新常態下國有資產監管體系構建研究

趙淑紅　席龍勝

【摘要】經濟新常態下，完善國有資產管理體制，成為當前迫切需要解決的課題。本文按照在競爭性領域建立國有資本投資公司、國有資本運營公司，在寡頭壟斷領域建立國家行業控股公司的國有資產管理體制改革的思路，構建了新常態下國有資產監管體系，對國有資本管理公司治理中存在著兩大類利益相關者主體之間的關系進行了分析，對完善國有資產監管提出建議。

【關鍵詞】經濟新常態 國有資產監管 利益相關者

當前國有企業要加快改革步伐，適應經濟新常態。如何加快國有資產監管體系建設，構建經濟新常態下國有資產監管體系，促使國有資本更有效地服務于國家戰略目標和社會經濟發展，成為當前需要迫切研究的課題。根據十八屆三中全會決定確立的國資管理原則，建立以“管資本”為主的國有資產管理體制。通過構建有效的國有資本投資運營平臺，實現從管資產向管資本的轉變。對于國有資本投資運營平臺及國有控股公司來講，由于其處于國有資產監管體系中國資委和國有企業之間的中間層，國有本質管理公司治理的好壞直接決定了國有資產管理的效果，國有資產監管系統的改革與完善勢在必行。

一、國內外國有資產管理的研究現狀

國外國有企業主要存在于國家安全、自然壟斷等領域，學者們一般從公共經濟學、產權經濟學及委托代理理論角度探討國有資產的管理與監管。國內學者針對如何完善國有資產監管體系，強化國家所有權政策的制定與實施，進行了大量的理論和實踐研究。從目前檢索到的文獻來看，專家學者針對國有資產管理與監管方面的研究主要從以下幾個方面展開：

（一）國有資產的特性、功能及布局研究

一些學者對我國國有資產的特征和布局狀況進行分析總結。樊綱（2005）認為我國國有資產具有形態多樣化、分布廣泛性和規模巨大性特征[1]。王衛平（2009）提出我國國有資產具有無邊界性或邊界模糊性，無主性，非經濟補償性及不可懲罰性[2]。羅仲偉（2006）認為我國經營性國有資產具有引導與調控、穩定與安全、服務與支撐和提升競爭力等功能[3]。從資本經營的角度看，經營性國有資產是以資產的國家所有為基礎，以管理目標的保值性和增值性為目標，進行全面的管理；具有經營方式多樣性和管理民主性等特點。關于國有企業應該集中于哪些領域，學者間存在很大的爭議。戴李黃浩（2010）認為我國經營性國有資產主要集中在第二、第三產業，以工業、交通運輸、郵電通信、批發零售、餐飲及房地，社會服務性行業。國有資產的分布以東部沿海地區最多，中部內陸地區次之，西部邊遠地區較少[4]。徐婕（1999）認為國有企業應該存在于競爭性行業，它是國民經濟發展的需要、是產業升級和國有資產保值增值的需要[5]；袁媛（2010）認為國有資產應該根據經濟發展需要選擇進退特定行業領域[6]。

（二）對國有資產監管體制的探討

在傳統計劃經濟體制下，國有企業沒有利潤目標，國有資產追求的是社會效益。2003年國資委成立以后，我國建立了新的國有資產監管體制，改革完善國有資產監管體系成為了當前研究的重點。楊立春（2008）通過對比國外一些國家國有資產監管體系，從多個方面提出完善我國國有資產監管體系的建議[7]。魏開鋒、李多全（2003）對國有資產監管委員會監管的內容和方式進行了多角度全方位的闡述[8]。鄧子基（2004）認為國有資產應該能進能退、有所為也有所不為。他認為分級所有制度利于產權明晰，能調動中央與地方政府的積極性[9]。

