自貿(mào)區(qū)制度外溢效應(yīng)對中國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)的啟示
——基于國際公共物品視角

胡鳳喬，李金珊

（1.浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310018；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058）

自貿(mào)區(qū)制度外溢效應(yīng)對中國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)的啟示
——基于國際公共物品視角

胡鳳喬1，李金珊2

（1.浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310018；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058）

自貿(mào)區(qū)制度是一種由主權(quán)國家自愿提供的，向全世界開放的，通過“不收費”鼓勵國際貿(mào)易中的“搭便車行為”，旨在降低國際貿(mào)易成本的全球公共物品。自貿(mào)區(qū)制度的外溢本質(zhì)上是其作為全球公共物品的福利溢出。中國是國際自貿(mào)區(qū)制度外溢效應(yīng)的直接受益者和潛在供給者。為優(yōu)化外溢效應(yīng)，中國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)應(yīng)有技巧地搭現(xiàn)有國際制度的便車，降低制度建設(shè)成本，拓展制度創(chuàng)新思路；妥善協(xié)調(diào)好自貿(mào)區(qū)（FTZ）與區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的競合關(guān)系，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)復(fù)合型自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)；提升自貿(mào)區(qū)城市的國際交往能力，增強中國自貿(mào)區(qū)的全球競爭力和影響力。

自貿(mào)區(qū)；制度外溢；國際公共物品；中國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)

一、引言

2013年，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)（Free Trade Zone，以下簡稱自貿(mào)區(qū)）獲批。一年后，廣東、天津、福建三地加入中國自貿(mào)區(qū)“俱樂部”。從上海自貿(mào)區(qū)獲批之日起，中國就強調(diào)自貿(mào)區(qū)建設(shè)與新一輪改革開放之間的聯(lián)系，強調(diào)自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，強調(diào)自貿(mào)區(qū)要在實踐中形成可復(fù)制、可推廣的改革試點經(jīng)驗。受此影響，國內(nèi)經(jīng)濟界、學(xué)術(shù)界和政府官員，都在熱議自貿(mào)區(qū)制度的外溢效應(yīng)，主要涉及：①通過自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新“倒逼”政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理方式改革；②吸納自貿(mào)區(qū)制度改革經(jīng)驗，主動對接自貿(mào)區(qū)，借力調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；③尋求規(guī)避自貿(mào)區(qū)制度負面外溢效應(yīng)（例如改革風(fēng)險、虹吸效應(yīng)等）的對策。

但是，由于對自貿(mào)區(qū)制度的性質(zhì)認識不全面或存在誤解，現(xiàn)有相關(guān)研究尚未對自貿(mào)區(qū)制度的外溢機理進行闡述。同時，自貿(mào)區(qū)制度外溢效應(yīng)多被自貿(mào)區(qū)周邊地區(qū)在共享自貿(mào)區(qū)福利這一層面上理解和使用，這種對自貿(mào)區(qū)制度外溢效應(yīng)的解讀未免偏于狹隘和地方主義，缺少服務(wù)國家戰(zhàn)略和融入全球市場的意識，不利于中國對外開放的整體戰(zhàn)略布局與推動全球貿(mào)易規(guī)則的重構(gòu)。

設(shè)立自貿(mào)區(qū)雖是一種國家行為，但其影響已超出一國邊界，因此，自貿(mào)區(qū)制度具有國內(nèi)公共物品和國際公共物品的雙重屬性。從國際公共物品視角解讀自貿(mào)區(qū)制度，有助于從宏觀戰(zhàn)略把握自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)，充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的外溢效應(yīng)，釋放制度紅利。

二、國際公共物品視角下的自貿(mào)區(qū)制度

制度一旦被創(chuàng)立就會成為公共物品［1］。隨著經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，各國相互依存關(guān)系增強。各國在特定領(lǐng)域所面臨的各種問題以及采取的政策、行動都越來越多地“溢出”一國邊界，相應(yīng)地，對制度這種公共物品的需求也日益明顯地超出單個國家的范疇［2］。

國際公共物品概念由公共物品概念突破國家邊界發(fā)展而來。查爾斯·金德爾伯格認為國際公共物品是指國際體系中的秩序、合作、安全、匯率穩(wěn)定等諸如此類的東西。并將這個概念引入國際經(jīng)濟領(lǐng)域，指出在國際經(jīng)濟中，國際公共物品可以分為三類：一是建立在最惠國待遇、非歧視原則和無條件互惠原則基礎(chǔ)上的自由開放的貿(mào)易制度；二是穩(wěn)定的國際貨幣；三是國際安全［3］。自貿(mào)區(qū)制度雖然由主權(quán)國家設(shè)計和創(chuàng)立，是一國對外經(jīng)濟政策的一部分，屬于國內(nèi)公共物品，但在發(fā)揮作用時產(chǎn)生了外溢，成為自由開放的國際貿(mào)易制度中的一部分，是國際貿(mào)易體系的子系統(tǒng)。因此，自由港制度具有國際公共物品屬性。

