創新戰略實施制度框架與政策體系

馬振濤，林　琛，2，章文光

(1.北京師范大學政府管理學院，北京　100875；2.北京城市學院經濟管理學部，北京　100083)

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創新戰略實施制度框架與政策體系

馬振濤1，林琛1，2，章文光1

(1.北京師范大學政府管理學院，北京100875；2.北京城市學院經濟管理學部，北京100083)

本文界定了制度、政策、創新的概念及其關聯，基于系統論視角，構建了一個支撐和引領創新的制度與政策分析框架，通過文獻挖掘，對不同國家和地區的創新制度與政策做了匯總分析。研究認為，創新制度與政策正呈現日趨綜合性、關注全過程、更加開放、更加注重扶持中小企業、更致力于人才引進以及知識產權形成的貿易壁壘加劇等特點，其方向在于構建完整的創新生態系統。據此，提出中國制度框架與政策體系設計的總體思路與建議。

創新；制度框架；政策體系

1　制度、政策與創新：概念與關系界定

厘清概念，在于明確問題邊界。制度，是人際交往中的規則以及社會組織結構和機制的總稱，包括憲法秩序、操作規則和規范性行為準則三種[1]，存在形式有產權安排、法律體系、意識形態、習俗習慣以及組織形式等。政策是對社會所做的權威性價值分配，是為實現或服務于一定社會目標所采取的政治行為或者規定的行為準則，是一系列謀略，法令，措施，方法，辦法，條例的總稱[2]。創新，根據韋伯斯特詞典定義，有引入新東西或新概念、制造新變化兩種含義。20世紀初熊彼特首提“創新理論”，將創新定義為“生產要素的重新組合”，將“經濟發展”視作創新的結果，包括產品創新、技術創新、市場創新、資源配置創新和組織創新[3]。弗里曼根據創新行為性質，進一步將創新分為漸進式創新、實質性創新、技術系統的改變與技術—經濟范式革命。

概念內涵上，“政策”真包含于“制度”。為避免混淆，本文僅單獨對制度、創新的內在關聯做了辨別。應當說，已有關于技術創新與制度創新的爭論，做了很好鋪墊。有觀點認為，技術創新領先于制度創新，“制度滯后就是技術變遷過程中的有效制度供給不足問題[4]。”也有的指出，技術創新是由制度來決定的，改進技術的持續努力只有通過提高私人收益率才會出現，而系統的激勵機制，也即制度創新，才是提供高私人收益率的決定因素[1]。以R.M.Solow為代表的技術創新學派和以D.North為代表的制度創新學派，是兩種理念的典型代表。前者從技術變革、創新、擴散角度研究技術創新問題；后者則把制度變遷、技術創新結合起來，通過研究制度變遷、技術創新和經濟績效間關系，強調制度框架安排對技術創新、經濟發展的作用。綜合二者觀點，技術創新和制度創新應當是統一的有機整體。“導致技術變遷的新知識產生是制度發展過程的結果，技術變遷反過來又代表了一個對制度變遷需求的有力來源[5]。”創新制度和政策，能夠起到彌補市場失靈、建立創新網絡、營造創新環境、提升創新能力方面的作用[6]。作為一項長期的系統工程，創新戰略實施需要整體制度框架與政策工具設計，但結合文獻看，缺乏全面、系統、整體性框架支撐，進一步深入探究的空間很大。

2　制度框架、政策體系與系統論分析基礎

創新體系是自然屬性、社會屬性和人文屬性的集合，這些屬性相互影響、相互作用，共同構成一個開放的復雜巨系統。開放性、自組織性、復雜性，整體性、關聯性，自耦合性、等級結構性、時序性，是系統的基本特征，也是系統方法的基本原則。應用這一理論和方法，研究系統存在與協同推進發展問題，具有重要的方法論意義。以系統論視角審視，制度框架與政策體系是政府參與創新復雜行為；加強子系統間、創新要素間聯系及協調發展不可或缺的手段，必須以全面、系統、整體的視角來看待和構建。其中，制度框架涉及價值層面，旨在明確未來方向；政策體系則著眼于工具層面并服務于前者。

