規則的力量
——“文華十條”引發的社區創新之路

本刊記者　豪 石

規則的力量
——“文華十條”引發的社區創新之路

本刊記者豪 石

一次別開生面的廣場對話會，使社區居民代表第一次覺得開會“有用”“能討論出結果”。這次對話不僅解決了投訴多年的汽車廣場噪音和污染之擾，而且還第一次在社區座談會中引入“羅伯特議事規則”。從此，這個名詞及其代表的議事規則，從遙遠的美國，漂洋過海，來到了我國改革開放的前沿深圳，進入富有創新精神的羅湖區，開啟了一次又一次基層社區治理的探索與創新。

從理性對話開始

事情的起因，源于2000年。

2000年，深圳市羅湖區黃貝街道文華社區錦聯片區廣場物業，被出租后籌建了東益汽車廣場。2002年，東益汽車廣場引進了一批汽車4S店，汽車維修、保養和噴漆等日常作業，造成刺鼻的氣味，維修車間老式壓縮機晝夜作業，聲音像火車轟鳴，造成周邊居民與企業沖突不斷，矛盾越來越激烈。

十多年來，東益汽車廣場污染問題“改了又發、發了再改”，始終沒有找到各方利益的平衡點，問題久拖不決。

2012年底，羅湖區委、區政府創造性地引入“羅伯特議事規則”，針對文華社區錦聯片區居民反映最為強烈的東益汽車廣場影響環境的問題，組織了一場由居民、企業、政府三方共同參與的“廣場對話會”。

“我將以積極的態度參與本次議事，遵守議事規則，尊重對方，尊重主持人，以實際行動維護社區公平正義?！?012年11月10日下午，“關于東益汽車廣場周邊居住環境改善對話會”在東華社區行知職業技術學院廣場舉行，與會者在主持人的帶領下進行如上宣誓。座談會由文華社區居委會主辦，文華社區錦聯片區居民代表、東益汽車廣場二區相關企業代表、區環保水務局、黃貝街道辦相關部門參與。按照預定的議事規則，各方代表圍繞東益汽車廣場廢氣排放及噪音污染問題展開對話。會談3個小時，東益汽車廣場企業方承諾在2012年11月30日前給出妥善的解決方案。參會代表還投票選出監督委員7人，其中包括居民代表5人，企業代表1人，政府代表1人。居民代表若發現企業治污不達標，將有權告知管理處對其給予停電處罰；對是否達標有異議時，由監督委員會邀請第三方權威機構進行專業評估。自此，錦聯片區的居住環境大為改觀。

亨利 · 羅伯特規則起源及內容

100多年前，美國一位名叫亨利·羅伯特的中尉主持了一個會議，因為雙方意見分歧嚴重，會議開得一塌糊涂。有鑒于此，羅伯特根據美國草根社團的合作實踐及英國四百多年的議會程序，用系統工程的方法，通過幾年努力，寫出了一本后來為美國人認可的議事規范——《羅伯特議事規則》。此規則通過一系列的程序，使各種意見有條不紊地表達出來，用規則來壓制沖動，找到求同存異的地方，然后按照規則表決。議事規則的基本精神簡約清晰，大致有五項：權利公正、充分討論、一時一件、一事一議、多數裁決。規則保障了民主程序的效率。100多年來，此規則成為美國民主議事和法治的基礎。

按照羅伯特議事規則，凡持不同意見者，必須都能被分配有發言機會，所有發言人都是對會議主持人發言，而不是對辯論對手發言。在會議主持人一定會給予任何一方發言機會的前提下，禁止不同意見者之間直接對話，避免傷了和氣還不能解決任何問題。

同時只能有一個議題，一旦一個提議被提出來以后，它就是當前唯一可以討論的議題，必須先把它解決了，或者經表決同意把它先擱置了，然后才能提下一個提議。反對人身攻擊，必須制止脫離議題本身的人身攻擊。禁止辱罵或譏諷的語言。