公共物品福利溢出國家邊界成為國際公共物品，可能出現(xiàn)兩種情況，一是成為全球性公共物品，在全球范圍內(nèi)提供公共福利；二是成為區(qū)域性國際公共物品，在相鄰國家間提供公共福利。在當(dāng)代世界經(jīng)濟中，基本得到公認的“全球性公共物品”包括世界貿(mào)易組織框架下的多邊貿(mào)易體系、世界金融市場、國際貨幣等；“區(qū)域性公共物品”的典型代表則是通過國家間自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Agreement）確立的區(qū)域性經(jīng)濟組織，以及由若干國家共建共享的區(qū)域安全。但以往研究中并未討論過自貿(mào)區(qū)制度的國際公共物品屬性。本文認為自貿(mào)區(qū)制度是一種由單一國家通過國內(nèi)立法向全世界讓渡使用權(quán)的“全球性公共物品”，分析思路如下：

首先，明確全球公共物品的含義和特征。英吉·考爾主編的《全球公共物品：21世紀(jì)的國際合作》一書對全球公共物品給出了一個經(jīng)典定義：“能普遍有助于所有國家、人口以及不同代際從中得益的最終產(chǎn)出或中間物品”［4］。該書從理論和實際兩方面分析和探討了全球公共物品供給問題，同時指出全球公共物品的供應(yīng)者并非僅僅是個人或者政府本身，重要的是全球性的國際合作才能保證全球公共物品的供給［5］。根據(jù)該書對全球公共物品的分析，可以得知：就其消費而言，全球公共物品具備全球普惠性、非排他性、（地區(qū)/代際）公平性；就其供給而言，全球公共物品可以由國家行為體和非國家行為體提供，前者包括主權(quán)國家自愿提供（有意識主動提供）、某國政策溢出國界（無意識被動提供）、各國政府間國際合作，后者包括國際組織、跨國公司等。

其次，分析自貿(mào)區(qū)制度的特性。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立是一種國家行為，但因為自貿(mào)區(qū)制度可以降低國際貿(mào)易的交易成本，產(chǎn)生了超出一國邊界的外部性。因此，自貿(mào)區(qū)制度作為一種國際公共物品，就其供給而言，具有公共性和自愿性，自貿(mào)區(qū)通常地處國際航線的必經(jīng)之地，所在國通過暫時放棄部分主權(quán)，使這片領(lǐng)土的使用權(quán)公有化、國際化，從一國領(lǐng)土成為國際公地，并立法進行確立，屬于由主權(quán)國家自愿提供的公共物品。就其消費而言，自貿(mào)區(qū)制度的特點表現(xiàn)在以下三個方面：①具有全球性和普適性。自貿(mào)區(qū)對外高度開放，來自世界各地的貨物都可以自由進出，不受配額和原產(chǎn)地限制；②具有免費性和非排他性。自貿(mào)區(qū)免稅、保稅以及其他稅費減免的政策，表明使用者可以在不向該國政府支付任何費用或僅支付少量費用的情況下使用自貿(mào)區(qū)；③具有非競爭性和公平性。只要符合準(zhǔn)入條件，各類市場主體享受同等待遇，可以依法平等進入。某個市場主體享受自貿(mào)區(qū)政策的行為，并不影響或妨礙其他市場主體同時享受該政策。

綜上所述，自貿(mào)區(qū)制度具備全球公共物品的特征（見表1），是一種由某主權(quán)國家自愿提供的，向全世界開放的，通過“不收費”鼓勵國際貿(mào)易中的“搭便車行為”，能夠有效降低國際貿(mào)易成本的全球性公共物品。

三、自貿(mào)區(qū)制度的外溢機理

表1 自貿(mào)區(qū)的全球公共物品屬性

主權(quán)國家設(shè)立自貿(mào)區(qū)，提供國際公共物品需要付出一定的成本，即暫時放棄部分主權(quán)和稅收收入，主動提供“搭便車”服務(wù)等。但較之主權(quán)國家付出的成本，自貿(mào)區(qū)可以產(chǎn)生更高的收益，主要包括直接的經(jīng)濟效益和間接的“非經(jīng)濟”紅利，后者即自貿(mào)區(qū)制度的外溢效益。自貿(mào)區(qū)制度外溢的本質(zhì)是其作為公共物品的福利溢出。

（一）自貿(mào)區(qū)制度外溢效應(yīng)的形成

外溢效應(yīng)，亦稱溢出效應(yīng)（Spillover Effect），屬于外部效應(yīng)的一種，指一個經(jīng)濟活動主體的行為不僅會產(chǎn)生活動所預(yù)期的效果，而且會對其所處的經(jīng)濟環(huán)境和其他主體產(chǎn)生影響。

