政府惠農政策實施效應調查與對策研究

許開錄 徐向暹 楊華

摘 要：“三農”問題一直是困擾我國經濟社會發展的熱點問題。2004年以來，國家為解決“三農”問題，支持“三農”發展，相繼出臺了一系列強農惠農政策，不僅全面取消了農業稅費，而且通過各種惠農補貼加大了對“三農”的支持力度。政府惠農政策的實施效應究竟怎樣？文章以甘肅省為例，對其實效進行了調研分析，并針對存在的問題，提出了進一步強化和提升惠農政策效應的相關對策建議。

關鍵詞：甘肅 “三農”問題 惠農政策 執行效力

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-030-04

現階段是中國惠農政策集中出臺并逐步形成體系的重要時期。為解決困擾我國經濟社會發展的“三農”問題，以2004年中央“一號文件”為標志，國家相繼出臺了一系列強農惠農政策，特別是十六屆四中全會中央提出“工業反哺農業、城市支持農村”的“雙反哺”方針以來，政府強農惠農政策的支持力度不斷加大，從而使農村基礎設施條件得到顯著改善，農業的物質技術裝備程度大幅提高，“三農”發展的政策推力持續增強。甘肅作為西部的一個農業欠發達省份，更是得到了國家強農惠農政策的鼎力支持。為研究惠農政策執行產生的績效，我們課題組成員實地調查了甘肅省23個縣市區的36個村，分別是：臨夏州廣河縣三甲集陳家村、和政縣馬家堡鎮中莊村；定西市隴西縣菜子鎮二十里鋪村、安定區內官營鎮鮑家村、通渭縣隴山鄉古灣村、馬營鎮油房村、華川村；白銀市靖遠縣東升鄉小塬村；隴南市宕昌縣哈達鋪鎮召藏村、阿塢鄉麻界村、禮縣祁山鄉李集村、早陽村、川地村、西和縣河壩鎮黃江村、成縣黃陳鎮黃陳村、兩當縣顯龍鄉川頭村、文縣石坊鄉下柳元村；甘南州舟曲縣果耶鄉居斯波諾村、拱壩鄉片片村、臨潭縣古戰鄉九日卡村；平涼市涇川縣汭豐鄉鄭家溝村、黨原鄉高崖村、高平鎮董家村、崆峒區麻武鄉麻武村；慶陽市正寧縣宮河鎮西里村、孟壩鎮王山村；天水市武山縣山丹鄉車岸村、馬力鎮北順村、麥積區花牛鎮九峪村、麥積鎮紅崖村、蘭州市皋蘭縣石洞鎮豆家莊村、忠和鎮豐登村；武威市天祝縣大柴溝鎮下河東村、古浪縣黃羊川鎮菜籽口村；張掖市甘州區長安鄉前進村、大滿鎮紫家寨村。我們對以上36個村各項強農惠農政策補貼的落實到位情況以及農戶對國家強農惠農政策的期許、滿意度和產生的實效進行了走訪調查。從調查的這36個村2012年—2014年各類惠農補貼資金的發放情況來看，2012年上述36個調查村共落實國家和省上的強農惠農補貼資金29675419.26元，2013年為36982966.23元，2014年達到51632063.57元。穩步增加的惠農資金投入，一方面表明當前國家力挺“三農”、發展“三農”的決心與信心；另一方面也折射出各項強農惠農政策正在對“三農”發揮著持續增強的推動作用。

一、甘肅強農惠農政策的實施效應

此次調研涉及甘肅省23個縣市區的36個村，總戶數13264戶，總人口56217人，調查覆蓋率在76.8%～98.4%之間。（一些村覆蓋率低的原因：主要是外出務工人員比較多，家里只留下老人和孩子，找不到一折通、一折明或說不清楚）。國家在這36個村實施的惠農政策涉及農業、林業、畜牧、漁業、社保、計生、移民、扶貧、民政、教育、文化、國土、商貿、企業、農機、工商、稅收、就業等方面。大體可分為以下六類：

