他山之石善借用
——瑞典、俄羅斯社會救助制度考察報告

馬紅薇 郭春華

他山之石善借用
——瑞典、俄羅斯社會救助制度考察報告

馬紅薇 郭春華

2015年11月初，陜西省法制辦、民政廳組成考察團應邀考察了瑞典、俄羅斯的社會救助工作及立法情況。現將考察感受和受到的啟示報告如下：

一、瑞典和俄羅斯社會救助制度述要

（一）瑞典

瑞典社會救助制度可以追溯到中世紀。這一時期，由于宗教權力高于世俗權力，教會的救濟作用非常明顯。在19世紀中期政教分離后，社會救濟交由各級地方政府實施。1763年，瑞典頒布《救濟法》，規定各鎮當局對貧困人口提供救濟，可以征收濟貧稅，以保障救濟所需的費用。1847年，瑞典頒布《濟貧法》，主要為無生活來源的老人和孤兒提供救濟。1871年，瑞典頒布新《濟貧法》，試圖減少政府的社會救助責任，并于1918年進行修改。此時的救濟制度多強調個人責任，受救濟者需要償還所得的救濟，獲得救濟也需要以放棄一些權利如選舉權為代價。1957年，瑞典頒布《社會福利和社會救助法》，認為國家對社會成員負有保證基本生活的責任，提供幫助的對象主要是兒童和婦女。1982年，社會服務法代替社會救濟法，包括現金補貼和老年、學前兒童、殘疾人關懷等形式的救濟和補助。

在瑞典，接受社會救助的對象主要包括三類：一是收入低于最低生活水準的家庭；二是沒有參保或者不夠資格領取失業保險的人；三是因疾病、殘疾或者撫養孩子而陷入困境的人。

按照救助對象劃分，社會救助包括老年補貼、殘疾人補貼、傷殘人員家屬補貼、兒童健康補助、失業津貼等內容。

考察人員在瑞典的卡爾斯坦德鎮政府大樓內與有關負責人交流互動

1. 老年補貼。主要是針對不具備領取國家基本養老金和與收入相聯系養老金者，以及養老津貼尚不能滿足基本生活需要的老年人。

2. 殘疾人補貼。主要是針對沒有資格領取工傷保險制度下的殘疾津貼的殘疾人。殘疾人還可以領取經常性護理津貼。

3. 傷殘人員家屬補貼。結婚或者同居5年以上，或者有12歲以下子女的傷殘人員家屬可以領取一年的傷殘人員家屬調節補貼，最高限額為收入基數的96%。由于疾病或者失業失去自立能力時，還可以領取傷殘人員家屬特殊補貼。

4. 兒童健康補助。12歲以下生病的子女可以申請臨時健康補助，前14天的標準為照顧者原來收入的80%，14天以后則為原來收入的90%，領取時限為每年不超過60天。

5. 失業津貼。即為那些沒有參保或者不夠領取資格者提供失業救濟金。享受這個待遇的條件是必須在65歲以后退休，且必須在瑞典居住40年以上。

按照救助項目劃分，社會救助包括住房補貼和社會補貼。

一是住房補貼。這是為了讓那些處于工作年齡、有19歲以下子女的困難家庭有足夠的住房面積而設立的一種救助措施，發放標準、支付數量均與家庭收入、子女數量、住房規模有關。最多補助到住房費用的75%，其余部分由社會補貼填補。

二是社會補貼。這是向收入低于生活最低標準的人提供的。主要有三項：（a）對每日標準生活費用的補貼（不含住房費用）；（b）對常規性但非標準費用的補貼（包括醫療、旅行、幼兒看護等費用）；（c）對非常規性但必須開支的補貼。

瑞典有關社會救助的立法由中央政府中的社會事務部負責，社會事務部下設國家社會委員會，負責對全國范圍內的社會救助實施情況行使基本監督權。社會救助的直接實施機構是地方政府有關部門，主要針對城市、市鎮與農村社區。由地方政府直接來提供社會救助，可以及時反映出陷入困境家庭和居民的真實需求，使救助更貼近需求者。

在資金來源上，瑞典社會救濟和社會服務項目支出的主要來源是中央政府財政撥款。中央政府對地方政府實行綜合性財政資助，而不是按照不同項目分類提供財政資助。地方政府可以根據當地情況自行安排。

（二）俄羅斯

資本主義產生之前，俄國對老年人、喪失勞動能力者的物質保障是對國家公職人員和因戰爭致殘或者年邁而復員的軍人的一種優待，是對貧困階層提供的一種國家支持。1712年，彼得大帝下令在全國各個省為殘疾人和老人建立醫院，有勞動能力的乞丐被處以服苦役或者鞭刑，對職業行乞者則處以5～10盧布的罰款。葉卡捷琳娜二世通過立法調節國家和社會救濟問題，原則是譴責和取締自愿赤貧者、對有勞動能力的懶漢實行壓制措施、對喪失勞動能力者的救濟主要在養老院或者殘疾人收容所進行、建立兒童福利院。1901年，俄國通過了國營礦場里因公致殘的工人待遇和暫行退休金條例，并于1903年通過了有關救濟遭遇不幸事故的工人的法律。