自貿(mào)區(qū)制度外溢，指自貿(mào)區(qū)制度在發(fā)揮預(yù)計中對國際貿(mào)易和本國經(jīng)濟增長的促進作用的同時，通過某種途徑對國際貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)的其他制度（海關(guān)、金融、稅收、物流等），以及本國政治經(jīng)濟文化等相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)生的額外影響。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立是一種國家行為，但其“境內(nèi)關(guān)外”的地位，使其服務(wù)范圍是面向全球的。因此，自貿(mào)區(qū)制度具有國內(nèi)公共物品和國際公共物品的雙重屬性。自貿(mào)區(qū)制度能夠?qū)崿F(xiàn)外溢，出于兩方面原因：

第一，自貿(mào)區(qū)制度能夠發(fā)揮外溢效應(yīng)，源于其國際公共物品的屬性。公共物品具有非競爭性和非排他性，能夠產(chǎn)生外部性。因為可以“搭便車”，后來者可以在不必支付前期制度建設(shè)成本的情況下使用已有制度。后來者使用已有制度不但不會造成“擁擠成本”，反而可以形成規(guī)模效應(yīng)，進而強化使用者對制度的路徑依賴。制度的作用范圍因此超出制度設(shè)計者預(yù)期的范圍，即產(chǎn)生制度外溢。自貿(mào)區(qū)制度能夠降低國際貿(mào)易的交易成本，且可復(fù)制性強，因此被國際貿(mào)易主體廣泛接納，從而產(chǎn)生外溢。

第二，自貿(mào)區(qū)制度的外溢效應(yīng)能夠從經(jīng)濟領(lǐng)域擴散到其他相關(guān)領(lǐng)域，是因為制度安排之間具有關(guān)聯(lián)性。一國的經(jīng)濟、政治、文化是相互交融的，經(jīng)濟自由度的提升必然要求本國的政治和文化對經(jīng)濟自由的適應(yīng)度的提升。林毅夫指出“制度結(jié)構(gòu)由一個個制度安排構(gòu)成，許多制度安排是緊密相關(guān)的。一個特定制度安排的變遷，也將因此引起其他相關(guān)制度安排不均衡”［1］。根據(jù)新功能主義的制度外溢理論，國家和區(qū)域政治經(jīng)濟中的各種因素是相互聯(lián)系的，一個領(lǐng)域的問題會引起其他領(lǐng)域的問題或要求相應(yīng)的解決。不同領(lǐng)域的合作具有潛在的關(guān)聯(lián)性，任何領(lǐng)域合作的成功都會增強在其他領(lǐng)域進行合作的愿望和信心［6］。因此，在經(jīng)濟、技術(shù)等功能性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的合作，即制度的建構(gòu)，可以通過引發(fā)制度不均衡外溢到政治性領(lǐng)域。自貿(mào)區(qū)制度不僅能夠產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，而且可以通過經(jīng)濟政治文化之間的關(guān)聯(lián)性間接產(chǎn)生“非經(jīng)濟”紅利。

（二）自貿(mào)區(qū)制度外溢的作用途徑

自貿(mào)區(qū)制度外溢的本質(zhì)是其作為公共物品的福利溢出。其實早在自由資本主義和壟斷資本主義時期，英國等宗主國把直布羅陀、香港、新加坡等殖民地開辟為自由港，就不只是想要通過壟斷當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和貿(mào)易來獲得殖民利益，而是希望獲取作為公共物品的自由經(jīng)濟制度的外溢帶來的額外利益。

二戰(zhàn)后，世界經(jīng)濟迎來第三次全球化浪潮。自由貿(mào)易在恢復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟中的作用被國際社會廣泛認同，但當(dāng)時國際貿(mào)易面臨的是舊制度被世界大戰(zhàn)摧毀、新制度尚未確立的國際制度環(huán)境。為填補該領(lǐng)域的全球公共物品供給不足，發(fā)達國家通過積極建構(gòu)世界多邊貿(mào)易體制，組建區(qū)域性經(jīng)濟貿(mào)易組織，重建自由港和自貿(mào)區(qū)等手段，從不同層面促進、保障區(qū)域內(nèi)和全球范圍內(nèi)的商品、資本、勞動力和服務(wù)的自由流動。一些發(fā)展中國家在積極參與經(jīng)濟全球化的過程中，也把設(shè)立自貿(mào)區(qū)作為其實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化的戰(zhàn)略手段。