1.農、林、牧、漁生產補貼：包括種糧直補、良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼、能繁母豬補貼、生態公益林補貼、退耕還林補貼、農業產業化龍頭企業補貼等。

2.社會保障與救災救助補貼：包括鄉村居民養老保險、農村義務教育經費保障、農村學校“二免一補”（免除學雜費、教材費和補助寄宿生生活費）、農村中小學生午餐伙食補助、農村合作醫療補助、農牧民住房改造補貼、災民生活救助、困難學生資助等。

3.生產生活設施建設補貼：包括農村公路建設補貼、農村能源（沼氣池）建設補貼、農村人畜安全飲水工程補貼、農網改造工程補貼、農村敬老院建設補貼、農村農家書屋工程建設補貼、農村電影放映惠民工程補貼、廣播電視“村村通”補貼、村文化室建設工程補貼、農業綜合開發無償投資、移民安置扶貧補貼等。

4.農村特定群體補貼：包括計生補貼、移民補貼、退伍軍人補貼、農村最低生活保障補貼、五保戶補貼、農村優撫救濟等。

5.農村商貿流通補貼：包括“家電下鄉”中對農民購買彩電、冰箱、洗衣機、汽車、摩托車、熱水器、電腦等指定家電品種的購買補貼，化肥淡季商業儲備財政貼息等。

6.農村基層組織建設及人員補助補貼：包括村委會辦公經費補助補貼、村務監督委員辦公經費補助補貼、村干部報酬補助補貼、組干部報酬補助補貼等。

除此之外，還包括取消的農業稅及其附加，對農民專業合作社免收的工商登記注冊費，取消的農村小商小販、農民在集貿市場或政府指定區域內銷售自產農副產品的各項工商行政管理收費，以及減免企業所得稅、營業稅、房產稅、土地使用稅、車船稅、契稅等涉及農業生產、流通、經營的各種稅費等，也是國家對農民減負的政策支持。

調查結果表明，以上各種強農惠農政策在甘肅36個調查村的執行落實總體情況是好的，政策產生的帶動效應是明顯的。地方政府和各相關部門為確保國家和省里的惠農政策能達到政策目標，在惠農政策的落實過程中嚴格執行相關規定，按照政策意圖，堅持“公開、公平、公正”原則，對各項惠農補助補貼實行“五到戶”，“六不準”，“一冊明，一折統”及專人、專戶、專賬核算管理和逐級負責制等工作措施，對惠農補貼項目、標準、受益對象及補助資金層層把關，審核公示，并及時足額發放到戶，既保證了農民的既得利益，減輕了農民負擔，又調動了農戶的生產積極性，惠農政策深得民心。課題組從非常滿意、滿意、比較滿意、不滿意四個維度對惠農政策的民意態度與績效進行了實地調查，調查數據統計顯示，農戶對不同惠農政策執行的滿意度是不同的。統計計算如表1所示。

從表中數據可以看出，甘肅省36個被調查村農戶對各項惠農政策的總體滿意度較高，但由于各村所處的行政區域不同，政策補助范圍、補助標準和補助落實情況存在明顯差異。惠農政策的主要目的在于改變我國的“三農”現狀，提升農業、農村、農民的發展質量。作為政策直接受惠者的農民對政策落實的滿意度指數從一個側面反映了農民對政策需求的強度和政策的實施效果。表中數據顯示，農戶滿意度最高的是糧食補貼政策和免除義務教育學費政策，表示滿意和非常滿意的農戶占到被調查農戶總數的70%以上，說明糧食補貼政策和免除義務教育學費政策已深入民心，農戶普遍受益；農戶滿意度最低的是農村金融信貸政策和農村最低生活保障政策，表示不滿意的農戶分別占到被調查農戶總數的43.5%和41.2%，說明這兩項政策的執行存在問題較多，農戶對現行政策與政策的執行情況意見較大，不滿意率高；而農機補貼政策、社會保障與救災救助政策雖有70%以上的農戶，其滿意度指數都在比較滿意及以上，但仍有超過1/4的農戶表示不滿意，說明在這兩項政策的執行方面也存在問題，需要加強這兩項政策落實的研究分析與監管。

