省以下地方政府支出責(zé)任劃分理論、挑戰(zhàn)與政策建議

呂凱波鄧淑蓮（.浙江工商大學(xué)，杭州3008；.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海00433）

省以下地方政府支出責(zé)任劃分理論、挑戰(zhàn)與政策建議

呂凱波1鄧淑蓮2
（1.浙江工商大學(xué)，杭州310018；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海200433）

內(nèi)容提要：財(cái)政支出責(zé)任劃分是建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)切入點(diǎn)，而省以下地方政府間的支出責(zé)任劃分是改進(jìn)財(cái)政資源在不同財(cái)政層級(jí)間配置的核心。本文圍繞政府間支出責(zé)任應(yīng)該怎樣劃分的功能理論和政府間支出責(zé)任為什么會(huì)這樣劃分的立法理論，在回顧河北、廣東等地方政府試點(diǎn)改革進(jìn)展的基礎(chǔ)上分析了省以下地方政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革可能面臨的五大挑戰(zhàn)，認(rèn)為從立法理論角度思考如何制定支出責(zé)任劃分方案是改革成功的關(guān)鍵。文章最后提出了進(jìn)一步深化支出責(zé)任劃分改革的三點(diǎn)政策建議和兩個(gè)配套改革措施。

地方政府支出責(zé)任劃分功能理論立法理論

一、問(wèn)題提出

作為建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)切入點(diǎn)，明晰各級(jí)政府的支出責(zé)任是財(cái)力與事權(quán)相匹配的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要前提，是深化財(cái)稅體制改革首先要解決的問(wèn)題之一，只有明確了各級(jí)政府要承擔(dān)的支出責(zé)任，才能進(jìn)一步合理確定上下級(jí)政府間財(cái)政收入分享比例和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模（劉尚希，2012）。因此，立足于建立現(xiàn)代財(cái)政制度，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對(duì)稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任是全面貫徹落實(shí)全面深化改革精神、發(fā)揮財(cái)稅改革撬動(dòng)作用的行動(dòng)體現(xiàn)。十八大以來(lái)，黨中央高度重視政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革工作。十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》不僅對(duì)政府事權(quán)劃分的法制法提出了要求，還明確了省級(jí)財(cái)政在基本公共服務(wù)均等化方面的責(zé)任，“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”。十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》則進(jìn)一步展示了中央與地方財(cái)政支出責(zé)任劃分改革的方向，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”。財(cái)政在我國(guó)多級(jí)財(cái)政中的地位越來(lái)越重要。以2013年為例，中央級(jí)支出占全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算支出比重只有14.6%，省級(jí)支出比重為16.2%，地市級(jí)支出比重為23.0%，而縣鄉(xiāng)級(jí)支出比重則高達(dá)46.4%。隨著“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等財(cái)政體制改革在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，我國(guó)五級(jí)財(cái)政正逐步向三級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)變，地市級(jí)政府和縣鄉(xiāng)政府成了直接提供城市基本公共服務(wù)和農(nóng)村基本公共服務(wù)的基層政府。如果把地市級(jí)財(cái)政和縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政統(tǒng)一歸并為多級(jí)財(cái)政框架中的基層財(cái)政，我國(guó)基層財(cái)政占全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算支出比重將高達(dá)70%左右。

在當(dāng)前分稅制財(cái)政體制框架中，處理省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系遇到的一個(gè)問(wèn)題是“上面點(diǎn)菜、下面買單”，上級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)政策、下級(jí)政府出錢落實(shí)的一個(gè)結(jié)果是造成市縣基層政府的財(cái)政壓力過(guò)大，最終結(jié)果是各項(xiàng)政策實(shí)際落實(shí)情況較差或過(guò)度依賴于“土地財(cái)政”或形成基層政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署對(duì)全國(guó)54個(gè)縣級(jí)政府2010年支出結(jié)構(gòu)的分析，為滿足國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出的增長(zhǎng)要求和中央有關(guān)部門出臺(tái)的達(dá)標(biāo)增支政策安排的支出，是其當(dāng)年公共財(cái)政支出的77.23%，留給縣級(jí)政府自主安排的財(cái)力占比很小，政策性支出比重過(guò)高造成縣級(jí)政府部分財(cái)政性支出存在一定壓力；54個(gè)縣2011年收到上級(jí)轉(zhuǎn)移支付中有50.78%屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有規(guī)定用途的資金，共計(jì)有68.4%的轉(zhuǎn)移支付是有明確用途。①中華人民共和國(guó)審計(jì)署.54個(gè)縣財(cái)政性資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果[R].2012年第26號(hào)公告.政策性支出比重過(guò)高和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

