英國(guó)PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒及對(duì)我國(guó)的啟示

■ 閆海龍 （新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究院　烏魯木齊830002）

英國(guó)PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒及對(duì)我國(guó)的啟示

■ 閆海龍 （新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究院烏魯木齊830002）

內(nèi)容摘要：本文以英國(guó)為例，在分析梳理其PPP模式發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討對(duì)我國(guó) PPP 模式健康發(fā)展的啟示與借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式借鑒啟示對(duì)比研究

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府與社會(huì)資本通過合作來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。廣義上泛指公共部門與民營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三類，各參與方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并履行相應(yīng)管理職責(zé)；而狹義上則僅指政府與私營(yíng)部門以合資組建公司的形式展開合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前對(duì)PPP尚未形成完全一致的定義表述，但各種表述卻無一例外，都強(qiáng)調(diào)了該模式所涵蓋的提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等要素。

PPP模式的理論闡釋

（一）PPP模式的本質(zhì)與分類

PPP從本質(zhì)上來說，代表了一種伙伴關(guān)系（見圖1），體現(xiàn)的是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資理念。在實(shí)施過程中，公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)間的伙伴關(guān)系形式非常靈活，涵蓋了介于完全由政府供給與完全由私人供給之間的所有形式，最終通過公共服務(wù)或者公共產(chǎn)品的提供，實(shí)現(xiàn)政府與私人機(jī)構(gòu)的雙贏或多贏，合作形式不同，合作各方的參與程度與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度也不相同。這也就是說，項(xiàng)目的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)并非全部由某一方承擔(dān)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)。

在分類上，PPP模式可根據(jù)資產(chǎn)所有權(quán)、投資責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合同期限的不同劃分為五大類，即供應(yīng)與管理工程、統(tǒng)包工程、租賃、特許經(jīng)營(yíng)以及私人融資計(jì)劃（Private Finance Initiative，PFI）。不同模式又可進(jìn)一步細(xì)分為更多子類別（見表1），在實(shí)施操作過程中，選擇何種模式則需要將當(dāng)?shù)氐恼巍⒎伞⑸鐣?huì)文化環(huán)境、市場(chǎng)成熟度以及項(xiàng)目特點(diǎn)等要素進(jìn)行綜合考慮。

（二）PPP模式利益主體及互動(dòng)關(guān)系

PPP模式是政府、盈利性（或者非盈利）企業(yè)基于某一個(gè)項(xiàng)目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目參與者主要包括項(xiàng)目的直接主辦人、投資者，項(xiàng)目所在地政府，項(xiàng)目貸款銀行，項(xiàng)目產(chǎn)品的購(gòu)買者或者項(xiàng)目實(shí)施的使用者，項(xiàng)目的建設(shè)承包公司，項(xiàng)目設(shè)備、能源、原材料供應(yīng)者，項(xiàng)目融資、法律、稅務(wù)顧問等。其利益主體通常包括政府、金融機(jī)構(gòu)、第三方咨詢公司、工程承包公司、原材料供應(yīng)商、產(chǎn)品消費(fèi)者等，其互動(dòng)關(guān)系如圖2所示。

英國(guó)PPP模式的發(fā)展與實(shí)踐

（一）英國(guó)PPP模式的發(fā)展

PPP模式最早就是起源于英國(guó)的“公共私營(yíng)合作”融資機(jī)制，其PPP模式發(fā)展大致經(jīng)歷了私人融資計(jì)劃（PFI，Private Finance Initiative）和新型私人融資（PF2）兩個(gè)階段。2012年以前，PFI是英國(guó)應(yīng)用最廣泛的PPP模式，在PFI模式下，允許私人部門參與到公共設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、投融資和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，用以提高公共產(chǎn)品質(zhì)量并更好地維護(hù)公共資產(chǎn)。但應(yīng)用過程中，PFI模式也產(chǎn)生了諸如公共投入財(cái)務(wù)增加、施工建筑水平低劣、項(xiàng)目定價(jià)偏高等問題。