再從各項惠農政策執行產生的實效來看，盡管惠農政策執行還存在不少問題，與農戶的期望目標還存在較大差距，但政策帶來的變化卻是深刻的，績效也是顯著的。近年來，國家和省里強農惠農政策的覆蓋范圍不斷擴大，補貼支持力度逐年加大，惠農政策對改善農村基礎設施條件，促進農業增效，農民增收發揮了巨大推動作用。就甘肅而言，惠農政策產生的效應主要體現在幾個方面：一是促進了糧、肉等主要產業的發展，增加了市場的有效供給。隨著糧食直補、農機具購置補貼、能繁母豬補貼等各項補貼的落實，調動了農民種糧養豬的積極性，糧食產量穩定增長，實現“十一連增”，生豬存欄、出欄總量逐步回升，規模不斷壯大，種養方式由粗放型向集約型轉變。二是推動了農村基礎設施建設，改善了農民的生產生活條件。通過落實農村公路、沼氣池、人畜安全飲水工程、農村電網改造等政策，各地以道路、水利、農電為主的農村基礎設施建設明顯加快，農業生產的基本條件得到顯著改善，農村村容村貌發生巨大改變。三是農民增收減負成效顯著。落實種糧直補政策、取消農業稅費、免去農民在集貿市場或政府指定區域內銷售自產農副產品的各項工商行政收費等惠農政策，使農民增收減負的受益面擴大。四是農村義務教育水平明顯提高。全省適齡兒童入學率達99%以上，初中階段入學率達98%以上。五是落實農村低保、五保補助供養等政策，使農村低收入人口的基本生活得到有效保障。六是推動了農村新型合作醫療全面實施。部分縣區加大改革力度，采取降低起付線，提高報銷比和封頂線的辦法，從而讓更多的農民踴躍“參合”，享受實惠，農民看病難、看病貴的問題得到了有效緩解。七是落實“家電下鄉”等補貼政策，直接拉動農村居民消費，不僅對家電產業的發展拓寬了市場，而且對國家擴大內需、拉動經濟增長產生了顯著的促推效應。

二、甘肅惠農政策落實中存在的問題

1.惠農政策宣傳不夠深入，農民群眾對政策知曉率低。盡管大多數惠農政策都以文件的形式沿著政府層級向基層傳達，并且在政府網站和重要媒體上進行了宣傳，但是政策宣傳缺乏針對農民的有效信息傳播媒介，農民的文化水平、閱讀理解能力、政策傳媒的可及能力等都影響農民對惠農政策的知曉。調查發現，只有近2/3的農民知道少數幾個普惠性農業補貼政策，對許多特惠性補貼政策根本不知道。由于政策宣傳不夠深入，農民對政策了解不全面，加之政府強農惠農政策項目繁多，程序復雜，補償標準不一，許多農戶對領取的補貼只記得大概數額，對自己在政策范圍內有哪些項目該受惠，計算標準是多少，許多農戶都說不清楚。再因農村大部分青壯勞力外出打工，家中留守的老人、小孩對惠農政策的相關規定和具體細節很難弄明白，造成政策執行的誤解和被動。例如農村新型合作醫療，一些鄉鎮在宣傳時沒有對參合農戶的就診、報銷、醫藥費的申領程序進行針對性宣傳，導致目前仍有不少群眾對農村新型合作醫療政策不清楚。再如農村低保與困難救助，哪些農戶能享受，哪些農戶不能享受，補貼標準、評定程序、發放辦法，許多農戶都說不清楚，致使該項政策的執行農戶意見很大，問題很多，一些村社落實不下去就按只好按人頭平均發放，導致國家農村低保和困難救助政策的目標難以實現。