聯(lián)合國認為公共物品能夠提供三種福利：提高能力、減少風(fēng)險、直接提供效能，并按照公共物品能夠提供的福利范圍劃分公共物品（見圖1）。以提高能力為主要福利的公共物品通常作用空間受限，傾向于是國內(nèi)公共物品；以減少風(fēng)險或直接提供效用為主要福利的公共物品傾向于是國際公共物品［7］。三種福利效果相互關(guān)聯(lián)，互相促進，國內(nèi)公共物品與國際公共物品間不存在絕對的界限。

圖1 公共物品的福利范圍和屬性劃分

自貿(mào)區(qū)制度處于國內(nèi)公共物品與國際公共物品的交集地帶，具有雙重公共物品屬性：①由主權(quán)國家主動提供的面向全球的貿(mào)易服務(wù)平臺；②國家經(jīng)濟對外開放門戶和特殊政策密集區(qū)。經(jīng)濟全球化背景下，世界自貿(mào)區(qū)在以下幾個方面發(fā)揮了作用：

1.完善國際貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，直接提供效能

戰(zhàn)后老牌自由港和自由貿(mào)易園區(qū)的重建是恢復(fù)原有國際貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)的需要。漢堡、新加坡等老牌自由港是國際貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)不可或缺的重要節(jié)點，它們的失靈會造成國際貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)的癱瘓。因此，一批原殖民自由港，如新加坡即使在民族解放和獨立后，仍保留了自由貿(mào)易制度。漢堡港在二戰(zhàn)中被轟炸徹底摧毀，但仍通過大規(guī)模現(xiàn)代化重建于1955年快速恢復(fù)了戰(zhàn)前的吞吐水平。

新建自貿(mào)區(qū)可以直接增加世界貿(mào)易領(lǐng)域公共物品的供給。對于企業(yè)來說，自貿(mào)區(qū)可以降低企業(yè)開展國際貿(mào)易的成本，提升貿(mào)易自由度和便利度。對于設(shè)區(qū)國來說，通過自貿(mào)區(qū)可以擴大進出口貿(mào)易，有助于形成回波效應(yīng)①。對于一個區(qū)域來說，自貿(mào)區(qū)所在城市是區(qū)域性航運中心和金融中心，可以實現(xiàn)生產(chǎn)和貿(mào)易要素的快速集散，具有輻射和帶動作用。對于全球貿(mào)易來說，新建自貿(mào)區(qū)充實了貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，能夠促進經(jīng)濟要素在全球范圍內(nèi)更加有序、自由地流動。

2.與經(jīng)濟全球化接軌，減少被邊緣化的風(fēng)險

設(shè)立自貿(mào)區(qū)是發(fā)展中國家應(yīng)對全球化造成的利益分配不平衡而做出的公共選擇。全球化在實現(xiàn)全球市場一體化的同時，也加大了地區(qū)間貧富差距，造成第三世界國家的邊緣化。為應(yīng)對全球化造成的利益分配失衡，一些發(fā)展中國家通過新建自由港和自貿(mào)區(qū)，吸引國際投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升設(shè)區(qū)國在國際貿(mào)易體系中的重要性，彌補本國和本地區(qū)的貿(mào)易劣勢，改變被邊緣化的處境。

3.帶動周邊發(fā)展，提高城市能級

自貿(mào)區(qū)的發(fā)展能夠帶動腹地城市和周邊地區(qū)的發(fā)展。在特定區(qū)域（沿海口岸、延邊地區(qū)、國際空港等）實施自貿(mào)區(qū)制度，可以促進對外貿(mào)易，將腹地城市經(jīng)濟直接納入國際市場體系；可以推動城市經(jīng)濟的工業(yè)化、現(xiàn)代化，吸引企業(yè)、人口進一步向城市集聚，擴大城市規(guī)模和經(jīng)濟體量，提升城市化水平；可以促使腹地城市功能多元化，促進城市商貿(mào)業(yè)、金融業(yè)發(fā)展，形成更適合外向型經(jīng)濟的城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；可以提升腹地城市能級，進而輻射、帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

4.減少系統(tǒng)性風(fēng)險，提高綜合治理能力

實行自貿(mào)區(qū)制度能夠帶動相關(guān)領(lǐng)域管理制度的改革，進而促進國家政治經(jīng)濟制度的完善。馬克思指出：“自由貿(mào)易制度加速了社會革命”［8］。在考慮到這種革命的意義時，馬克思表示他贊成自由貿(mào)易。自貿(mào)區(qū)制度是在特定區(qū)域內(nèi)實行的自由貿(mào)易制度，限定區(qū)域既可以避免自由貿(mào)易制度對國內(nèi)市場的直接沖擊，將系統(tǒng)性風(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)，又可以在區(qū)內(nèi)試點更自由、更開放的公共政策，待條件成熟以及積累足夠應(yīng)對經(jīng)驗后，便可以擴大自貿(mào)區(qū)區(qū)域范圍，或?qū)⒆再Q(mào)區(qū)政策延伸至國內(nèi)其他地區(qū)。正是基于這一點的考量，中國在打造上海自由貿(mào)易試驗區(qū)時強調(diào)制度創(chuàng)新，形成可復(fù)制、可推廣的改革試點經(jīng)驗，并在風(fēng)險可控的前提下在全國范圍內(nèi)推廣。