（三）對國有資產監管模式的探討

自黨的十六大召開以來，許多學者提出了各種國有資產監管模式。比較典型的四種模式為“深滬”模式、“兩委歸一”模式、“一體兩翼”模式。深滬模式由國有資產監管委員會、國有企業和國有資產經營與投資公司三個層次對國有資產進行監管。兩委歸一模式的主體是國有資產監管委員會與省委企業工委。一體兩翼模式的監管模式是以政府財政部門為主體，兩翼是指稅務機關和國有資產管理委員會為輔，主體與兩翼相互配合來進行管理。國有資產監管模式層次選擇的問題上，文宗瑜（2002）認為應采用三層次的國有資產監管模式，積極發揮中間層次的作用，可以極大提高國有資產監管的效率[10]。陳小洪、張文魁（2002）提出應建立中央和地方分別行使所有權的國有資本管理體系，建立統一的的國有資本所有權行使機構，根據情況選擇管理層次，建立有效的公司治理結構和監控體系[11]。

（四）對國有資產經營方式的研究

學者對國有資產經營方式的特點、經營形式及改進措施等進行了大量的研究。姚卓（2010）認為國有資產經營方式是對國有資產投入運營及其對運營過程和運營結果進行監督控制的方式。國有資產經營方式首先應由政府決定選擇企業形式和非企業形式，其次是在政府監管下，企業自主選擇合理的國有資產經營方式和企業制度[12]。王志剛（2009）提出國有資產經營戰略可分為短期的政策性目標導向戰略、中期的服務性目標導向戰略和長期的市場導向戰略[13]。楊春權、王志偉（2010）從現代企業經營理論出發，認為經營性國有資產要完善公司內部治理，推進產業的整合與重組[14]。

二、新常態下國有資產監管體系構建

根據當前國有經濟的布局結構和國有資產管理與監管體系中存在的問題，國有資產管理體制進一步改革的基本思路，競爭性領域的國有企業、寡頭壟斷領域的國有企業、自然壟斷領域的國有企業應從管理與體系體制上進行分類分別管理。國有資產監管的三層構架為：處于頂層的國有資產監督員管理委員會、處于中間層的國有資產管理公司和處于底層的國有企業。改革后的國有資產管理體系基本思路如圖1所示。

競爭性領域的國有企業，應當通過建立國有資本投資公司、國有資本運營公司來實施對國有資產的管理，并逐步退出，實現政企的完全分開；寡頭壟斷領域的國有資產則應當設立國家控股公司來進行管理，實現政企的有限分開。國有資產管理委員會在國家授權下作為國有資產的受托人，處于國有資產監管體系的頂層設計，承擔著國有資產出資人的管理責任，履行出資人職責。

競爭性領域的國有資本投資公司、國有資本運營公司和寡頭壟斷領域的國家行業控股公司的公司管理作為國有資產監管體系的中間層，都屬于國有資本管理公司，以管理為主，企業自身以生產經營為主。在國有資產投資及運營公司層次可以引進戰略投資者，特別是應發揮機構投資者的作用，機構投資者成為國有資產投資及運營公司股東，參與公司的治理決策，提高公司經營決策的效率。

國有企業在國有資產監管體系的最底層。由國有資本投資公司、國有資本運營公司和寡頭壟斷領域的國家控股公司投資設立的企業，享有經營自主權。國有資本投資公司、國有資本運營公司和寡頭壟斷領域的國家控股公司應當支持控股或參股公司依法自主經營。

三、國有資本管理公司的利益相關者

競爭性領域的國有資本投資公司、國有資本運營公司和寡頭壟斷領域的國家行業控股公司的公司管理，都屬于國有資本管理公司，其區別于一般的公司治理，國有資本投資運營公司和國有資本控股公司治理中存在著兩大類利益相關者主體：一類是企業內部的利益相關者，由決策者、管理者和員工組成；另一類是企業外部的利益相關者，由政府、國資委、外部董事和外部監事組成。企業內部利益相關者與外部利益相關者既有共同目標，又有不同偏好，國有控股公司的治理就是要處理好內外部利益相關者兩大利益主體之間的關系，設計一種內外部利益相關者利益平衡的機制，那就是建立內外部利益相關者共同參與的公司治理結構。新的國有資產管理體系下各獨立主體之間的關系：

（一）政府與國資委之間的授權關系

代表國家行使職能的政府由于承擔著社會經濟管理職能，不能直接履行國有資產出資人職責的。國有資產管理委員會經過國家授權作為國有資產的受托人，承擔著國有資產出資人的管理責任，履行出資人職責。

（二）國資委員與國有資本管理公司之間的監管關系

國資委經政府授權經營國有資產，只能在宏觀層面上執行監督管理職責而去不干預具體的國有資產經營運作，國資監管機構以監為主，國有資本管理公司以管為主，企業自身以生產經營為主。