2.政策執行措施的針對性差，影響了補貼資金的使用效益。我們在調查中發現，不少惠農政策在補貼種類和對象上缺乏農民增收增效的針對性，在補貼環節和方式上忽視了農民的選擇權。如現行種糧直補、良種和農機補貼、農資綜合直補等惠農政策在人均耕地面積少的地方，因為資金太分散，對調動農戶的種糧積極性作用有限，使用效益不高；而且在土地流轉后，土地種植者并未獲得直補資金，而是仍由原土地承包人領取；種糧直補不分農作物種類、生產方式和產品形態等的效益高低籠統補貼，缺乏促進農民增收增效的針對性。再如政府開展的農民教育培訓服務，許多都脫離當地實際，針對性、實操性差，不能滿足農民的實際需求。調查中，當問及如果政府提供免費又是自己需要的技術培訓您是否參加時？71.6%的農戶選擇會，10.3%的農戶選擇沒時間、不會參加，8.7%的農戶選擇技術培訓對自己幫助不大、不會參加，還有9.4%的農戶選擇政府提供的培訓都是走形式、沒什么用、不會參加。說明不少農民教育培訓是形象工程，農民沒有決策的參與權和選擇權。再就是流通環節的農機補貼、家電補貼等，透明度低，農民缺乏選擇權，補貼效率低下，農民受益較少。不少農民反映，農機補貼、家電補貼的實際受益者是生產廠家、經銷商或政策執行者等。由于政策執行措施的針對性差，最終影響到補貼資金的使用效果。

3.國家惠農資金投入不足，加大了地方財政的配套壓力。盡管我國惠農資金的投入總量逐年增加，但在國家財政支出中的占比卻呈下降趨勢。由于國家補助標準偏低，地方配套資金占比過大，縣（區、市）財政配套困難已成為各地惠農資金落實中的突出問題。加上許多惠農補貼覆蓋面窄，在相同或相似情況下有的農戶享受到了國家的惠農補貼，有的農戶卻沒有被納入受惠范圍，存在差異化對待的問題。以種糧補貼為例，我省現行種糧補貼畝平均僅為6.88元，14個市州最高補助為每畝20.44元，最低補助僅2.70元，農民的種糧積極性不高，種糧大戶也無利可圖。糧食直補和農資價格綜合補貼，給到每個農戶手中僅有幾十元，還不到一袋化肥錢。有些農戶近年來就從未使用過“一折通”，有的甚至從辦理“一折通”以來就沒有刷新過，導致“一折通”失效，需要重新激活。當問及農戶為什么不去取錢用？農戶的回答是錢少，不夠往來油費，攢幾年一起取，反正又跑不了。再如農村危房改造補助，有的地區一些農戶家庭補貼了2.5萬元，有的農戶家庭補貼了5000元，還有的農戶家庭卻只補助了1000元，有的農戶家庭竟未被列入其中的任何一項。由于大多數惠農政策均要求進行配套資金承諾，但因地方財力有限，難以全額配套到位，從而影響到惠農政策項目的落實，在一定程度上降低了國家惠農政策的實施效力。

4.惠農補貼多頭管理，基礎數據不一，增大了政策的執行成本。惠農補貼涉及千家萬戶，覆蓋各鄉各村，準確掌握補貼依據是落實好國家惠農政策的前提和基礎。根據各項惠農補貼發放的要求，現實中均以糧食實際種植面積作為測算依據，實行“多種多補、少種少補、不種不補、區別品種、扎實測算、足額發放”的原則。但在實際調查核實依據的過程中，惠農補貼面積的核實工作量大、涉及面廣、政策性強、工作程序復雜，有的農戶土地種植面積比原來面積小，有的村組在土地承包到戶時對山坡地采取估計或折算面積的辦法，加上農戶每年種植結構又有所調整，導致上報的數據與實際情況不符，出現少數惠農補貼資金錯發或漏發現象。再者惠農政策項目涉及各級發改、交通、財政、扶貧、科技、教育、衛生、農業等多個部門，由于各部門對項目管理、資金使用的要求不盡相同，且在安排上自成體系，惠農項目實施不同步，補貼資金到位不同時，致使項目在規劃布局、建設內容和資金分配等方面存在不同程度的交叉重復，甚至存在多頭申報、互不銜接的情況，造成財政部門在資金撥付和資金落實的監管過程中無法統一惠農補貼的基礎管理數據，增加了數據審核的工作量和復雜性。同時也造成鄉鎮村社在落實到戶的過程中，統計、申報、檢查、復核等工作任務繁重，程序復雜，導致政策落實的行政成本大幅增加。