四、中國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)的初步成果與優(yōu)化路徑

正確認識國際自貿(mào)區(qū)制度外溢對我國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)的影響，以及我國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)的初步成果與改進空間，是優(yōu)化其建設(shè)路徑、增強其外溢效應(yīng)的邏輯前提。

（一）中國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)的初步成果與改進空間

中國在改革開放的過程中，始終保持對自貿(mào)區(qū)的關(guān)注，并不斷嘗試將其他國家自貿(mào)區(qū)制度中的優(yōu)質(zhì)要素吸納到本國的對外經(jīng)濟制度建設(shè)中，如設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)和各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，在學(xué)習(xí)和實踐中形成了具有中國特色的：①以貨物貿(mào)易為對象的保稅制度，②以“一線放開、二線關(guān)注、區(qū)內(nèi)自由”為原則的監(jiān)管制度，③以特殊財稅政策和人才政策為主要內(nèi)容的激勵機制，④以專門管理機構(gòu)（管委會）為主體的管理體制。因此，中國是國際自貿(mào)區(qū)制度外溢效應(yīng)的直接受益者。

當(dāng)前，全球投資新規(guī)則及貿(mào)易新格局正在形成，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，為了能更高水平、高質(zhì)量地融入全球貿(mào)易活動，中國啟動了新一輪改革。在前期奠定的軟硬件條件逐步成熟的基礎(chǔ)上，中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)開始尋求從量變到質(zhì)變的突破，不再重復(fù)制造“政策洼地”，而是強調(diào)制度建設(shè)和創(chuàng)新在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的核心地位。目前，中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)在一定程度上從制度供給層面釋放了自貿(mào)區(qū)制度的外溢效應(yīng)，具體體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，在制度設(shè)計上，上海、廣東、天津、福建四大自貿(mào)區(qū)有各自明確的區(qū)域指向性和國家戰(zhàn)略服務(wù)性。福建自貿(mào)區(qū)對接臺灣地區(qū)、廣東自貿(mào)區(qū)側(cè)重港澳，是通過自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)暢通我國“一國兩制”中不同經(jīng)濟體制的經(jīng)濟運行規(guī)則的探索。天津重點面向東北亞并統(tǒng)籌京津冀協(xié)同發(fā)展，是利用天津口岸帶動內(nèi)陸地區(qū)共同開放的制度安排。上海自貿(mào)區(qū)的擴容也不是簡單的空間的增加，而是一次全方位的提升，旨在與全球貿(mào)易規(guī)則和投資規(guī)則接軌，推動國家制度的改革和創(chuàng)新。

第二，在制度創(chuàng)新成果上，積累了一系列可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗（見表2），初步形成了與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架，縮小了我國現(xiàn)行制度與國際通行規(guī)則的差距［9］，降低了制度門檻和使用成本。

表2 中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗

在肯定我國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)所取得的初步成果的同時，也不得不承認我國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)中尚存在一些不容忽視的矛盾和問題。這是自貿(mào)區(qū)建設(shè)難以回避且必須積極應(yīng)對的。

首先，在國內(nèi)公共物品供給層面，此批制度創(chuàng)新成果的推廣，本質(zhì)上屬于政府主導(dǎo)的“強制性制度變遷②”，旨在改變政府管理模式，提高政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的治理能力。因看好長期制度收益，中國政府對制度創(chuàng)新和經(jīng)驗復(fù)制推廣的熱情比較高漲。但是，因為企業(yè)和公眾在投資和消費時更看重眼前的獲利機會，制度創(chuàng)新對于企業(yè)和公眾福利的改善卻是間接的、滯后的，這導(dǎo)致企業(yè)和公眾對自貿(mào)區(qū)制度外溢的響應(yīng)程度較差。

其次，在國際公共物品層面，相較于中國供給的自貿(mào)區(qū)制度，企業(yè)更傾向于國際通行規(guī)則。很多企業(yè)尤其是擁有跨國業(yè)務(wù)的大企業(yè)，對自由貿(mào)易試驗區(qū)出臺新政策、新規(guī)則并無多高期待，更希望、更看重的是“政府少管點”和“尊重國際慣例”，以便其能以國際通行方式進行更為自主靈活的經(jīng)營［10］。這種政府制度供給與企業(yè)現(xiàn)實需求間的落差說明中國自貿(mào)區(qū)制度作為全球性公共物品的品質(zhì)有待提升，中國供給全球性公共物品的能力有待增強。