十月革命勝利后，蘇聯廢除沙俄時期的社會救濟制度，建立國家救濟人民委員會來領導社會保障工作，后來領導權轉歸工會組織。1917年至1922年，列寧簽署了一百多項關于勞動者社會保障和福利的法令，肯定勞動者應該享有各種社會幫助的權利。蘇聯初期，社會保障的主要對象是工人和國營農場的農民，集體農莊建立農民互助委員會，農民在農莊內接受互助形式的保障。直至1964年，蘇聯制定《集體農莊莊員退休金和補助金法》，才實現全國統一的社保制度，規定集體農莊莊員同職工一樣，享有社會保障待遇。1936年憲法和1977年憲法中均規定，蘇聯公民在年老、疾病、全部或者部分喪失勞動能力及失去贍養人時，有享受物質保證的權利。

蘇聯解體后，由于國家財政狀況的惡化，大部分津貼被取消。1993年俄羅斯聯邦新憲法第7條規定，國家創造保障公民正常生活和自由發展的條件，國家保護父母、兒童、老年人、殘疾人和家庭。第39條規定，憲法保障每個公民在生病、殘疾、喪失扶養人、教育子女等情況下享受國家的社會保障。在轉軌時期，除了養老保險、醫療保險、失業保障外，還有由中央和地方政府預算及專項基金撥款的社會貧困救濟和福利補助。俄羅斯把個人月收入低于最低生活費的人算作貧困人口。

近年來，針對不同人群的最低生活需求，俄羅斯規定不同的救濟標準，每季度變動貧困線指標，扣除物價上漲和通貨膨脹因素，貧困人口生活水平逐步提高。平均最低生活標準由2001年的1524盧布增至2011年的5902盧布。為體現公平，福利實行貨幣化，發放對象是最需要獲得福利的老殘退伍軍人和兒童等弱勢群體，福利資金由聯邦和地方預算共同承擔，劃清中央和地方的財政負擔比例。基于俄羅斯人口的危機狀況，政府大力支持完善社會保障制度，加大對家庭、兒童和母親的關心與支持，并在家庭社會保障方面傾注大量資金，刺激人口增長，倡導健康的生活方式，力求延長人口的預期壽命。

俄羅斯衛國戰爭勝利70周年主會場——莫斯科紅場之一角

二、瑞典、俄羅斯社會救助制度帶給我們的啟示

通過相互交流和參觀考察，我們對瑞典、俄羅斯兩國的社會救助制度有了較為深刻的了解和認知，從中也獲得了一些啟示。

其一，政府是社會救助的責任主體。在現代社會，社會救助是國家和社會應盡的責任和義務。政府可以整合所有社會資源，通過國民收入的再分配，對貧困和弱勢群體實施各項社會救助。強調政府是社會救助的責任主體，不但可以保證社會救助行為的權威性，還可以最大限度地保護受助者的權利。

其二，經濟是社會救助的物質基礎。從世界范圍來看，社會救助資金主要來源于國家財政，國家財政則直接依賴于國家經濟的發展。一個國家或者地區的經濟發展水平決定著這個國家或者地區的社會保障水平。只有經濟發展才能促進社會救助制度不斷完善，經濟衰退則會導致社會救助面臨支付危機，從而阻礙社會救助制度的發展。

其三，法律是社會救助的根本保障。社會救助制度順利運轉需要法律來規范、約束和保障。社會救助法律將社會救助的對象、目標、內容、方式、資金保障等方面以法律條文形式確立下來，保證了社會救助制度的權威性、穩定性，有力地保障了社會救助制度的正常、可持續運轉和社會救助制度的不斷完善。

其四，分類救助是社會救助的重要手段。導致貧困的原因有多種因素，如何滿足不同貧困者的需求是社會救助制度設計需要考慮的問題。針對不同類型的貧困群體的不同特點和不同需求，采取不同的救助形式進行救助，是各國社會救助的重要手段。這不但有助于提高救助效率，還有助于擴大社會救助覆蓋面，做到“應救盡救”。

其五，發展型救助是社會救助的必然趨勢。發展型救助強調人力資本與勞動力市場相結合，政府應當通過社會投資提升個人競爭力進而提升國家競爭力，積極地預防貧困，而非被動地應對貧困。通過優化教育資源、醫療資源等為貧困者創造提升自己的權利和機會，通過政策扶持為貧困者創造更多的工作崗位，遠比直接向貧困者提供現金和實物更有效果，也更能體現社會救助的真實含義。

作者單位：（陜西省法制辦 陜西省民政廳）