圖1　1994年-2013年公共財(cái)政預(yù)算支出級(jí)次情況資料來(lái)源：《地方財(cái)政研究》2015年第9期

關(guān)于中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分問(wèn)題的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者取得了諸多研究成果。閆坤和于樹(shù)一（2013）、盧洪友和張楠（2015）認(rèn)為我國(guó)政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分存在縱向錯(cuò)配問(wèn)題，按公共品的受益范圍劃分各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體制的改革方向。馮興元（2005）、宋立和許生（2009）、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心財(cái)稅改革課題組（2014）、于樹(shù)一（2015）等進(jìn)一步圍繞中央地方財(cái)政關(guān)系從功能理論角度討論了我國(guó)各級(jí)政府公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革依據(jù)及改革方案。不過(guò)，除李春根和舒成（2015）、寇明風(fēng)（2015）討論了省以下地方政府支出責(zé)任劃分改革路徑外，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)如何劃分省級(jí)財(cái)政與市縣財(cái)政支出責(zé)任的研究還不多。鑒于市縣基層財(cái)政在我國(guó)多級(jí)財(cái)政中的重要地位，筆者認(rèn)為有必要加強(qiáng)省以下地方政府支出責(zé)任劃分改革研究。

我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算支出級(jí)次情況決定了省以下地方政府間支出責(zé)任劃分在整個(gè)現(xiàn)代財(cái)政體制建設(shè)中的核心地位。從圖1展示的分稅制改革以來(lái)公共財(cái)政預(yù)算支出級(jí)次分布情況來(lái)看，省以下地方規(guī)模較大造成了縣級(jí)政府財(cái)政自主性很小，使得市縣基層政府不能根據(jù)自身發(fā)展需求統(tǒng)籌安排支出項(xiàng)目，預(yù)算權(quán)力的碎片化也給地方政府財(cái)政支出效率帶來(lái)了一定負(fù)面影響。

分稅制改革以來(lái)我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系雖幾經(jīng)調(diào)整，因上下級(jí)政府間財(cái)政支出責(zé)任誤配而導(dǎo)致效率損失的現(xiàn)象在各級(jí)政府間仍普遍存在。一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國(guó)家安全、邊防、海域和海洋使用管理等全國(guó)性公共事務(wù)以及跨地區(qū)公路鐵路基層設(shè)施、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)環(huán)境污染治理等區(qū)域性公共事務(wù)，中央政府沒(méi)有完整系統(tǒng)地負(fù)責(zé)起來(lái)，地方政府承擔(dān)了理應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方政府參與激勵(lì)不足，而且導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂；另一方面，在學(xué)前教育、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等適宜地方管理的事務(wù)沒(méi)有完全下沉到基層政府，中央政府過(guò)度干預(yù)地方性公共事務(wù)既不利于地方基層政府因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)而喪失了統(tǒng)籌全國(guó)性性公共事務(wù)的比較優(yōu)勢(shì)。①樓繼偉.推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-12-01.上級(jí)政府的過(guò)度介入造成了各級(jí)政府的職責(zé)并無(wú)明顯區(qū)別的格局，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化，“上下一般粗”和支出責(zé)任劃分層級(jí)性差等問(wèn)題比較突出。

本文接下來(lái)第二部分介紹了政府間支出責(zé)任應(yīng)該怎樣劃分的功能理論和政府間支出責(zé)任為什么會(huì)這樣劃分的立法理論；第三部分在回顧河北、廣東等地方政府試點(diǎn)改革進(jìn)展的基礎(chǔ)上分析了省以下地方政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革可能面臨的五大挑戰(zhàn)，認(rèn)為從立法理論角度思考如何制定支出責(zé)任劃分方案是改革成功的關(guān)鍵；文章最后提出了進(jìn)一步深化支出責(zé)任劃分改革的政策建議和配套改革措施。

二、政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分的理論基礎(chǔ)

理論上，可以根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和不同級(jí)次政府行為目標(biāo)的差異性對(duì)政府間支出責(zé)任進(jìn)行劃分，但現(xiàn)實(shí)中的政府支出責(zé)任劃分是一個(gè)極其復(fù)雜的問(wèn)題，不僅要受政治體制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系（如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等）的影響，還可能受歷史文化（如民族構(gòu)成、宗教文化）乃至地理疆域等多種因素的制約（財(cái)科所課題組，2010）。財(cái)政支出責(zé)任劃分的兩套理論——功能理論和立法理論，其中功能理論解決的政府間支出責(zé)任應(yīng)該怎樣劃分的問(wèn)題，屬于“規(guī)范分析”的范疇；立法理論解決的是政府間支出責(zé)任為什么會(huì)這樣劃分的問(wèn)題，屬于“實(shí)證分析”的范疇。