2012年11月10日下午，東益汽車廣場周邊居住環境改善對話會在文華社區行知職業技術學院廣場舉辦

這一度使居民非常樂觀，認為“任何社區問題都可以從理性對話開始”。

在社區座談會中引入“羅伯特議事規則”，在羅湖乃至深圳都屬頭一次。據居民代表陳淑芳回憶，那次會議“確實有點不一樣”。盡管會議偶爾被旁聽席上居民代表的大聲質問打亂，但主持人很快就用規則拉回討論主題。無論是憤怒的居民，還是試圖解釋的企業，發言時間都是有限的，而且只能針對“如何有效執行對汽車企業的監督”來發言，不能有人身攻擊。

“文華十條”

社區如何治理？怎樣有效地協商議事？是很多地方居民參與社區治理都要面對的難題。要解決這個難題，深圳市羅湖區有章可循。

居民議事會的有序進行，則得益于文華社區率先制定了議事規則。而議事規則的制定，得益于曾經留學美國的專家袁天鵬引入的“羅伯特議事規則”。

2012年，作為羅湖區委書記的掛點社區，文華社區推動了一人一票直選樓棟居民代表。2013年初，文華社區成為羅湖區居民自治的“試驗田”，聘請議事專家袁天鵬為議事課堂的“教練”。有感于國內開會的現狀，袁天鵬把六百多頁的羅伯特議事規則提煉成簡短的“文華十條”，包括主持中立、起立發言、面向主持、表明立場、不超時、不打斷、不跑題、不攻擊、機會均等和服從裁判。短短十條、易懂易記，既符合羅湖的實際需要，又涵蓋了“羅伯特議事規則”的精髓與核心。

開會前，袁天鵬講解規則，給居民代表們出主意，改進提案，與他們一起設想如何面對各種可能發生的質詢。其間還穿插著各種小型的座談、階段性總結會議，以及QQ群上的臨時討論。根據制度設計，居民代表組成“居民代表大會”，選出常設議事機構“決議會”，兩個機構做出的決定由居委會來執行。文華社區還撥款成立“幸福資金”，交給居民管理。首筆資金為2萬元，次年資金額提高到20萬元。不久，《文華社區居民自治章程》《文華社區居民自治財務管理制度》等規章，也根據居委會組織法而相繼擬定。

文華自治試點的目的在于培養居民代表的規則意識，引導其依照法律、按照規則、尊重程序、合理合法表達意愿。隨后，政府逐漸將掌握的部分社區資源下放給居民代表，讓其通過議事規則決定支配情況，逐步提升居民公共意識和自治能力。

袁天鵬老師在講解議事規則

“有話好好說”

隨著文華社區議事試點的成功，羅湖區以“文華十條”為藍本，制定了羅湖區社區議事規則——“羅湖十條”，其關鍵詞是“有話好好說”。

羅湖區居民議事會規范化建設分三個步驟，第一個步驟是“賦制”——建立社區居民議事會選舉制度。按照規定，社區居民議事會成員總數為15～17人，其中居民議事員有6～9人。社區代表的“多元化”有利于不同群體的交流和聯系，密切黨群、干群關系，溝通、協調鄰里關系，形成合力。第二個步驟是“賦能”，運用該規則，提升議事員議事能力。第三個步驟是“賦權”，將社區公共事務決策權授予社區居民議事會。由此可見，羅湖區社區治理已經由規則制定，延伸到規制實施和持續，力求將探索的成果進一步固定下來，成為長效機制。

為此，羅湖區還組織開展了針對議事會主持人及成員的培訓，提升居民的規則設計、項目設計等8種能力，提高議事效果。

2012年11月，深圳市已建成社區居民議事會614個、社區服務中心169個，社區工作服務項目覆蓋443個居委會，15大類服務項目吸引3310余市民參與，社區治理在法治化思路下進一步規范和成熟。