5.個別村社的截留挪用和干部貪占，降低了農戶對政策執行的信任。為了杜絕惠農資金被截留、擠占和挪用，確保及時足額發放到戶，從2009年開始，甘肅實施“一折統”管理辦法，即把所有兌現給農民的惠農補貼納入到一本存折，實行“一折統”發放，財政部門集中專戶管理，農村信用社通過一個存折統一發放，按照“財政—銀行—個人”的模式封閉運行，做到“指標統一下、資金一戶管、服務一站辦、補貼一折統、收支一本賬”。但在執行中由于農村人口的遷移流動變化與惠農政策信息不透明，一些地方仍存在惠農資金不能如數兌現到位，村干部截留挪用或貪占的現象。例如，在低保金發放中，一些村未成立民主評議機構，低保對象未經評議、公示，村干部優親厚友，讓親朋、好友和關系戶享受農村低保政策，暗地里收取好處費。一些村在種糧直補上，干部直接將農戶種糧直補款扣去抵交新農合的投保費、村社公路建設集資款等；還有一些村不給長期外出務工的農戶辦直補卡，村干部欺上瞞下，以其名義冒領種糧直補款等；甚至一些地方即使是非常可憐的每個學生5元錢的午餐補貼也有被克扣的現象。惠農資金的截留挪用或干部貪占使農民對村干部失去信任，導致基層部門在執行某些惠農政策時遭遇懷疑、拖延或者農民不積極合作的尷尬情況。再者，上級部門為避免下級執行機構挪用、截留、侵占政策款項，便將補貼資金直接打入農民的“一折統”，當農民得知這一情況后又加劇了對基層執行部門及工作人員的不信任，這種不信任必然會增加基層部門的工作難度，降低政策的執行效力。

三、強化提升惠農政策實效的對策建議

1.加大宣傳力度，提高惠農政策的透明度。惠農政策涉及農民的切身利益，是社會關注、百姓關心的熱點問題。各級黨委、政府，村委會要增強政治意識，充分認識惠農政策落實工作的必要性、重要性與復雜性，忠實履行“三嚴三實”，不斷改進工作作風與工作方式，切實解決惠農政策執行中存在的問題。要采取形式多樣和群眾喜聞樂見的方式，廣泛深入地開展惠農政策宣傳，對惠農補貼項目、依據、對象、標準和發放金額等應詳細列明，及時公開，讓群眾知道哪些項目該受惠，計算標準是多少。各監督部門要充分利用網絡、報紙、廣播、電視、電子平臺等媒體及時公開政策標準、公布舉報電話、受理單位，促進惠農資金陽光操作，力爭使各項惠農政策家喻戶曉，人人皆知，讓群眾享有充分的知情權、參與權和監督權，以為惠農政策的落實營造良好工作氛圍和群眾基礎。

2.健全農民需求表達機制，提高惠農政策的針對性。要圍繞農業增效、農民增收和美麗鄉村建設，加強基層干部與農民的互動交流，了解農民的所需、所想、所盼，聽取農民對政策制定與執行的意見，增大農民及其代表在決策中的表決權，從而有針對性地提出解決“三農”問題的具體政策措施。一是針對當前產業分散、細碎化經營的現狀，制定加強農民合作社建設和促進農業規模化經營的政策措施；二是針對農產品質量標準低下、生產方式落后的現狀，制定加強農業科技研發與實用技術推廣的政策措施；三是針對農戶市場意識淡薄、信息捕捉能力差的現狀，制定加強農業信息化平臺建設與信息服務的政策措施；四是針對農村單一技術服務方式效率低下的現狀，制定加強促進農業科技進村入戶，技術服務方式多元化的政策措施；五是針對農產品銷售困難，地頭收購價格偏低，農業生產效益差，農民生產積極性不高，離農脫農現象嚴重的現狀，制定加強良種、機耕、機收和高新技術補貼的政策措施，并通過調整農資補貼，著力提高惠農政策的針對性。