（一）財(cái)政支出責(zé)任劃分的功能理論

財(cái)政支出責(zé)任劃分的功能理論認(rèn)為各級(jí)政府的事權(quán)范圍各有不同，但都有擴(kuò)大自己優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域同時(shí)縮小劣勢(shì)領(lǐng)域的趨勢(shì)。功能理論認(rèn)為發(fā)展和再分配是政府的兩個(gè)主要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，發(fā)展計(jì)劃提供必要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施以促進(jìn)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而再分配計(jì)劃是一項(xiàng)“劫富濟(jì)貧”的政策，旨在將社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源從那些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得最多利益的群體向那些獲得最少利益的群體轉(zhuǎn)移。根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)，較高層級(jí)的政府應(yīng)該對(duì)再分配職責(zé)承擔(dān)主要責(zé)任，而較低層級(jí)的政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)主要責(zé)任。因此，地方政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)性公共基礎(chǔ)設(shè)施包括公路、大型集成運(yùn)輸系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)、公園以及其他多種基礎(chǔ)公共設(shè)施，承擔(dān)的社會(huì)性公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括保護(hù)個(gè)人和財(cái)產(chǎn)不受非法侵犯、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、保障公共健康、教育下一代等②保羅·彼德森.聯(lián)邦主義的代價(jià)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.。具體來(lái)說(shuō)，關(guān)于各級(jí)政府自身優(yōu)勢(shì)的確定又涉及公共品的受益范圍理論和公共品偏好識(shí)別理論。

公共品的受益范圍理論是地方政府間支出責(zé)任劃分的基本原則。公共品的本質(zhì)特征是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，但完全滿足這兩個(gè)特征的純公共品少之又少，大多數(shù)情況下各級(jí)政府提供的公共品受地理因素的影響只有局部的非競(jìng)爭(zhēng)性和局部的非排他性，公共品受益范圍的閉合性造成了公共品層級(jí)性特征。依據(jù)公共品的層級(jí)性特征，公共品可以分為國(guó)際性公共品、全國(guó)性公共品、區(qū)域性公共品和地方性公共品，某一類公共品由哪一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)是最有效率的取決于相應(yīng)公共品的受益范圍和供給的規(guī)模效應(yīng)。對(duì)于省以下地方政府間支出責(zé)任劃分而言，主要依據(jù)地方性公共品的受益范圍以及外溢性程度。

地方性公共品由地方政府獨(dú)立承擔(dān)支出責(zé)任。如果地方性公共品有上級(jí)政府統(tǒng)一提供，那么不同地區(qū)對(duì)公共品需求的差異將被忽略，由此會(huì)造成財(cái)政支出責(zé)任誤配的效率損失。如圖2所示，假設(shè)地區(qū)1和地區(qū)2對(duì)某類地方性公共品有不同的需求曲線，分別為D1和D2，地方性公共品G的提供成本由相應(yīng)的地方稅收承擔(dān)。在地方政府自主決定支出規(guī)模的情況下，地區(qū)1和地區(qū)2將分別選擇G1和G2的支出規(guī)模；在由上級(jí)政府統(tǒng)一決定支出規(guī)模G3的情況下，對(duì)地區(qū)1的居民而言公共品提供規(guī)模過(guò)大（稅負(fù)過(guò)重）而產(chǎn)生了效用損失ΔCDE，對(duì)地區(qū)2的居民而言公共品提供規(guī)模過(guò)小而產(chǎn)生了效用損失ΔABC。當(dāng)然，在上級(jí)政府能夠有效識(shí)別下轄地區(qū)居民偏好的情況下，上級(jí)政府能夠根據(jù)居民偏好的差異在不同地區(qū)提供不同的支出規(guī)模，從而避免效率損失的產(chǎn)生。但在信息不對(duì)稱的情況下由上級(jí)政府去有效識(shí)別居民偏好是困難的，上級(jí)政府提供的結(jié)果是在各個(gè)地區(qū)統(tǒng)一提供。因此，從效率角度而言，地方性公共品應(yīng)該由地方政府獨(dú)立承擔(dān)支出責(zé)任，收益范圍局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)政府內(nèi)的支出責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立承擔(dān)、收益范圍局限于區(qū)縣轄區(qū)政府內(nèi)的支出責(zé)任由區(qū)縣政府獨(dú)立承擔(dān)、收益范圍局限于地市級(jí)轄區(qū)政府內(nèi)的支出責(zé)任由地市級(jí)政府獨(dú)立承擔(dān)、收益范圍局限于省級(jí)轄區(qū)政府內(nèi)的支出責(zé)任由省級(jí)政府承擔(dān)。不過(guò)，本文認(rèn)為在實(shí)際操作中很難判斷地方性公共品屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)公共品、區(qū)縣級(jí)公共品、地市級(jí)公共品或省級(jí)公共品，用公共品受益范圍理論來(lái)確認(rèn)地方政府的支出責(zé)任存在可操作性挑戰(zhàn)。