無論以何種形式呈現，創新都蘊含著新知識元素。而新知識往往具有“外溢”屬性，能夠產生正外部效應，政府通常會采取行政手段、經濟手段、法律手段等來鼓勵這種行為，這也構成了創新制度框架與政策體系的基本要素。根據熊彼特的觀點，實施創新戰略，就是要從制度層面促成要素新組合的產生，借助各種激勵政策，通過造就企業家隊伍、有序調整經濟結構和培育創新生態系統，實現創新行為。那么，創新制度框架、政策工具體系，都有哪些元素構成呢？

2.1創新制度分析框架

首先，創新應遵循“市場導向+科學精神”原則。自組織機制理論認為，特定條件下,系統將自行演化,并最終達到一個臨界穩態——自組織臨界態。創新的市場導向和科學精神，是由創新主體屬性所決定的。創新的核心主體是企業和科研院所，企業存在的目的是降低交易成本、實現技術產品間轉化并謀求利益最大化；科研院所作為基礎性研發領域的主力，是知識創新、技術創新的源泉。前者要遵循市場經濟的基本要求；后者要符合科學研究的普遍規律。市場經濟由人才、資本、技術和知識等要素組成，并依賴市場機制發揮作用。科學研究分為基礎型研究、應用型研究兩種，前者注重理論、前沿與基礎，具有公益屬性；后者以需求為導向，強調與市場緊密結合，具有較強實用性。制度設計必須順勢而為，力求打破規律發揮作用的阻礙，保障基礎性、前瞻性重大理論創新，加快產學研融合，讓創新企業產生實質性效益，真正發揮“催化劑”與“助力器”作用。

其次，創新要打造立體化促進體系。這與系統理論復雜性、整體性、關聯性的要求相一致。系統的動力演化，要求加強橫縱向、各子系統間以及創新要素間良性聯系、協調發展。從橫向范圍看，創新可按照表現形式、存在領域、行為主體、實現方式等分為若干種(見表1)；從縱向分布看，創新分布在每種類型創新的不同過程。如基礎科學研究，通常包括項目設計、審批立項、項目執行、經費撥付與驗收等環節；技術創新則要經歷從新產品、新工藝創意到真正商業化的過程，包括創意形成、研究開發、中間實驗、批量生產、市場營銷以及創新技術擴散等階段。每一階段，都存在形形色色的關系和聯系，需要不同的制度體系規范和引導。根據已有研究，創新階段劃分有開發、示范和擴散“三階段論”[7]，創新—專利—研究論文—許可—產品“五階段論”[8]、試探研究—工藝開發—試制—市場啟動—建立生產—銷售“六階段論”[9]以及需求分析-技術分析與預測-創新構思提出-基礎研究-應用研究-設計開發-生產制造-市場化的“消費者中心論”[10]等。制度設計要圍繞整個創新過程展開，而不應被切割開來。實踐表明，過去依靠行政措施或單一政策實現政策目標的做法，正在轉向綜合利用各種政策措施，通過政策協同實現推動技術及創新的目標[11]。

表1　按橫向范圍劃分的創新類型

最后，創新要構建完整的生態系統。自耦合機制是系統進化的動力學機制之一，決定著系統向某個特殊方向演化的內部原因，這使得創新具有自行發展、自我穩定的能力，能夠形成一個相對穩定的生態系統。在互聯網等新技術不斷融入傳統產業領域的形勢下，創新正進入開放創新、平臺創新和“非線性”創新的時代。在系統論、網絡創新以及開放式創新理論基礎上，研究者提出了創新生態系統的理念。完整的創新生態系統應該包括創新鏈、創新人才、創新文化和創新制度體系等多個要素，具有多樣性共生、自組織演化和開放式協同三個特征，涵括核心層、拓展層和外圍層三個圈層，主要職責是串聯和促進要素、信息流動，幫助各創新主體理順關系、激發潛能、強化交流、實現共贏(見圖1)。

圖1　縱向分布的創新鏈構成

政府的主要職責是搭建制度和政策框架，構建一個完整的創新生態，最大限度地集聚優質研發資源，實現自我循環、自我平衡、自我修復、自我凈化。這其中，孵化器、公共研發平臺、風險投資、圍繞創新形成的產業鏈、產權交易、市場中介、法律服務、物流平臺，都是具體組成部分。以中關村為例，創新生態系統包括行業領軍企業、高校院所、政府部門、創新服務中介、高端人才、天使投資和服務中介等七大要素。要讓創新生態系統整體上發揮作用，在政策工具選擇上應當明確相應承載主體，如通過合作研究計劃、孵化器、科技園區、集群、技術轉移中心等搭建不同的單元橋梁，創造良好的創新環境，大力培育產業集群環境，提高創新環境與產業集群之間的關聯度等。

