上，更好地發揮發展型社會政策的作用。補償性社會政策旨在維護弱勢群體的基本生存權利，對于因病、因災或因年齡原因等喪失工作能力的群體進行針對性的社會保障與救助，保障他們的基本生活不受影響。而發展型社會政策則傾向于將社會政策看成是一種社會投資行為，其旨在通過增進社會公眾與弱勢群體的參與機會與發展能力來推進整個社會經濟的發展，如教育公平政策與促進就業政策等。與補償性政策相比，發展型社會政策注重挖掘社會公眾尤其是弱勢群體自身的人力資本潛能，強調增強勞動者素質，提高其就業能力與機會，而不是在風險成為事實后再向他們提供生活保障。在這個意義上，社會政策的作用不再只是再分配，其本身成為了生產力的構成要素。這種“優先投資于人”的社會政策之實施有利于實現社會成員的起點公平，而這對于縮減社會收入差距，促進經濟發展、提升社會成員的向上流動能力具有極為重要的意義。就此而言，必須要充分地發揮發展型社會政策的作用。

北京師范大學社會發展與公共政策學院副院長張強

治理轉軌：從民生保障走向韌性社會建設

“十三五”時期將成為推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵階段，如何圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革、創新社會治理體制也將成為民政“十三五”規劃的重中之重。隨著經濟進入新常態，不僅信息化、網絡化、城鎮化以及流動性帶來的社會復雜性加強，氣候變化、金融危機、恐怖襲擊等新興風險也在加劇。這就更加要求民政部門不僅作為民生保障的重要樞紐協同其他政府機構與私營部門、社會組織等通過合作、協商、伙伴關系等進行多元化的社會服務遞送，而且要主動開展風險管理，建設具有韌性的社會安全網。

近年來，民政系統按照中央精神，整合社會資源發展民政服務時，利用政府購買服務等方式，引導多元主體在社會治理中發揮了一定程度的協同協作、互動互補、相輔相成作用。但現有民生保障體系建設在認識上重在救助和從上而下的福利覆蓋，而非物質手段的抗風險能力培育不夠；構建民生保障網的思維方式是保險公司式的，重在尋找脆弱性的分布，忽略用強化社會抗逆力的方法來抵御風險。這樣的政策框架上就會呈現“能促性”不足，不能深入激發每個社會單元的參與和能力，更不能通過促進這些單元能力的成長實現社會服務以及相應的治理目標。為此，在“十三五”規劃建設中，需要從對社會服務體系的關注向韌性社會的全面建設轉型，即民生保障與風險管理并重，不僅關注民生保障的精準性、耦合性和各項福利政策實施的有效性，還要注重基于風險治理和社會文化的韌性社會建設。

實現這一轉型就要求“十三五”規劃目標和路徑的轉變。在規劃目標上，不僅有數量型的民生保障目標，還要有面向未來的韌性指標體系。社會服務需求的多元化、動態性決定了社會服務的精準化實施并不能依靠從上而下的政策瞄準，而是有賴于多元利益主體的動態參與。為此，這就需要創新突破既有的政府、企業和社會組織的傳統壁壘，要創新應用多元政策工具，發揮公共資源的杠桿效能。如何充分反映這一成效，不僅需要有傳統的民生發展基礎性指標，如社會服務供給總量變化、民生保障支出比重等，還要有協調性、可持續性以及風險管理指標。協調性指標主要反映如區域之間、經濟增長與民生保障之間的協調性等；可持續性指標，主要是從實現可持續發展所必需的要素和動力角度，涉及民生保障資源的供給、社會力量參與比重、PPP發展情況等方面；反映社會風險管理的指標，主要是從人口結構和社會公平公正的角度來選取比較性社會福利指標。

第二，規劃執行路徑要注重制度學習。“十三五”規劃的成功落地不僅有賴于科學編制、有效執行和嚴格監督，更為重要的是完善制度學習體系。民政系統職能涉及面廣，人們常常擔心的就是在規劃內容“最后一公里”上演形形色色的“變形記”，以致于人民不能充分享受改革和規劃帶來的紅利。決策者往往容易從一個簡單的“自上而下”過程來看，認為規劃及相關政策執行就是怎樣使各級政府官員更有效地遵照指揮被動執行的問題，強調執行的簡單一致性以及外部的監督作用。但實際中，規劃的執行本身就會是一個動態的復雜過程，問題的復雜性、地情（政情、經情和社情）的差異性都會使得再英明的國家政策也需要進行本土化的再詮釋。為此，地方政府和基層民政干部也就成為政策執行中的關鍵節點，不再是一個簡單的被動復制者，而是一個具有主觀能動性的學習者、創新者。有鑒于此，政策執行不變形的關鍵在于提升執行者的適應性能力，即能夠充分理解政策目標并根據各地實情采取因地制宜的辦法落實“十三五”規劃。

那么，怎樣能夠促進這一過程的形成呢？在經濟學家諾斯提出的分析制度變遷的理論框架中，認知和學習是影響制度變遷的重要因素，也就是競爭迫使組織持續不斷地在技能和知識方面進行投資以求生存，而這些技能和知識在被個人和組織習得后，將進一步改進他們對機會和選擇的感知，克服原有的制度路徑依賴，進而逐漸地改變制度。這就給了我們一個很有益的啟發。“十三五”規劃的執行過程實質上也是一種知識構建過程，要杜絕執行的變形現象，最重要的是優化政策執行主體對新規劃的制度學習過程。具體就是，要通過執行主體對制度知識（相關規劃目標）進行有選擇地學習、詮釋、利用，通過執行者創造性的學習過程使得外在的制度安排及其實施，即制度變遷真正成為符合執行主體內在的利益需求的自組織行為。相應的舉措不是通過高壓式實現政策的被動實施，而是要激發執行者的活力，形成上下左右對政策主旨的高度共識，并主動依據地情實事求是地尋求改革路徑，在不斷修正的基礎上最終形成穩定有效的政策變遷。

為此，在規劃設計中，一是應該盡可能明確地提出政策目標以及各個目標間的優先順序。如果需要給出具體的政策工具，那就要清楚說明其理由。二是要給規劃的執行留有足夠的空間和預算，并附有明確的程序以供執行機構在執行政策時嚴格遵照；三是創造一定的競爭環境，以激發執行主體的創新能力。

“十三五”規劃的設計和實施時刻都會面臨沖破既有體制、機制和文化積習的挑戰，必須始終堅持從人民群眾的需求出發并激發全社會的創造能力。正如習近平總書記指出：“我們必須處理好改革、發展、穩定三者之間的關系，以更大的政治勇氣和智慧，進一步解放思想、解放和發展社會生產力、增強社會創新活力。”

結 語

以五年為一個階段，對民政事業發展進行戰略性思考、規劃和部署，已經成為民政部的一項重大工作。民政工作多年的發展經驗和戰略智慧，將深深鐫刻在第十三個五年規劃的字里行間。隨著2016年的到來，讓我們共同期待這個充滿新理念新思路新舉措的規劃，為民生保障奠基，為未來發展領航。