在保守黨上臺(tái)執(zhí)政后，英國(guó)政府為減少社會(huì)公眾對(duì)PFI 項(xiàng)目中上述問題上的質(zhì)疑，于2012年12月頒布了“PPP新路徑”，簡(jiǎn)稱PF2。PF2除充分利用PPP繼續(xù)吸收私人融資的專長(zhǎng)外，在公共機(jī)構(gòu)股權(quán)、更透明化、持續(xù)改進(jìn)和實(shí)現(xiàn)物有所值等方面進(jìn)行了很多改革，致力于消除浪費(fèi)、改進(jìn)效率，有效化解PFI模式中存在的股權(quán)融資、透明度、風(fēng)險(xiǎn)分配、債務(wù)融資、性價(jià)比等方面的問題。截至2013年末，英國(guó)采用PPP模式（PFI/PF2）的項(xiàng)目共計(jì)725個(gè)，總金額達(dá)542億英鎊，其中665個(gè)已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。PPP項(xiàng)目涉及醫(yī)院、學(xué)校、住房、公路、廢物廢水處理設(shè)施等多個(gè)公共領(lǐng)域。

（二）英國(guó)PPP模式的主要做法

一是設(shè)立專業(yè)化的運(yùn)作機(jī)構(gòu)，為PPP運(yùn)行提供支撐。早在2000年，英國(guó)政府為推廣PPP/PFI理念，就專門建立了合作伙伴關(guān)系組織（Partnerships UK，簡(jiǎn)稱PUK），旨在為PPP交易提供管理和程序上的技術(shù)援助。為了更好地協(xié)調(diào)運(yùn)作PPP模式，英國(guó)政府又將PUK與財(cái)政部的PPP政策小組合并，組建了英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure UK，簡(jiǎn)稱IUK），作為英國(guó)財(cái)政部的基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)，IUK負(fù)責(zé)執(zhí)行全國(guó)性的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略，為公共部門提供各領(lǐng)域PPP的技術(shù)援助。為提高 PPP 項(xiàng)目技術(shù)援助和評(píng)估服務(wù)的針對(duì)性，2009年英國(guó)財(cái)政部又與地方政府協(xié)會(huì)聯(lián)合設(shè)立了“地方合作伙伴關(guān)系”（Local Partnerships）組織，主要服務(wù)于地方政府。

表1　PPP模式分類

二是注重對(duì)PPP監(jiān)管體制機(jī)制健全與完善，主要包括建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和完善法律法規(guī)。為了加強(qiáng)PFI項(xiàng)目運(yùn)作和政府管制的規(guī)范性，英國(guó)不但將PFI/PPP等項(xiàng)目納入政府采購(gòu)的規(guī)范體系，還以此衍生出了以競(jìng)爭(zhēng)性談判制度為核心的PFI/PPP相關(guān)法律制度。

三是不斷完善 PPP相關(guān)政策頂層設(shè)計(jì)。英國(guó)盡管沒有出臺(tái)針對(duì)PPP的專門法律，但卻根據(jù)PPP發(fā)展的階段特點(diǎn)不斷制定和完善相關(guān)規(guī)范性政策文件。在PFI階段，先后制定執(zhí)行了《應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)》（2003）、《強(qiáng)化長(zhǎng)期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期價(jià)值》（2008）3個(gè)政策性文件。PF2階段，又制定了《PPP的新方式》（2012）和《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》（2012）。

四是建立相對(duì)完善的評(píng)價(jià)制度。2004年英國(guó)財(cái)政部專門印發(fā)《資金價(jià)值評(píng)估指南》、《定量評(píng)價(jià)用戶指南》，其中《資金價(jià)值評(píng)估指南》被看作是推動(dòng)公共部門成本比較的重要方法，是對(duì)物有所值評(píng)價(jià)方法（Value for Money，VFM）的評(píng)價(jià)程序做出標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定；《定量評(píng)價(jià)用戶指南》則起到幫助采購(gòu)當(dāng)局對(duì)項(xiàng)目資金價(jià)值做出評(píng)價(jià)決策的作用。

（三）英國(guó)PPP模式的運(yùn)作特點(diǎn)

一是PPP項(xiàng)目覆蓋行業(yè)范圍廣，且多以醫(yī)療、教育、交通等項(xiàng)目為主。二是較少采用依賴使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)方式，一般情況下多選擇政府買單的PFI/PF2模式，典型的如英國(guó)教育和醫(yī)療是全民免費(fèi)，因此大多選用PFI模式。三是組建了新的Central Government Unit（CPU，中央控制單元）來履行公共機(jī)構(gòu)的股權(quán)投資，并享有與私人股權(quán)投資人一樣的權(quán)利。四是運(yùn)營(yíng)期限相對(duì)較長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目占比較高，如期限在20～30年之間的項(xiàng)目占到了全部項(xiàng)目的80%以上。