圖2　上下級(jí)政府間財(cái)政支出責(zé)任誤配的效率損失

區(qū)域外溢性公共品以本地政府承擔(dān)支出責(zé)任為主并給予一定轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)?shù)胤叫怨财反嬖趨^(qū)域外溢性時(shí)，地方政府自主決定的支出規(guī)模并不是社會(huì)最優(yōu)的。在圖3中，地方政府會(huì)根據(jù)本地居民的公共品需求∑D確定公共品供給量G1；由于公共品的外溢性，社會(huì)對(duì)該公共品的需求為∑D+d，社會(huì)最優(yōu)的公共品提供規(guī)模為G2。當(dāng)其他地區(qū)享受本地公共品時(shí)，如果增加的使用者的邊際成本仍然保持不變，為使本地政府提供社會(huì)最優(yōu)的公共品供給量，上級(jí)政府或享受公共品外溢性的相鄰政府需要向本地政府提供轉(zhuǎn)移支付T×（G2-G1），本地政府與其他政府的支出責(zé)任比例為（T×G1）：［T×（G2-G1）］；如果地方性公共品因?yàn)橥獾鼐用竦氖褂枚兊脫頂D時(shí)（圖4的情形），邊際成本會(huì)開(kāi)始增加，上級(jí)政府或享受公共品外溢性的相鄰政府需要向本地政府提供轉(zhuǎn)移支付T1×（G2-G1），本地政府與其他政府的支出責(zé)任比例為（T×G1）：［T1×（G2-G1）］。為此，在該類支出項(xiàng)目支出責(zé)任劃分過(guò)程中，如何測(cè)量外溢性程度成了確定政府間轉(zhuǎn)移支付額度的基礎(chǔ)，如何防止地方政府搭便車動(dòng)機(jī)的機(jī)制設(shè)計(jì)成了地方政府協(xié)同治理的制度保障。

圖3　區(qū)域性公共品最優(yōu)規(guī)模

圖4　具有擁擠性的區(qū)域性公共品最優(yōu)規(guī)模

信息不對(duì)稱下的公共品偏好識(shí)別理論是地方政府間支出責(zé)任劃分的重要原則。相比于中央政府，地方政府更接近民眾和更加了解轄區(qū)居民對(duì)公共品的需求，當(dāng)一個(gè)國(guó)家內(nèi)部不同地區(qū)的人有權(quán)對(duì)不同種類和數(shù)量的公共服務(wù)進(jìn)行不同選擇，地方政府就成為了一種有效配置公共資金的機(jī)制。相應(yīng)的，就省以下地方政府而言，省級(jí)政府與市縣級(jí)政府在公共品偏好識(shí)別方面也存在信息的優(yōu)劣勢(shì)，當(dāng)基層政府在了解轄區(qū)內(nèi)居民需求方面具有信息優(yōu)勢(shì)時(shí)，為減少“下情上傳”帶來(lái)的信息成本，可以考慮市縣基層政府承擔(dān)相關(guān)支出責(zé)任。

（二）支出責(zé)任劃分的立法理論

支出責(zé)任劃分的立法理論認(rèn)為現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)體制受制定法律的立法者政治需要的影響，各級(jí)政府的立法者都為了追求自身政績(jī)而為政府利益服務(wù)，如果可能的話，他們會(huì)將本級(jí)政府的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到其他級(jí)別的政府。強(qiáng)制性預(yù)算（政策性支出）可以從中央政府下達(dá)省級(jí)政府和地方政府，或者從省級(jí)政府下達(dá)到地方政府。如美國(guó)聯(lián)邦政府會(huì)通過(guò)一項(xiàng)法案要求州政府執(zhí)行“空氣和水潔凈法”，或者要求州政府和地方政府提供對(duì)殘疾人的服務(wù)，執(zhí)行這些法律要花費(fèi)州和地方政府上億美元的財(cái)政資金。同樣，州政府也會(huì)制定一些法律，暗含著地方財(cái)政支出的增加，如州政府通過(guò)一項(xiàng)關(guān)于如何處理有毒廢品的法律，市政府就必須執(zhí)行，在州政府沒(méi)有對(duì)應(yīng)撥款的情況下財(cái)政支出責(zé)任完全由市政府承擔(dān)。①艾倫·魯賓.公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡(第四版) [M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.20世紀(jì)90年代初，美國(guó)聯(lián)邦政府要求加利福尼亞州和其他各州擴(kuò)大醫(yī)療保障系統(tǒng)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，造成了加州的醫(yī)療援助計(jì)劃以兩位數(shù)的速度快速膨脹和隨之發(fā)生的財(cái)政危機(jī)，因此州長(zhǎng)皮特·威爾遜向聯(lián)邦政府請(qǐng)求17億美元撥款用于向外來(lái)移民提供醫(yī)療服務(wù)。這部分醫(yī)療服務(wù)是應(yīng)國(guó)會(huì)要求向移民提供的，但國(guó)會(huì)沒(méi)有撥付相應(yīng)資金。②保羅·彼德森.聯(lián)邦主義的代價(jià)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