（三）投資者與國有資本管理公司的委托代理關系

投資者與國有資本管理公司是資產出資人代表與企業資產管理者之間的關系。國有資本管理公司可以吸引多元化的投資主體，成為一個由國家、基金法人、其他國有資本管理公司、機構投資者、社會公眾等共同持股的股份有限公司。機構投資者的引入一方面能解決國有資本管理公司的資金困難，同時機構投資者參與公司的治理決策，可以形成控制權可競爭的股權模式，制衡影響國有股東，從而對國有資本管理公司監管到位，提高國有資本管理的效率。

四、完善國有資產監管的政策建議

國有資產監管是一項系統工程，必須進行全面的、系統的配套改革。

（一）加強立法，健全法律

目前，我國已經制定了一系列和國有資產監管有關的法律法規。國內不少地方也先后出臺了很多地方法規。這些法律法規在對國有資產的運營管理和監督實踐中起到了很大的作用，但這些政策的約束力不強，且一些政策法規之間缺乏協調性，指導性和可執行性不強。隨著國有企業改革步伐的加快和經濟新常態下國有資產監管體系建設的深化，完善國有資產經營管理與監管方面的法律體系，國有資產監管體系及監管制度法制化迫在眉睫。

（二）建立信息披露機制

目前許多國家都建立了國有企業信息披露制度。充分及時的信息披露，能有效加強國有資產的事前事中和事后監督，提高國有資產的監管效率。國有企業經營信息披露有利于政府對國有資產的監督管理，促進行業協會自律并接受社會監督，從而提高國有資產監督管理的效率。高質量的國有企業經營信息披露有利于監管部門及時準確地了解國有企業經營狀況，同時也促進監管部門自身提升依法監管依法執政的透明度和監管效率。

（三）完善國有資產績效考核體系

完善國有資產績效考核體系是履行國有資產監管委員會出資人職責、加強國有資產監督管理的重要舉措。經濟新常態下，在側供給改革背景下，針對不同屬性和不同行業特點的國有資產，探索針對不同層次、不同行業的分類績效考核方式，提高考核指標的有效性，不斷完善績效考核體系。具體來講，根據不同類別的國有資產，對國有資產經營情況和業績建立不同的考核標準，依據國有資產的經營效率指標變動、保值增值水平和社會公共目標實現情況對企業管理層進行獎懲。

（四）加強審計監督

國家審計機關對國有資產的經營狀況和經營業績進行審計監督，是提高國有資產監督管理效率的重要保障。在經濟新常態下，我國國有資產審計監督是對頂層的國有資產監督員管理委員會、中間層的國有資產管理公司和底層的國有企業進行全方位的審計監督，具體是以國有資產監督員管理委員會和國有資產管理公司以及國有企業為審計對象，以經濟責任審計為中心，以專項審計和審計調查為主要方式，向國務院和人大常委會報告審計工作，并向社會公告審計結果。

參考文獻

[1]樊綱，高明華.國有資產形態轉化與監管體制[J].開放導報.2005（02）：8-12.

[2]王衛平.經營性國有資產的特性及其啟示[J].經濟論壇，2009，（20）.

[3]羅仲偉.我國經營性國有資產的具體功能[J].經濟研究參考，2006（71）.

[4]戴李黃浩.我國經營性國有資產的分布研究[J].山兩財政稅務專科學校學報，2010，（05）.

[5]徐婕.國有經濟發展有重點沒有禁區[J].經濟經緯，1999.3.

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[11]陳小洪、張文魁.調查研究報告. 2002年第107期.

[12]姚卓.國有資產經營方式探討[J].現代經濟信息，2010，（01）.

[13]王忐剛.國有資產經營公司的總體戰略研究[J].中國流通經濟，2009，（01）.

[14]楊春權，王志偉.現代企業理論在經營性國有資產管理中的應用[J].經濟師，2010，（01）.

作者簡介：趙淑紅（1979-），女，漢族，河南新鄉人，河南大學，碩士，講師，研究方向：財務會計與管理；席龍勝（1977-），男，漢族，河南鶴壁人，河南大學，博士，副教授，研究方向：國家治理與審計。