（二）中國自貿(mào)區(qū)制度外溢效應(yīng)的優(yōu)化路徑

根據(jù)世界自貿(mào)區(qū)制度的外溢機理，針對上述現(xiàn)實問題，本文認為想要充分釋放中國自貿(mào)區(qū)制度的外溢效應(yīng)，應(yīng)從以下三個方面優(yōu)化自貿(mào)區(qū)制度的建設(shè)路徑。

1.拓展制度創(chuàng)新思路，從自貿(mào)區(qū)制度外溢效應(yīng)的消費者向供給者轉(zhuǎn)型

制度創(chuàng)新是在原有制度的基礎(chǔ)上引入新的制度安排。目前，中國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)中的創(chuàng)新，本質(zhì)上是與國際通行規(guī)則的進一步接軌，是對國際經(jīng)驗的中國化。在這個過程中，制度設(shè)計者應(yīng)有技巧地搭現(xiàn)有國際制度的便車，最大限度地吸取已經(jīng)受住市場檢驗的制度元素，降低制度建設(shè)成本，縮短成果轉(zhuǎn)化周期，加速與國際規(guī)則接軌，力爭向高標(biāo)準(zhǔn)兼容；同時堅持審慎有序的原則，盡量弱化一些制度安排所固有的、可能給中國經(jīng)濟與社會發(fā)展造成短期或局部不確定性甚至負面性的制度元素，打造具有高品質(zhì)的中國自貿(mào)區(qū)制度。

同時，中國自貿(mào)區(qū)制度的設(shè)計者還需要思考中國能為國際自貿(mào)區(qū)制度發(fā)展提供什么新內(nèi)容，例如源自英國的保稅制度、源自愛爾蘭香農(nóng)的出口加工制度和免稅商店、源自美國的分區(qū)制度等對國際自貿(mào)區(qū)制度的補充和完善。本文發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前跨境電子商務(wù)的免稅時代或?qū)⒔Y(jié)束。為保護本土零售商，減少國內(nèi)稅收流失，各國開始對跨境電子商務(wù)收稅，例如阿根廷于2014年便開始限制該國公民每年的跨境網(wǎng)購的次數(shù)和金額；俄羅斯、澳大利亞、新西蘭政府都在計劃對跨境電商進口商品征收商品服務(wù)稅；日本從2015年10月開始對通過互聯(lián)網(wǎng)購自海外的電子書及音樂服務(wù)征收消費稅；中國也于2016年出臺了跨境電子商務(wù)零售進口稅收新政。跨境電子商務(wù)免稅時代的終結(jié)，恰好是“電子自貿(mào)區(qū)”興起的契機，因為自貿(mào)區(qū)制度的價值正在于對國際貿(mào)易壁壘的突破。中國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新應(yīng)把握世界市場虛擬化的趨勢，充分利用信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，沖破國與國、區(qū)域與區(qū)域、市場與市場、要素與要素之間的障礙，打造電子自貿(mào)區(qū)，讓隱含于實體自貿(mào)區(qū)之內(nèi)的積極效應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)充分涌流，讓企業(yè)和公眾通過跨境電子商務(wù)更直觀地感受到自貿(mào)區(qū)與自身利益的關(guān)聯(lián)，讓政府與市場共享自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的成果，并力爭為促進跨境電子商務(wù)的發(fā)展提供全球規(guī)則。

2.妥善協(xié)調(diào)FTZ與FTA的競合關(guān)系，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)復(fù)合型自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)

從國際公共物品的屬性差異來看，由主權(quán)國家自行設(shè)立的自由貿(mào)易園區(qū)（Free Trade Zone，本文簡稱自貿(mào)區(qū)）屬于全球性公共物品，而國家間通過自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Agreement）建立的自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area）屬于區(qū)域性國際公共物品。

近年來，自貿(mào)區(qū)（FTZ）在亞洲方興未艾，在歐洲卻逐漸走向終結(jié)。從國際公共物品視角來看，造成這種反差的原因是因為亞洲和歐洲在國際貿(mào)易領(lǐng)域公共物品的供給方式不同，而不同層次的國際供給物品在效用上是具有覆蓋性和替代性的。歐洲經(jīng)濟一體化為歐洲地區(qū)的貿(mào)易提供了高質(zhì)量的“區(qū)域性國際公共物品”，覆蓋了原本單一國家自貿(mào)區(qū)政策福利溢出國界帶來的效益。因此，個別自貿(mào)區(qū)（如漢堡自由港）的取消并不會減損歐洲貿(mào)易的整體福利，特權(quán)的消失和規(guī)則的統(tǒng)一反而會提升公平和效率。反觀亞洲，國際貿(mào)易領(lǐng)域的國際公共物品供給仍比較匱乏。雖有東盟10+3合作機制以及若干雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的達成，但這些合作機制交叉重疊中仍留出大量空白地帶。美國主導(dǎo)的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”（TPP）與中國發(fā)起的“一帶一路”倡議和亞投行（AIIB）都旨在填補空白。同時，亞洲各國也在頻頻設(shè)立新的自貿(mào)區(qū)，試圖完善和深度融入自由貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，例如斯里蘭卡于2013年宣布將科倫坡港和漢班托塔港升級為自由港；中國于2013、2015年新建上海、天津、廣東、福建四大自貿(mào)區(qū)；俄羅斯于2015年通過設(shè)立符拉迪沃斯托克自由港的法案等。