在中國(guó)特色的制度背景下，支出責(zé)任劃分的立法理論也有著其特殊的含義——上下級(jí)政府支出責(zé)任劃分不是利用明確的法律規(guī)定手段而是通過(guò)上級(jí)政府的政治權(quán)威或政策文件來(lái)向下級(jí)政府施加財(cái)政支出責(zé)任。我國(guó)憲法僅規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，并授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)劃分。實(shí)踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏法律權(quán)威的規(guī)范性和約束力，事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放，一些領(lǐng)域支出責(zé)任劃分存在較大的偶然性和隨意性，增加了各級(jí)政府間博弈機(jī)會(huì)與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。③樓繼偉.推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-12-01.

三、地方政府間支出責(zé)任劃分改革進(jìn)程及面臨的挑戰(zhàn)

（一）地方政府間支出責(zé)任劃分改革進(jìn)程

河北省和云南省在十八屆三中全會(huì)前的積極探索。根據(jù)《河北省人民政府批轉(zhuǎn)省財(cái)政廳關(guān)于省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革試點(diǎn)意見(jiàn)的通知》，河北省2008年按照區(qū)別輕重緩急、循序漸進(jìn)的原則探索推進(jìn)省以下地方政府財(cái)政支出責(zé)任劃分改革，首批選取涉及公共安全、民族宗教事務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育、城市義務(wù)教育、文物保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、污染防治、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、水庫(kù)移民后期扶持、農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、土地資源管理12類47項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。根據(jù)《云南省省與省直管試點(diǎn)縣（市）政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分方案》，云南省在2009年確立了省政府與3個(gè)省直管縣改革試點(diǎn)縣在宏觀（行政）管理類支出、社會(huì)管理類支出、公共事業(yè)發(fā)展類支出、社會(huì)保障類支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出等五大類支出項(xiàng)目的責(zé)任劃分。從兩個(gè)省份的試點(diǎn)力度來(lái)看，省以下地方政府對(duì)支出責(zé)任劃分改革的態(tài)度十分謹(jǐn)慎，河北省試點(diǎn)改革的支出項(xiàng)目相對(duì)有限但覆蓋面較廣，所有的市縣政府都納入了試點(diǎn)改革的范圍；云南省試點(diǎn)改革的支出項(xiàng)目比較齊全但覆蓋面有限，納入試點(diǎn)改革的只有3個(gè)進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)改革的市縣政府。

江蘇、山東、廣東等省份在十八屆三中全會(huì)后的試點(diǎn)改革。根據(jù)2014年《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于深化財(cái)稅體制改革加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的實(shí)施意見(jiàn)》，江蘇省將在教育、衛(wèi)生、交通等基本公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展先行先試，劃分省與市縣政府事權(quán)和相應(yīng)支出責(zé)任。根據(jù)2014年《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的意見(jiàn)》，2015年山東省將在教育、衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域先行先試，探索劃分省與市縣政府事權(quán)和支出責(zé)任。根據(jù)2014年11月頒布的《廣東省深化財(cái)稅體制改革率先基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度總體方案》，廣東省事權(quán)置換調(diào)整通過(guò)試點(diǎn)先行，成熟一項(xiàng)推進(jìn)一項(xiàng)，并在此基礎(chǔ)上，采取省級(jí)限制列舉、剩余歸屬市縣的方式，逐項(xiàng)明確省與市縣的事權(quán)范圍。2014年，廣東省選擇有代表性的個(gè)別市開(kāi)展省以下事權(quán)和支出責(zé)任改革試點(diǎn)，對(duì)教育、民政、社保、交通、水利領(lǐng)域的部分事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任，在省與市縣之間進(jìn)行置換調(diào)整；2015年，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在全省1/3的地級(jí)以上市開(kāi)展試點(diǎn)，并適當(dāng)擴(kuò)大事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任在省與市縣之間的置換調(diào)整范圍；建立事權(quán)和支出責(zé)任動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；2016年，將試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至全省1/2的地級(jí)以上市，并適當(dāng)擴(kuò)大納入試點(diǎn)的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任范圍；2017年，在全省全面鋪開(kāi)，采取省級(jí)限制列舉、剩余歸屬市縣的方式，明確省以下政府全部事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分，到2018年率先基本建立省以下事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

（二）地方政府間支出責(zé)任劃分改革面臨的挑戰(zhàn)

