農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法缺陷及完善

摘 要 隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城市化進程也是日益加快，很多農(nóng)村人的青年開始選擇進城務工，但是由于經(jīng)濟原因、制度原因的限制，他們不得不選擇將孩子留在農(nóng)村，由父母或者親戚朋友看管，這些被留下的孩子就被稱為農(nóng)村留守兒童。當然他們屬于未成年人，由于這種“被留下”，他們的教育、健康以及人身安全飽受威脅，鑒于兒童時期的成長對于一個人未來的心理、生理都具有決定性的作用，因此本文以此為出發(fā)點，分析了農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法缺陷，進而提出完善措施，希望對保護我國農(nóng)村留守兒童的生命權與未來發(fā)展有所幫助。

關鍵詞 農(nóng)村 留守兒童 監(jiān)護缺失 委托監(jiān)護 監(jiān)護監(jiān)督

作者簡介：韓修芬，中國人民大學法學院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-275-02

一、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的概述

（一）農(nóng)村留守兒童的概念

隨著農(nóng)村留守兒童的出現(xiàn)，社會各界對它的概念爭論不休，有的學者認為，年齡在六歲到十六歲之間，由于父母一方或者雙方需要外出打工，不得不由親戚、朋友代為看管的處于義務教育階段的兒童就是農(nóng)村留守兒童；還有的學者認為，因為父母雙方或者一方需要外出務工，留在農(nóng)村由他人代為看管的十六歲以下的孩子就是農(nóng)村留守兒童，綜合多種學者的研究結論，本文認為，父母一方或者雙方外出務工時間長達半年以上，孩子被留在農(nóng)村，由父母一方、朋友或者其他人代為照看的，不滿十八周歲的未成年人，即為農(nóng)村留守兒童。

（二）農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的類型

農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護有很多種類型，下面就對其進行簡單的介紹：

1.單親監(jiān)護。據(jù)統(tǒng)計，這種監(jiān)護類型所占比重很大，也是留守兒童監(jiān)護中比較常見的。所謂單親監(jiān)護是指父母一方外出務工，另一方負責在農(nóng)村撫養(yǎng)、照顧孩子。2008年，全國婦聯(lián)做了調查，并于2月27日發(fā)布了《全國農(nóng)村留守兒童狀況研究報告》，從該報告中可以看出，單親監(jiān)護的監(jiān)護類型高達48.1%，其中母親留在農(nóng)村照顧孩子的情況比父親留下照顧孩子的要多很多，這種監(jiān)護類型，由于監(jiān)護人是父母雙方中的一方，對于孩子的成長和教育是相對占優(yōu)勢的。

2.隔代監(jiān)護。隔代監(jiān)護也是比較常見的一種監(jiān)護方式，農(nóng)村由祖父母和外祖父母負責照看孩子，父母雙方外出務工的現(xiàn)象十分普遍，由于隔代父母是孩子的直系親屬，由他們照看孩子，對孩子來說在親情上是一種彌補，在監(jiān)護的實施上也相對安全。

3.同輩監(jiān)護。所謂同輩監(jiān)護就是指孩子被單獨留下，自己照看自己，或者由年長的哥哥姐姐負責照管，這種監(jiān)護形式在現(xiàn)實中并不多見，可以看出，同輩監(jiān)護給留守兒童的身心健康會相對不利，本身就是未成年人的他們不僅要生活、學習，還要負責照看家里的家務。

4.上輩監(jiān)護。上輩監(jiān)護是指由留守兒童父母的兄弟姐妹或者是其他關系密切的親朋好友擔任代管人，實踐中多數(shù)為孩子的姑舅叔姨以及鄰居等。這種監(jiān)護現(xiàn)實中比較少見，與隔代監(jiān)護相比具有文化層次、年齡等多方面的優(yōu)勢，該種監(jiān)護類型穩(wěn)定性不強，代管人更換頻率比較高。

二、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法缺陷

（一）立法思想旳局限性和落后性

在我國改革開放初期的計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)村留守兒童是很少見的，當時的很多法律和法規(guī)對于兒童的保護和監(jiān)督還是適用的，但是隨著市場經(jīng)濟體制的運行，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，很多農(nóng)村青年為了家庭經(jīng)濟生活，選擇外出打工，因此涌現(xiàn)了一大批農(nóng)村留守兒童，顯然，之前的法律法規(guī)和立法思想對于當代的農(nóng)村留守兒童的保護和監(jiān)督已經(jīng)有了明顯的滯后性和局限性，隨著農(nóng)村留守兒童數(shù)量的激增，我國立法思想的局限性和落后性日益明顯，因此必須作出及時調整，以便更好的解決農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護問題。