因為不同層次的國際公共物品在效用上具有覆蓋性和替代性，中國自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)應(yīng)妥善協(xié)調(diào)好自貿(mào)區(qū)（FTZ）與國家間自由貿(mào)易區(qū)（FTA）的競合關(guān)系。相鄰國家間自由貿(mào)易合作本質(zhì)上是在特定區(qū)域范圍內(nèi)消除關(guān)稅壁壘，使關(guān)境超越國境，用區(qū)域關(guān)境重新劃分國際市場。全球性多邊貿(mào)易體制建設(shè)進展緩慢，但區(qū)域性經(jīng)濟合作勢頭正猛。未來的世界貿(mào)易中，以自由貿(mào)易區(qū)為主體的“區(qū)際”貿(mào)易有可能取代以主權(quán)國家為主體的“國際”貿(mào)易成為主流。面對這種態(tài)勢，自貿(mào)區(qū)的價值一方面在于填補區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定未能覆蓋的空白，另一方面在于利用其作為全球貿(mào)易樞紐的角色和其特有的“關(guān)境外”屬性，在區(qū)域關(guān)境線上打開缺口，聯(lián)通不同區(qū)域，實現(xiàn)資源在全球范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。因此，自貿(mào)區(qū)是輻射力極強的點，國家間自由貿(mào)易區(qū)是內(nèi)聚力強大的面，點面結(jié)合，才能形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)復(fù)合型自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

3.打造完整的自貿(mào)區(qū)系統(tǒng)，提升自貿(mào)區(qū)城市的國際交往能力

自貿(mào)區(qū)與腹地城市相輔相成，共同構(gòu)成一個完整的自貿(mào)區(qū)系統(tǒng)。自貿(mào)區(qū)可以帶動腹地城市和周邊地區(qū)的發(fā)展，腹地城市則是自貿(mào)區(qū)福利外溢的接收站和放大器。增強自貿(mào)區(qū)系統(tǒng)的外溢效應(yīng)關(guān)鍵在于提升自貿(mào)區(qū)城市的國際交往能力，這要求：

第一，自貿(mào)區(qū)城市必須具有良好的城市形象和國際知名度，能夠吸引國際旅客和投資性移民。城市形象包括自然環(huán)境和人文環(huán)境兩個方面，前者要求自貿(mào)區(qū)城市處理好生產(chǎn)貿(mào)易活動和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，后者要求自貿(mào)區(qū)擁有多元的文化氛圍和先進的城市管理理念。

第二，自貿(mào)區(qū)城市功能必須與自貿(mào)區(qū)功能配套發(fā)展，能夠適應(yīng)高度開放的國際經(jīng)濟活動。自貿(mào)區(qū)城市需要擁有國際化的海港、陸港或航空口岸，以保證旅客吞吐量和貨物集散能力；擁有集中規(guī)劃的中心商務(wù)區(qū)，以承接總部經(jīng)濟的發(fā)展；擁有規(guī)范的多語種城市標(biāo)識，以保證當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈬每偷娜粘＝煌睿粨碛谐休d力較強的交通系統(tǒng)和公共服務(wù)系統(tǒng)，以應(yīng)對大型國際商貿(mào)活動造成的巨大壓力。

第三，自貿(mào)區(qū)城市必須具備完善的城市治理體系，能夠有效管理和服務(wù)跨國人口流動。自貿(mào)區(qū)福利的外溢依賴人員的自由流動。在管理國際商旅客出入境，客商在園區(qū)和城市之間移動，以及外籍人士長期居留等涉外事務(wù)中，自貿(mào)區(qū)城市需提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，同時處理好保障自由和維護國家安全的關(guān)系。