2.2創新戰略實施的政策工具

政策工具是制度框架得以確立的基礎條件，也是構成系統論的關鍵要素。按效力分，構成創新的政策工具有法律、行政法規和部門規章等多種；按類別分，則包括產業政策、直接的公共財政支持、補貼或稅收減免，特有的優惠金融政策以及基本的知識產權手段。通常，政府研發支出與企業研發支出正相關，強化專利政策，能夠有助于企業加大對研發的重視和投入程度；同時，稅收減免刺激是企業提升研發能力的不懈動力[6]。此外，創新政策還有多種歸類類型。如按作用方式分激勵型政策、引導型政策、保護型政策和協調型政策(見表2)；按供需結構分供給方政策、需求方政策(見表3)。盡管分類方式不同，但涉及的工具和手段卻多有重疊。

單從靜態上考察政策工具的構成是不完整的。政策制定是一系列過程的集合。公共政策制定過程，包括問題確認、議程設定、政策形成、政策合法化、政策執行和政策評估等階段，創新政策概莫能外。OECD國家的實踐表明，創新戰略和視角、專門的創新機構或部門、政策評估、高水平的政策委員會、信息交流渠道暢通是影響創新政策的五個最重要因素。財政危機下，創新政策制定一個新趨勢是，政策評估越來越受到重視。一個創新項目的設立，必須與中央政府簽訂績效協議或合同，明確評估方向，建立全新的、專業的評估部門，通過制訂評估的標準、指導方針和方法體系，明確重要指標、數據指標體系并借助評估團隊加以實施。在重大產業技術應用推廣時，還將進行經濟和社會成本—收益分析，特別是對能源效率和環境效果評價，最大程度保證了決策的經濟效益和社會效益。

表2　按作用方式分類的創新政策

表3　按供需結構分類的創新政策

3　制度與政策促進創新：經驗與趨勢

創新的種子只有在復雜多樣的環境里才能生根發芽，世界各國都構建和開發了一系列鼓勵創新的制度與政策。從戰略上看，美國實施國家創新戰略、歐盟提出《2020創新戰略》。在工具層面，利用文獻挖掘方式，我們對前述已列出的各種政策類型進行編碼。按作用方式，包括激勵型政策(Ⅰ)、引導型政策(Ⅱ)、保護型政策(Ⅲ)和協調型政策(Ⅳ)；按供需結構，包括供給方政策(S)和需求方政策(N)；所有的創新政策都分布在橫向(H)與縱向(C)區域，且多數都是橫縱向交叉。據此，對部分國家(地區)創新制度政策實踐做了匯總。為避免重復，我們盡量選取代表性做法，而沒有面面俱到。囿于搜集、整理相關經驗時材料的局限，以此為基礎的分析在嚴謹性上存在不足，由此所得出的結論或不夠全面。

表4　各國(地區)創新制度與政策匯總

續表4

通過總結、分類和編碼能發現：①激勵型(Ⅰ)和引導型(Ⅱ)的政策占據主導，尤其體現在，重大基礎性研究項目，一般需要國家財政支持完成；對于應用型研究，則要發揮創新投資基金的作用，且此類政策應用已經由過去粗放式“播撒”向精準化“滴灌”轉變。越來越多的國家認識到，創新與技術進步起決定性作用的還在于人才，通過技能和專長獲得居留許可證(綠卡等)成為各國招攬人才的一種普遍方式。②發揮創新主體間銜接作用的協調型(Ⅳ)政策和保護型(Ⅲ)政策更受重視。這其中，既有注重產業與創新銜接的政策，也有培育創新主體，激勵公共部門、科研院所、企業、服務中介等主體協調的政策；既包括國際、國內開放融合政策，也有關注大企業、中小企業均衡發展政策，尤其是，中小企業主體地位得以提升。這有利于打破部門間政策封閉、割裂的狀態，提高創新核心主體的積極性、能動性，加快構建和形成創新生態系統。當然，并非所有保護型政策都以開放共享為導向，有的甚至起到了反向作用，尤其是發達國家在保護本國知識產權、防止技術擴散時采取了條件越來越嚴苛的手段，全球性技術溢出效應正在變弱。③從橫向(H)、縱向(C)劃分這些政策，由于多數橫向創新行為是創新主體的自發行為，受政策干預較小，因此政策關注點也主要聚焦于縱向領域。這也表明，創新作為一個系統過程，是創新政策集、政策束的有機組合與互動。