圖1　PPP模式的本質(zhì)

圖2　PPP 模式利益主體及互動(dòng)關(guān)系

英國(guó)PPP模式發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示

健全完善相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)PPP模式有序發(fā)展。在我國(guó)，財(cái)政部與發(fā)改委作為PPP模式牽頭部門，由于實(shí)行雙頭監(jiān)管，在相關(guān)政策文件上存在相互銜接不暢問題，一定程度上阻礙了PPP項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)。因此，建議及時(shí)清理和修訂現(xiàn)有不適應(yīng)PPP發(fā)展的政策法規(guī)，早日在國(guó)家層面建立較為完善的PPP法律框架，破解當(dāng)下PPP項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)過程中的相關(guān)技術(shù)障礙以及與現(xiàn)有法律、部門規(guī)章、規(guī)范性文件銜接不暢、相互沖突等問題，新法律法規(guī)內(nèi)容應(yīng)包含PPP及其應(yīng)用范圍的界定，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，為推行PPP模式提供更加規(guī)范、明確的法律依據(jù)和保障，有效消除多頭監(jiān)管現(xiàn)象。

創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資體制機(jī)制，拓寬資金來源。PPP項(xiàng)目融資時(shí)，雖然也有利用資本市場(chǎng)發(fā)行債券（含企業(yè)發(fā)債和政府發(fā)債）等融資工具或者是引進(jìn)追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的資金（社保、保險(xiǎn)和養(yǎng)老基金等等）等方式，但銀行貸款（含銀團(tuán)貸款）依舊是各國(guó)最為常用的融資工具。因此，從PPP項(xiàng)目債務(wù)率較高的實(shí)際情況（一般在70～90%）出發(fā)，需要在融資機(jī)制方面突破創(chuàng)新。建議央行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)相應(yīng)的PPP項(xiàng)目融資操作指引，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的融資行為，引導(dǎo)其認(rèn)可收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、項(xiàng)目融資等PPP項(xiàng)目獨(dú)有的融資方式，合理發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢(shì)，靈活運(yùn)用基金投資、資產(chǎn)證券化等金融工具，從而建立期限匹配、成本適當(dāng)、多元可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金來源。

設(shè)立專門的PPP發(fā)展管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化管理體系。在政府角色處理上，可借鑒英國(guó)PPP模式經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，設(shè)立全國(guó)PPP協(xié)調(diào)中心，確保協(xié)調(diào)中心在處理糾紛和沖突方面絕對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，避免多部門之間協(xié)調(diào)管理上“政出多門”的沖突和利益上的糾紛。此外，還應(yīng)引入第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化信息披露和社會(huì)監(jiān)督。地方政府可委托有能力的PPP項(xiàng)目中介機(jī)構(gòu)，就投資者選擇、合作公司及相關(guān)條款設(shè)計(jì)給出專業(yè)化的意見建議，解決信息不對(duì)稱問題，降低違約和投資風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目運(yùn)行中進(jìn)行監(jiān)督和報(bào)告，以增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的透明度，防止可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)PPP模式高效運(yùn)行。

健全合理的收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，把基礎(chǔ)設(shè)施的盈利性和公益性區(qū)分開分別加以量化，并針對(duì)項(xiàng)目收益制定合理分配規(guī)劃。立足于各方稟賦優(yōu)勢(shì)，防止出現(xiàn)無限責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)由最適宜且控制力最強(qiáng)的一方來承擔(dān)，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，積極借鑒物有所值評(píng)價(jià)理念和方法，打造科學(xué)、完備的PPP操作流程，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行篩選。在政治風(fēng)險(xiǎn)以及PPP項(xiàng)目配套設(shè)施服務(wù)方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)控制上，政府部門的控制力強(qiáng)于民營(yíng)機(jī)構(gòu)，可以由政府部門提供擔(dān)保；在融資、市場(chǎng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)控制上，項(xiàng)目公司比較更有控制力，且與自身收益密切相關(guān)，應(yīng)由其承擔(dān)；遇到不可抗力風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由各利益相關(guān)方通過協(xié)商有關(guān)機(jī)制（如緩沖基金）共同承擔(dān)。

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基金項(xiàng)目：▲新疆維吾爾自治區(qū)軟科學(xué)項(xiàng)目“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)背景下新疆沿邊地區(qū)開放開發(fā)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：201542107）

中圖分類號(hào)：◆DF276

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A