（二） 委托監(jiān)護制度立法不完善

農(nóng)村留守兒童是一個數(shù)量龐大、關系重大的群體，對它們的保護不容置疑，但是現(xiàn)實中對它們的委托監(jiān)護制度在立法和實施上都存在很多問題，使得委托監(jiān)護的實際效果和價值沒有能得到實現(xiàn)，本文對委托監(jiān)護制度的不完善之處做了總結分析：

1.委托監(jiān)護人的資格認定。我國《未成年人保護法》第16條中明確指出對于未成年人應該設立監(jiān)護人確保他們的人身財產(chǎn)不受侵犯，而且規(guī)定委托監(jiān)護人時受托人必須是有監(jiān)護能力的成年人。但是立法對于什么人屬于有監(jiān)護能力的成年人卻并沒有明確規(guī)定，這也就導致了父母在給留守兒童選擇監(jiān)護人時，沒有法律依據(jù)，只能根據(jù)自己周圍的人群環(huán)境和他人的能力和時間來選擇監(jiān)護人，因此現(xiàn)實中很多監(jiān)護人并不合格，比如年邁的父母、未成年的哥哥或者姐姐、精神有問題的親戚、監(jiān)護責任心低下的他人等等，這種監(jiān)護人選取不合格將直接給孩子身心造成傷害。此外，我國并沒有規(guī)定機構可以作為留守兒童的監(jiān)護人，這也存在很大的問題，使得那些沒有合適監(jiān)護人的孩子無法托付，因此我國立法在這一方面存在很大的改進空間。

2.受托人的職責和責任承擔。我國立法對于監(jiān)護制度中受托人的職責和責任也沒有明確規(guī)定，他們主要依靠私人委托合同加以限制，但是這些屬于私法調節(jié)范圍。也正是因為這種不被法律所保護的行為才導致了農(nóng)村留守兒童經(jīng)常處于無人看管的狀態(tài)。我國立法對于監(jiān)護人和受托人之間的責任作出了規(guī)定，但是合理性有待確定。從《民通意見》第22條規(guī)定中可以看出，監(jiān)護人的監(jiān)護職責是不能推脫的，不以實際監(jiān)護人變化而變化，后面一部分又指出有特殊情況，如果監(jiān)護人和委托人之間另有規(guī)定除外，但是該條規(guī)定與《侵權責任法》第32條中監(jiān)護人監(jiān)護責任可以減免但是不能免除相沖突。

（三） 欠缺有效的監(jiān)護監(jiān)督機制

我國設立了對農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護監(jiān)督機制，但是實踐證明，這些機制并沒有發(fā)揮應有的效率，下面就具體介紹一下，我國監(jiān)護監(jiān)督體制在立法上存在的缺陷：第一，監(jiān)督主體的職權不明確。未成年人父母所在的單位、未成年人住所地的居民委員會或村民委員會既可以擔任公職監(jiān)護人，又具備指定監(jiān)護權，還可以進行監(jiān)護監(jiān)督，這種監(jiān)督主體身兼數(shù)職的現(xiàn)象不僅會造成監(jiān)督效率的下降，更有可能使監(jiān)護監(jiān)督形同虛設。第二，監(jiān)督職責不明確。我國立法僅規(guī)定了上述單位在監(jiān)護人或者受托監(jiān)護人不能履行監(jiān)護職責時，有權起訴其承擔責任或者更換監(jiān)護人，但是對于他們應該承擔的其他監(jiān)護監(jiān)督職責卻沒有提及，比如主動向監(jiān)護人了解、調查監(jiān)護活動的情況，監(jiān)護人欠缺時速請法院重新選任等。

三、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法完善措施

（一）轉變立法指導思想

我國監(jiān)護制度是建立在民法通則之上的，但是我國民法通則從出臺到現(xiàn)在都沒有什么大的修訂，在社會發(fā)展如此之快的情況下，很多立法指導思想也要與時俱進，這是完善我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的首要前提，摒棄未成年人監(jiān)護是以血緣為關系的家庭內部事物的舊觀念，及時將國家和社會組織融入到監(jiān)護制度之下，給他們定位為監(jiān)護監(jiān)督人，確立監(jiān)護是全社會的責任和義務的立法思想。不僅要引入國家公權力對農(nóng)村留守兒童監(jiān)護進行干預，還要在符合規(guī)定的情況下為留守兒童提供一定的物質資源和精神需要，必要的時候國家要進行補充監(jiān)護，對于不能很好履行監(jiān)護職責的監(jiān)護人予以及時調整。