2014年，深圳地鐵8號線工地刺耳的機械噪音，遍地的垃圾及泥漿，堆土場飛滿了蚊子蒼蠅，曾經很讓周邊居民很鬧心。根據兩年多來養成的議事習慣，社區居民代表、地鐵施工項目經理、羅湖區環保水務局、黃貝街道、文華社區工作站等齊聚社區服務中心進行協商，理性對話。議事會后，地鐵方面承諾：車輪不帶泥上路，保證居民方便出行，雨天在路口設置通道，對所有工地有淤泥、水塘的地方定期做蚊蟲消殺，保證減少施工的噪聲污染等?！拔娜A社區地鐵監督隊”也隨之成立，每個星期，都會輪流去檢查施工隊是否履行了約定。以前被居民們認為“很野蠻”的施工方式，大為改善。

“社區多元融合新機制”

社區治理，遠遠不止是制定一個規則那么簡單。其后，還有社區管理體制改革的時代大背景。

2005年，深圳推行“居站分設”社區管理體制改革。“居站分設”的模式，對鞏固基層組織，落實社區公共安全、市容環衛、計劃生育、民生服務等工作起到了明顯的作用。但運行10年后，出現了社區工作站日益龐大、社區居委會邊緣化嚴重、各類組織權責不清、社會組織成長空間狹窄等問題，反映了我國城市社區的“通病”。

為了進一步推動社區體制改革，羅湖區對全區83個社區展開了摸底，結果令人震驚：一個小小的社區工作站，竟然要承擔10大類88小項的工作事務，承擔各級檢查考核評比64項，建立電子臺賬98項，各類蓋章證明事項112項，各類臨時機構在社區掛牌的至少有45種……社區基層的工作站扛下了許多不該由他們干的政府事務?！捌饺绽?，社區工作站忙得焦頭爛額，卻得不到老百姓的認可。”一位基層干部滿腹委屈。

從2013年起，羅湖區以創建“全國社區治理和服務創新實驗區”為契機，由區民政局牽頭，制定社區工作事項清單，厘清街道及社區綜合黨組織、居民委員會、社區工作站、社區服務中心、社區社會組織、業主委員會和物業服務機構、駐社區單位等七類組織的權責邊界。經過改革，為社區工作站“砍”掉了80多項工作任務、責任狀11項、考核評比檢查任務9項，取消社區臨時性組織機構25個，取消臺賬46種。不屬于社區居委會、社區工作站職責范圍內的事項，被歸入相關部門管理。

“讓行政的歸行政，自治的歸自治”，當地干部深刻意識到，治理是黨委、人大、政府、政協、市場、社會組織等多元主體一起進行社會治理，而不是僅僅依靠一種力量。羅湖區在十個街道開展黨政社群社區共治，希冀實現社區黨委發揮核心作用，協同居委會、工作站、社區黨群服務中心以及其他社會力量，通過“問需、問計、問政、問效”，由群眾自主決定民生項目，從過去“為民做主”“自拉自唱”轉向“與民協商”和“由民做主”。

2014年，羅湖區委區政府報送的“社區多元融合新機制”榮獲“2013年度中國社區治理十大創新成果”。

“活化賦權”

羅湖區并不滿足于以上成果。以“法治”為思路，引導社區居民委員會、社會組織、社會工作服務機構依法歸位；以“自治”為方向，向社會組織、社會工作服務機構實質性賦權，羅湖區形成了以“活化賦權”為核心的社區治理法治化建設思路。

“活化”，就是“壯大”激活居委會；“賦權”，就是把法律賦予居民、社區組織的權利和資源落到實處，通過可操作的程序設計，使居委會成為推動 “三社”聯動的樞紐，實現社區治理和基層民主有序發展。

這是一片神奇的土地，又是一個富有創新的地方。作為改革開放的前沿城市，在社區治理方面，深圳市羅湖區大膽實踐，先后探索推進“居站分設”社區體制改革、樓長直選，并引進議事規則，探索了議事協商、多元融合治理、“活化賦權”等現代社區治理新模式。這種探索不止、創新不停的精神，對其他地方社區治理無疑具有很大啟迪。