從試點(diǎn)省份的改革進(jìn)展和筆者的調(diào)研情況來(lái)看，進(jìn)一步深化省以下地方政府間支出責(zé)任劃分改革可能會(huì)面臨以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

第一，政府職能界定不清，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界界定不清導(dǎo)致了政府“越位”與“缺位”并存。在政府職能轉(zhuǎn)變和政府支出領(lǐng)域不斷優(yōu)化的過(guò)程中，如果各級(jí)政府都從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域逐步退出來(lái)并相應(yīng)增加社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的管理職能，相應(yīng)的需要對(duì)變化了的財(cái)政支出責(zé)任在上下級(jí)政府間重新劃分。因此，在目前各級(jí)政府和各個(gè)職能部門“權(quán)利清單”制度尚未建立健全的背景下對(duì)支出責(zé)任在上下級(jí)政府間進(jìn)行劃分可能會(huì)造成“政府是否要介入某項(xiàng)支出領(lǐng)域”的困惑。

第二，省以下地方政府間支出責(zé)任劃分在很大程度上中央與地方財(cái)政支出責(zé)任劃分密切相關(guān)，在中央未明確如何與省級(jí)政府劃分支出責(zé)的情況下率先開(kāi)展省以下政府間支出責(zé)任劃分會(huì)造成改革方案的穩(wěn)定性較差，一旦中央政府調(diào)整了中央與省級(jí)政府的支出責(zé)任，省級(jí)政府與市縣政府的支出責(zé)任也要跟著變動(dòng)。如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》雖明確提出“國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)”，但不明確《決定》中提及的國(guó)防支出是指現(xiàn)役部隊(duì)等支出還是包括目前地方政府承擔(dān)的預(yù)備役部隊(duì)支出、民兵支出和國(guó)防動(dòng)員支出。如果按照字面意思理解，所有的國(guó)防支出可能由中央政府承擔(dān)，省以下地方政府間沒(méi)有必要進(jìn)行國(guó)防支出責(zé)任的劃分；但從支出責(zé)任劃分的可操作性層面來(lái)講，中央政府并不適宜直接進(jìn)行國(guó)防動(dòng)員，國(guó)防動(dòng)員工作仍可能由市縣基層政府具體操作并相應(yīng)產(chǎn)生國(guó)防動(dòng)員的費(fèi)用。

第三，政府間支出責(zé)任重新劃分可能會(huì)與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。改革從某種程度上就是打破舊有條條框框的束縛，支出責(zé)任劃分改革同樣需要突破既有法律的一些規(guī)定。我國(guó)雖然沒(méi)有在《憲法》中詳細(xì)界定各級(jí)政府的事權(quán)，亦沒(méi)有專門的《政府責(zé)任法》規(guī)定各級(jí)政府的支出責(zé)任，但在一些法律文件中或多或少地涉及了支出責(zé)任如何劃分的問(wèn)題，因此在支出責(zé)任劃分改革中可能會(huì)與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。如《審計(jì)法》第十一條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證”，但十八屆四中全會(huì)提出要“探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”，因此審計(jì)事務(wù)支出責(zé)任的重新劃分勢(shì)必要重新修訂《審計(jì)法》。在法律修訂權(quán)限在中央政府的情況下，地方政府自主探索財(cái)政支出責(zé)任劃分無(wú)論是在廣度上還是在深度上都受到了限制。

第四，財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整涉及到政府職能轉(zhuǎn)變，梳理部門職能的工作量巨大，并且是對(duì)各部門利益格局的重新分配，部門利益的協(xié)調(diào)問(wèn)題可能會(huì)是支出責(zé)任劃分改革的一大障礙。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)本來(lái)握在省政府各個(gè)部門中，通過(guò)支出責(zé)任劃分改革將轉(zhuǎn)移支付由省級(jí)財(cái)政部門直接撥給市縣政府可能會(huì)遭到各個(gè)職能部門的集體反對(duì)，部門利益的協(xié)調(diào)問(wèn)題可能會(huì)成為財(cái)政支出責(zé)任劃分改革一道障礙。在上級(jí)政府條條塊塊下指標(biāo)、布置任務(wù)的情形下，單憑財(cái)政部門一個(gè)部門的力量可能無(wú)法達(dá)成支出責(zé)任劃分規(guī)范化、清晰化的目標(biāo)。因此本文認(rèn)為省以下地方政府間支出責(zé)任劃分改革中同樣需要征求相關(guān)職能部門的意見(jiàn)，財(cái)政部門與其他職能部門共同調(diào)研并形成相應(yīng)的支出責(zé)任劃分改革方案。