（二） 健全委托監(jiān)護制度

1.確定受托人資格認定的判斷標準。通過上面的分析可以看出，受托人可以被分為兩大類：自然人和相關機構。下面就分別介紹一下，這兩種受托人資格的認定依據(jù)：

第一，自然人類型的受托人資格認定標準。委托監(jiān)護涉及到的主體有三個：監(jiān)護人、受托人和被監(jiān)護人，因此對于受托人的資格認定，立法應該予以明確，但是我國對于受托人的資格認定卻始終空白，雖然現(xiàn)實中很多委托人的認定都參考監(jiān)護人制度而來，但是總是缺乏法律監(jiān)督力度。但是僅從受托人的身體健康、經(jīng)濟條件和與被監(jiān)護人的關系來認定自然人類型的委托人是不夠的，還應當考慮受托人的品行、綜合素質，尤其是思想品德方面的資格，因為農(nóng)村留守兒童需要的不僅是物質保證，更重要的是精神層面的照管。

第二，機構型受托人的資格認定標準。很多出城務工的子女找不到合適的監(jiān)護人對其進行監(jiān)護，因此設定機構型的受托人制度十分必要。首先，可以允許一些公益性的組織或者機構進入農(nóng)村留守兒童受托監(jiān)護人備選范圍，在符合條件的情況下，孩子的父母和這些機構簽訂委托協(xié)議，由他們代為行使監(jiān)護職責，承擔對這類特殊群體的監(jiān)護。

2.確定受托人的職責和責任。我國法律對于監(jiān)護人的職責和責任做了限定和約束，但是對于監(jiān)護委托中受托人的職責和責任卻沒有提及，既然現(xiàn)實中，我們無法避免監(jiān)護委托現(xiàn)象的產(chǎn)生，就必須盡快確立委托監(jiān)護人的職責和責任。本文認為委托監(jiān)護人的職責如下：保護被監(jiān)護人的人身權益，免受他人侵犯；保護被監(jiān)護人的財產(chǎn)權益，禁止以任何理由使用、處分和侵占被監(jiān)護人的財產(chǎn)，但為被監(jiān)護人的利益除外；重視并積極疏導被監(jiān)護人的心理問題；委托監(jiān)護協(xié)議約定的其他監(jiān)護職責。責任如下：因被監(jiān)護人的致害行為造成他人損害的，應當由監(jiān)護人承擔無過錯責任，監(jiān)護人已經(jīng)盡到監(jiān)護責任的，可以減輕其侵權責任；如果受托人對于被監(jiān)護人的致害行為存有監(jiān)護失職的，受托人承擔連帶責任。

（三） 完善監(jiān)護監(jiān)督機制

1.建立合理的監(jiān)護監(jiān)督人與監(jiān)護監(jiān)督機構的雙重監(jiān)護監(jiān)督機制。監(jiān)督人的選任可以從兩方面考慮：一是監(jiān)護人或委托監(jiān)護人是被監(jiān)護人的親屬或其他公民的，監(jiān)督人可以從與被監(jiān)護人血緣關系最近但非監(jiān)護人的近親屬中選擇品德端正、愿意擔當監(jiān)督職責的人擔任，不具備監(jiān)護監(jiān)督能力的除外；二是監(jiān)護人是公職機構的，如未成年人住所地的居委會、村委會或孤兒院、社會福利機構的，或者沒有符合條件的監(jiān)護監(jiān)督自然人的，則可以在農(nóng)村留守兒童住所地所在的民政部門下設專門的監(jiān)護管理機構，以監(jiān)督管理社會福利機構等對農(nóng)村留守兒童合法權益進行監(jiān)護的職責履行情況。

2.明確國家相關機構和政府的監(jiān)護職責。首先，明確在農(nóng)村留守兒童無人監(jiān)護時，由國家相關機構或者政府對他們行使監(jiān)護職責，一旦沒有符合資格的監(jiān)護人，說明這名留守兒童被保護的可能性減小，同時被危害的可能性就會增大，因此國家、政府此時應該挺身而出，及時保護這些孩子的人身安全不受侵犯。

但是，為了避免監(jiān)護人因此而逃避監(jiān)護職責，國家立法又必須明確國家相關機構或者政府承擔監(jiān)護職責的條件：第一，父母雙方均外出務工，找不到合適監(jiān)護人的情況下。第二，留守子女的父母雙方外出務工，為其挑選了合適的監(jiān)護人，但在監(jiān)護過程中，委托人失職造成留守兒童合法權益遭受損失的情況下。

四、結語

兒童時期的成長對一個人的未來發(fā)展至關重要，而且，兒童的健康成長也關系到國家的未來。對農(nóng)村留守兒童這樣一個數(shù)量龐大的弱勢群體進行保護和監(jiān)督是社會需要關注的一個重要問題。目前，對于農(nóng)村留守兒童中父母法定監(jiān)護缺失，委托監(jiān)護制度又存在很多問題，因此引發(fā)了很多不利于農(nóng)村留守兒童健康成長的案件，本文就主要從相關的立法缺陷進行闡述和分析，結合現(xiàn)狀，指出缺陷，最后提出對農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法完善措施，希望對他們的身心健康成長有所幫助。

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