五、結(jié)束語

綜上所述，基于國際公共物品視角，自貿(mào)區(qū)制度是一種由某主權(quán)國家通過國內(nèi)立法自愿提供的，通過向全世界讓渡使用權(quán)，鼓勵國際貿(mào)易中的“搭便車行為”，旨在降低國際貿(mào)易交易成本的全球性公共物品。自貿(mào)區(qū)制度的外溢本質(zhì)上是其作為公共物品的福利溢出。自貿(mào)區(qū)制度通過三種方式，在促進區(qū)域發(fā)展、倒逼國家管理制度改革、補充和完善國際貿(mào)易體系、降低系統(tǒng)性風(fēng)險等國內(nèi)、國際不同層面上發(fā)揮外溢效應(yīng)，以彌補設(shè)區(qū)國放棄稅收收入和讓渡領(lǐng)土使用權(quán)的成本。中國自貿(mào)區(qū)制度在建設(shè)中，應(yīng)明確自貿(mào)區(qū)制度的全球公共物品屬性及其外溢機理，通過主動參與全球公共物品的供給，增強中國自貿(mào)區(qū)制度的外溢效應(yīng)，使國際貿(mào)易活動形成對中國自貿(mào)區(qū)制度的路徑依賴。最終目標(biāo)是推動國際貿(mào)易新規(guī)則向有利于我國的方向演進，使中國從全球公共物品的消費者向供給者轉(zhuǎn)變。

注釋：

①在西方經(jīng)濟學(xué)里，有一個與“溢出效應(yīng)”相對應(yīng)的概念：“回波效應(yīng)”。“溢出效應(yīng)”指一國總需求與國民收入增加對別國的影響。相對應(yīng)的，別國由于“溢出效應(yīng)”所引起的國民收入增加，又通過進口的增加使最初引起“溢出效應(yīng)”的國家的國民收入再增加，這種影響被稱為“回波效應(yīng)”。

②林毅夫（1996）認為制度變遷有兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群（個）人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行。統(tǒng)治者只有在下面這種情況下才會采取行為來彌補制度創(chuàng)新的供給不足：即按稅收凈收入、政治支持以及其他進入統(tǒng)治者效用函數(shù)的商品來衡量，強制推行一種新制度安排的預(yù)計邊際收益要等于統(tǒng)治者預(yù)計的邊際費用。

［1］科斯，阿爾欽，諾斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷［C］//林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷.上海：上海三聯(lián)書店，1996.

［2］黃志雄.戰(zhàn)后多邊貿(mào)易體制六十周年的反思與前瞻——以“全球公共物品”為視角［J］.法學(xué)評論，2009（1）:64-70.

［3］呂守軍.全球公共物品理論研究［J］.經(jīng)濟經(jīng)緯，2008（6）: 50-53.

［4］英吉·考爾.全球化之道——全球公共產(chǎn)品的提供與管理［M］.張春波，高靜，譯.北京：人民出版社，2006.

［5］盧晶，王磊.書評:全球公共物品:21世紀(jì)的國際合作［J］.上海經(jīng)濟研究，2007（12）:130-132.

［6］潘忠岐.新功能主義擴溢理論及其批判［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2003，11（5）:8-13.

［7］方凱，董展眉.全球公共物品研究的幾個問題［J］.湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校學(xué)報，2004（6）:19-22.

［8］中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集：第4卷［M］.北京：人民出版社，2002.

［9］肖林，周國平，郭愛軍，等.中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放成效與制度創(chuàng)新研究［J］.科學(xué)發(fā)展，2015（1）: 69-77.

［10］廖凡.上海自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)還要做什么［N］.經(jīng)濟參考報，2016-01-05.

［責(zé)任編輯：張兵］

Enlightenment of Institutional Spillover Effect of FTZ on China’s FTZ System Construction—Based on the Perspective of International Public Goods

HU Feng-qiao1，LI Jin-shan2
（1.School of Public Management，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China；2.School of Public Affairs，Zhejiang University，Hangzhou 310058，China）

Free trade zone system belongs to global public goods，which is provided voluntarily by a sovereign state，and aims to reduce the cost of international trade by servicing the whole world freely.Setting up a free trade zone is a national act.But the international role of free trade zones can lead to the spillover of national foreign economic policies.China benefits a lot from the spillover effect of free trade zone system.To fully release the bonus of free trade zones，China’s free trade zone sys?tem construction should：Be coordinated internationally，fully use policy innovation and technology means expanding welfare spills range of free trade zone system；Properly handle the relationship between free trade zones and the relevant international and domestic mechanisms in order to form a global high standard composite free trade zone network；Improve the capability of international exchanges of free trade city，and enhance the global competitiveness and influence of China’s FTZ.

free trade zone（FTZ）；spillover effect；international public goods；China’s FTZ system construction

F062.6；F752

A

1007-5097（2016）11-0054-06

10.3969/j.issn.1007-5097.2016.11.008

2016-04-19

胡鳳喬（1988-），女，天津人，教師，管理學(xué)博士，研究方向：公共政策；李金珊（1962-），女，浙江溫州人，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：公共政策。