第五，各市縣對(duì)政府間支出責(zé)任劃分偏好的差異較大，省級(jí)財(cái)政與市縣財(cái)政的改革意見(jiàn)也存在不一致。根據(jù)筆者對(duì)某東部沿海省份9個(gè)基層財(cái)政部門的調(diào)查，除國(guó)防支出責(zé)任劃分意見(jiàn)比較統(tǒng)一外，各個(gè)市縣對(duì)各類財(cái)政支出如何進(jìn)行支出責(zé)任劃分并沒(méi)有一致的意見(jiàn)。在被調(diào)查市縣中，一些財(cái)力相對(duì)薄弱市縣的財(cái)政部門希望省級(jí)財(cái)政在所有的支出項(xiàng)目都承擔(dān)更多的支出責(zé)任，而財(cái)力相對(duì)豐裕市縣的財(cái)政部門則希望各項(xiàng)支出責(zé)任劃分狀況基本維持不變（國(guó)防支出除外），其他市縣的財(cái)政部門則希望一些支出項(xiàng)目由區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)更多責(zé)任、另外一些支出項(xiàng)目由市本級(jí)財(cái)政承擔(dān)更多支出責(zé)任，政府間支出責(zé)任劃分偏好的地區(qū)差異較大也可能給省級(jí)與市縣財(cái)政支出責(zé)任劃分造成挑戰(zhàn)。與市縣財(cái)政部門希望加強(qiáng)省本級(jí)財(cái)政支出責(zé)任不同，省級(jí)財(cái)政部門相關(guān)處室認(rèn)為該省份目前的支出責(zé)任劃分基本上是合理的，對(duì)各類支出責(zé)任劃分的建議是維持不變。

四、進(jìn)一步深化地方政府間支出責(zé)任劃分改革的政策建議

由于按功能理論來(lái)指導(dǎo)政府間支出責(zé)任劃分存在地方性公共收益范圍不易確定、區(qū)域外溢性測(cè)度難度大和地方政府搭便車動(dòng)機(jī)等一些問(wèn)題，本文認(rèn)為對(duì)進(jìn)一步支出責(zé)任劃分改革指導(dǎo)意義更大的是立法理論，以上下級(jí)政府協(xié)商一致的方式確定各項(xiàng)支出責(zé)任在不同層級(jí)政府間的分配。

（一）深化支出責(zé)任劃分改革的基本思路

一是支出責(zé)任劃分方案需要與預(yù)算支出科目按功能分類的款級(jí)科目或項(xiàng)級(jí)科目相匹配，并借鑒廣東省限制列舉省級(jí)支出責(zé)任、剩余支出責(zé)任歸屬市縣的方式在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)。理想的支出責(zé)任方案應(yīng)該明確地列出省級(jí)政府和市縣政府需要承擔(dān)的事權(quán)清單，事權(quán)清單與政府預(yù)算編制中的預(yù)算支出科目一一對(duì)應(yīng)就形成整個(gè)省以下地方政府間支出責(zé)任劃分的一覽表和分工圖，而各級(jí)政府預(yù)算中支出科目就代表著各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任。我國(guó)目前預(yù)算支出功能分類科目分為類級(jí)科目、款級(jí)科目和項(xiàng)級(jí)科目，如果僅按類級(jí)科目劃分各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任難免會(huì)出現(xiàn)“上下一般粗”的問(wèn)題，理想的改革方案應(yīng)該按款級(jí)科目或項(xiàng)級(jí)科目劃分。不過(guò)，我國(guó)預(yù)算支出款級(jí)科目、項(xiàng)級(jí)科目繁雜且基層政府對(duì)支出責(zé)任劃分存在異質(zhì)性偏好，財(cái)政部門試圖通過(guò)制定一攬子的政府間支出責(zé)任劃分方案，將很難做到各級(jí)政府都能接受的窮盡式規(guī)定。以教育支出責(zé)任劃分為例，不僅需要規(guī)定省級(jí)教育部門所屬的行政事業(yè)單位和直接從事學(xué)前教育、高中教育、高等教育、中專教育、高等職業(yè)教育、技校教育、廣播電視教育和特殊學(xué)校教育的學(xué)校運(yùn)行經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目支出，還要規(guī)定市縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的教育事務(wù)管理、普通教育（由學(xué)前教育、小學(xué)教育、初中教育、高中教育、其他普通教育構(gòu)成）、職業(yè)教育、成人教育、特殊教育等各項(xiàng)教育支出。因此，折衷的改革思路是限制列舉省級(jí)支出責(zé)任、剩余支出責(zé)任歸屬市縣，這不僅有利于發(fā)揮利用基層政府靈活應(yīng)對(duì)繁雜的剩余支出責(zé)任的比較優(yōu)勢(shì)，而且還大大減少了支出責(zé)任劃分改革任務(wù)，可以為在2020年基本建成現(xiàn)代財(cái)政制度爭(zhēng)取時(shí)間。當(dāng)然，在限制列舉省級(jí)支出責(zé)任過(guò)程需要遏制省級(jí)政府將本級(jí)政府的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到市縣政府以規(guī)避支出責(zé)任的傾向。