總的看，基于系統論基礎上產生的創新制度與政策分析框架是適用的、符合發展趨勢的。創新制度與政策體系正呈現日趨綜合性、關注全過程、更加開放、更注重扶持中小企業、更致力于人才引進以及知識產權形成的貿易壁壘加劇等特點；在過程和形態上，表現為由出臺單項政策轉向提供政策“工具箱”，保證多種政策體系共同發揮作用；從過于強調“供給側”轉向依據創新鏈，協同運用需求側、供給側政策，其方向在于構建完整的創新生態系統。

4　結論與建議

創新制度與政策是一個龐大、復雜的命題，沒有“放之四海而皆準”的模式，也不存在完全縝密的封閉框架。系統理論為研究這一命題，提供了可供參考的視角。創新戰略的實施，取決于公共創新環境的完善程度、產業集群的生命力、創新環境與產業集群之間的聯系程度[12]。結合上述分析框架以及對創新發展趨勢的判斷，我們認為，創新戰略實施，重在形成系統性、整體性思維，圍繞一個核心、一條主軸展開。概括而言，要以“市場導向+科學精神”的原則下，瞄準立體化創新促進體系中的缺失環節，完善和創新政策工具、構建多要素聯動?多主體協同的創新生態系統。圍繞這一目標，提出以下建議：

首先，厘定政府、市場、科研機構職能界限。在開放創新下，著重做加強公共部門、民營部門合作，加大公共部門研究資源向民營部門開放力度，推行創新產品、服務遠期約定政府購買制度，支持以中小企業為重點的研發、知識轉化行為；讓高校、科研院所擁有科研成果自主處置權，構建成果轉化收益激勵機制，用足、盤活存量資源。

其次，遵循國家“圍繞產業鏈部署創新鏈?圍繞創新鏈完善資金鏈、人才鏈”思路。針對立體化創新體系的缺失環節和要素加以調整、充實和完善。借助技術平臺、產學研合作平臺、信息共享平臺形成更多創新機會；優化人才引進、服務體系，技術服務體系、金融服務體系、中介服務體系等各項服務支撐。尤其是，降低中國“綠卡”申請難度，加大國際人才引入力度；建立孵化器財政資金補助以及面向科技企業孵化器的風險補償金等，解決初始資本問題。

再次，更高權威的領導力是推動創新政策協調的重要力量。國家科技體制改革和創新體系建設領導小組的設立，一定程度上有助于形成創新驅動發展的頂層設計，但由于其并非常設實體部門，專業性、整體效力仍顯不足。為此，可借鑒韓國設立“創造經濟”總責部門的模式，設立專門的、更高級、更具權威的創新行政部門。

最后，加大對政策出臺、實施的評估力度。借助專業第三方評估機構，明確評估標準、指導方針和方法體系，構建數據指標體系，利用評估團隊加以實施，形成有效的反饋機制，保障政策實施效力。

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(責任編輯劉傳忠)

An Institutional Framework and Policy System of the Implementation of Innovation Strategy

Ma Zhentao1，Lin Chen1，2，Zhang Wenguang1

(1.School of Government，Beijing Normal University，Beijing 100875,China;2.Department of Economics and Management，Beijing City University，Beijing 100083,China)

This paper attempts to define the concept of system，policy and innovation as well as their relationship.Furthermore，using the system theory，it constructs an institution and policy analytical framework which supports the innovation.The paper analyzes innovative system and policies of different countries and areas by means of data mining.The research shows that innovative system and policies have the characteristics of comprehensiveness，paying attention to the whole process，more opening，more supports on small and medium-sized enterprises，more efforts to introduce talents and trade barrier aggravation caused by intellectual property.It has the tendency to construct an innovative ecosystem.Accordingly，the paper presents the general thought and suggestions on the design institutional framework and policy system of China.

Innovation；Institution frame；Policy system

北京市社會科學基金重大項目“全球價值鏈重塑下北京創新驅動發展格局研究”(14ZDA02)。

2015-09-07

馬振濤(1984-)，男，山東人，北京師范大學政府管理學院博士生；研究方向：政府經濟管理、公共政策。

G311

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