3.增加惠農資金投入，擴大政策補貼覆蓋范圍。惠農政策是落實“雙反哺”方針的主要措施，其基本手段是增加“三農”的財政轉移支付。為此我們建議：一是逐步建立按財政收入增長幅度同步增加惠農資金投入、按GDP增幅逐年提高支農資金增長比例的機制，并將其納入法制軌道。二是提高中央和省級財政惠農資金的比例。鑒于縣（市區）財政困難、配套資金難以保證，建議中央和省級財政進一步加大惠農資金的投入力度。三是擴大農資綜合直補范圍。針對當前農資價格上漲快、農民負擔增大的現狀，建議國家擴大對種糧農民化肥、農藥、地膜、柴油等農業生產資料綜合直補范圍，同時提高補貼標準與額度，以增強農民對農資價格上漲的承受能力。四是研究把更需要補貼的項目列入財政補貼范圍。如農業生產用水費，由于難以準確計量，定價不合理，農民負擔很重，如果能取消向農民收取水費，改由各級政府補貼，既能使農民得到實實在的好處，又能減少鄉村收取水費的行政成本，同時還能徹底消除用水矛盾。再如林業和治沙惠農資金總體資金量較小，應加大對生態林、沙產業和防治沙漠化的補助標準，以增強惠農政策的執行效力。

4.完善監督管理體系，促進惠農資金捆綁整合及時發放。惠農政策執行機構時有發生的工作失誤、不作為和亂作為現象要求惠農政策的執行必須以建構信息溝通機制為渠道、以優化公民參與機制為核心、以完善執行監督機制為關鍵、以強化責任追究機制為保障，不斷完善監督管理體系，以確保惠農政策目標的實現。為此，應按照“歸口管理、主體到位、協調配合”的工作思路，明確各主管部門、財政部門和鄉鎮村社在資金管理方面的職能定位，建立部門間合理分工、共同協商、相互制衡的監督機制與責任機制，對轄區內惠農政策的執行情況及時公開，做到專款專用、專帳核算、專人管理，確保惠農資金使用不出問題。應堅持“渠道不亂、用途不變、各記其功”的原則，有效整合惠農資金，并集中打捆使用，以提高資金使用效果。應制定基層執行部門和人員的量化考核辦法，促其增強服務意識，創新工作方式，實現基礎數據互通共享，確保惠農資金及時發放。

5.安排專項經費，確保有人辦事和有錢辦事。為提高政策落實部門和村社干部的工作責任性和積極性，應建立專項工作經費制度。市、州和縣（市區）兩級政府應按上年度惠農資金支出總額或服務對象人數的一定比例，安排落實專項工作經費，并將其納入財政預算，專款專用，尤其要增加村社一級的專項工作經費，解決好人員培訓、基層網絡化建設、添置村級惠農政策公示欄、宣傳欄等硬件設施和各種媒體的宣傳費用。同時，應加強基層隊伍的素質、能力建設，適度提高村社干部的補助標準，促其認真履職，避免和減少因其工作失誤給群眾造成的損失，以提高惠農政策落實的服務到位率與群眾滿意度。

[基金項目：本文是甘肅省高等學校哲學社會科學研究規劃項目《農業法規政策與甘肅農業及農村經濟發展研究》（2014A-140）的部分內容]

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[4] 謝來位.惠農政策執行效力提升路徑研究[J].中國農經信息網，2011.2.26

[5] 新華時評.要讓農民參與惠農政策的執行[J].新華網，2007.2.21

（作者單位：甘肅農業職業技術學院 甘肅蘭州 730020）

[作者簡介：許開錄（1963—），男，甘肅古浪人，教授，研究方向：農村區域經濟；徐向暹（1965—），男，甘肅岷縣人，副教授，研究方向：農業政策與法規；楊華（1982—），女，甘肅民勤人，助理講師，研究方向：預防獸醫]

（責編：若佳）