二是要按照區(qū)別輕重緩急、循序漸進(jìn)的原則探索推進(jìn)省級(jí)政府與市縣政府公共財(cái)政支出責(zé)任劃分改革。力爭(zhēng)首先在公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、社會(huì)保障與就業(yè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域明確界定省級(jí)政府與市縣政府的財(cái)政支出責(zé)任，在條件成熟的情況下將支出責(zé)任劃分逐步推廣到節(jié)能環(huán)保、涉及市政建設(shè)的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出和交通運(yùn)輸?shù)绕渌藏?cái)政支出領(lǐng)域，最后將改革范圍拓展到政府性基金預(yù)算支出、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出領(lǐng)域。

三是按照動(dòng)態(tài)調(diào)整的思路不斷完善支出責(zé)任劃分方案。一方面，要根據(jù)中央財(cái)稅體制改革和事權(quán)及支出責(zé)任劃分進(jìn)程，適時(shí)調(diào)整省級(jí)政府與市縣政府財(cái)政支出責(zé)任劃分；另一方面，在厘清政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在政府“讓位”與“歸位”的過(guò)程中適當(dāng)調(diào)整省級(jí)政府與市縣政府支出責(zé)任劃分。

（二）支出責(zé)任劃分的配套改革措施

一是以完善負(fù)面清單和權(quán)力清單建設(shè)為契機(jī)，加快政府責(zé)任清單建設(shè)步伐。如果說(shuō)負(fù)面清單和權(quán)力清單是政府間支出責(zé)任劃分的前提，責(zé)任清單則是支出責(zé)任劃分的直接依據(jù)。地方政府在負(fù)面清單、權(quán)力清單和部門責(zé)任清單建設(shè)方面已初見(jiàn)成效，在接下來(lái)的財(cái)稅體制改革工作中可以在既有“三定方案”的基礎(chǔ)上考慮將責(zé)任清單建設(shè)與支出責(zé)任劃分改革相結(jié)合，兩項(xiàng)改革內(nèi)容協(xié)同推進(jìn)。

二是要以財(cái)政收入劃分調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付制度重構(gòu)為“兩翼”，推進(jìn)支出責(zé)任劃分試點(diǎn)改革。財(cái)政資源的誤配會(huì)造成效率損失，如果市縣政府承擔(dān)的

支出責(zé)任過(guò)多而財(cái)政收入分享過(guò)低或缺乏足夠的轉(zhuǎn)移支付，市縣政府缺乏財(cái)力向社會(huì)提供有效公共服務(wù)；同樣，如果市縣政府承擔(dān)的支出責(zé)任較少而分享的財(cái)政收入較多，會(huì)造成市縣財(cái)政資金的浪費(fèi)損失，因此，財(cái)稅體制改革追求在支出責(zé)任劃分、財(cái)政收入劃分和轉(zhuǎn)移支付方面保持大致平衡。由于支出責(zé)任劃分涉及上下級(jí)政府各自需要花多少錢的問(wèn)題，試點(diǎn)改革任務(wù)的順利完成需要同步做好財(cái)政收入劃分和轉(zhuǎn)移支付額度確定的“加減法”，如果改革后市縣政府承擔(dān)的支出責(zé)任有所加重，財(cái)力分配需要適當(dāng)向基層政府傾斜；如果改革后省本級(jí)集中了更多的財(cái)政支出責(zé)任，在可支配財(cái)力許可的范圍內(nèi)可以保持財(cái)政收入劃分不變或適當(dāng)增加省本級(jí)財(cái)政收入分享比例，具體該如何進(jìn)行“兩翼”建設(shè)則取決于支出責(zé)任劃分改革力度的測(cè)算。

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〔8〕閆坤，于樹(shù)一.論我國(guó)政府間財(cái)政支出責(zé)任的“錯(cuò)配”和“糾錯(cuò)”[J].財(cái)政研究，2013(8).

〔9〕于樹(shù)一.論國(guó)家治理框架下事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的政府間財(cái)政關(guān)系[J].地方財(cái)政研究，2015(5).

〔10〕中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心財(cái)稅改革課題組.深化財(cái)稅體制改革基本思路與政策建議[J].財(cái)政研究，2014(7).

【責(zé)任編輯連家明】

F812.7

A

1672-9544（2016）05-0047-08

2016-01-15

呂凱波，金融學(xué)院講師，研究方向?yàn)檎g財(cái)政關(guān)系；鄧淑蓮，公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣差A(yù)算理論與政策。

浙江省高校人文社科重點(diǎn)研究基地(浙江工商大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué))項(xiàng)目。