新常態(tài)下地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展探析

【摘要】隨著我國適度量化寬松貨幣政策的實施，城鎮(zhèn)化進程的不斷推進發(fā)展，我國各級地方政府的投融資的平臺得到了快速的發(fā)展，各級政府的地方債務(wù)問題也是越來越突出，債務(wù)不斷累計的原因有很多，本文主要針對此類問題進行研究，提出針對性意見建議，著力破解城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金難題，促進投融資平臺健康有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】新常態(tài) 地方政府投融資平臺 轉(zhuǎn)型發(fā)展 探析

一、前言

當(dāng)前，政府投融資平臺轉(zhuǎn)型十分必要，一些顯性的問題不斷凸顯，比如違規(guī)擔(dān)保、透明度低、缺乏監(jiān)督等問題不斷出現(xiàn)，地方政府的投融資平臺的逐步轉(zhuǎn)型必須朝著市場化方向發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展的規(guī)范化，確保可持續(xù)發(fā)展，必須著力實現(xiàn)投融資模式的創(chuàng)新。過去一段時間內(nèi)，城鎮(zhèn)化與投融資體制不完備的問題比較凸顯，政府為了完善這一體系，成立了金融融資實體，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和金融危機的背景下，地方融資平臺快速發(fā)展，債務(wù)的規(guī)模不斷擴大，地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型改革勢在必行。

二、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大意義

各級政府的投融資平臺是我國發(fā)展的特定階段產(chǎn)物，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了積極的作用，但此種模式的投融資也存在嚴(yán)重的缺陷。

一是模式有缺陷，不利于地方融資平臺發(fā)展。各級政府的投融資平臺由于存在體制性缺陷，造成風(fēng)險不斷增加，投融資能力下降。主要原因：（1）各級政府的投融資平臺的法人治理體系不合理。作為政府產(chǎn)物，有著政府深入滲透的背景，必定是政府獨資，各級政府掌控著財務(wù)、人事、投融資的決策權(quán)，連最基本的監(jiān)事會、董事會和經(jīng)營層構(gòu)架都沒有，由于其政府的基本屬性，不受監(jiān)督體系的監(jiān)督和管理，其自身也沒有約束和市場監(jiān)管，必然會出現(xiàn)盲目舉債、多頭舉債，甚至?xí)霈F(xiàn)違規(guī)挪用的現(xiàn)象。（2）債務(wù)的透明度很低，據(jù)報道截止2014年底，地方政府性債務(wù)總規(guī)模為24萬億，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為15.4萬億，相比2013年6月增長41.3%，或有債務(wù)8.6萬億，增長22.9%。這其中主要就是各類融資平臺的欠債，而且這些債務(wù)并未納入預(yù)算，業(yè)務(wù)的透明度非常低，出現(xiàn)了舉債主體不清、違規(guī)擔(dān)保、風(fēng)險集中、成本高額等問題。

二是城鎮(zhèn)化建設(shè)要求對投資融資平臺提出更高要求。李克強總理提出加大國家城鎮(zhèn)化建設(shè)以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)走上了快車道，每年均以1%的速度增長，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出到2020年，我國的城鎮(zhèn)化率要達到60%，城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的不僅僅是人口的增加，而且還要求政府加大對公共設(shè)施的投入，加快新建和改建的速度，目前僅僅靠政府的財政收是遠遠不可能完成的，必須仍然依賴各類融資平臺進行籌集資金，用其來解決資金緊張與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)急需資金的矛盾，但新的城鎮(zhèn)化建設(shè)不能再實行粗放式的發(fā)展，必須更加注重土地資源，必須更加注重區(qū)域發(fā)展的優(yōu)化，所以急需要各種投融資平臺的模式的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三是深化改革要求投融資平臺創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。國家實施分稅制以來，中央財政的收入比例急劇增加，事權(quán)的放手和財權(quán)的收緊是主要特征，且預(yù)算法也不允許地方政府舉債，各級政府為了突破法律的阻礙，紛紛成立了投融資平臺，從銀行進行貸款，自己出面擔(dān)保，但依據(jù)擔(dān)保法，地方政府是沒有權(quán)力為金融平臺實施擔(dān)保的，這是違規(guī)行為。目前投融資平臺的隱患已經(jīng)極大削弱和影響了政府的償債借債能力，這也是目前投融資體制轉(zhuǎn)型改革的最大障礙。《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）已經(jīng)明確要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。自去年以來，新的《預(yù)算法》也要求各級地方政府的投融資平臺必須實施改革轉(zhuǎn)型，并以此為切入點和突破口，科學(xué)定位經(jīng)營范圍和平臺職能，不斷規(guī)范各種金融行為，不斷引入民間資本，加強債務(wù)的管控，確保體制改革順利進行。

三、平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要路徑

推動地方政府投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，是落實預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件要求規(guī)范地方政府債務(wù)管理的重要舉措，也是2016年政府工作報告明確的一項重點任務(wù)。地方各級政府的投融資平臺要順應(yīng)改革的發(fā)展，逐步轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。

一是處理好平臺與政府的關(guān)系。進一步清晰投融資平臺和政府的關(guān)系，清晰責(zé)任區(qū)分，在妥善處理融資平臺公司政府存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，要使平臺從由政府主導(dǎo)向市場為主體進行轉(zhuǎn)變，逐步將融資功能從平臺功能中進行剝離，各級地方政府不得通過這個渠道舉債，也不得提供擔(dān)保。在模式上，向國有控股企業(yè)進行轉(zhuǎn)型，設(shè)立國家控股和獨資的集團，以此來控制多個投融資平臺，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化投資的要求。（1）設(shè)立基金公司，經(jīng)營經(jīng)營性項目，引入市場機制運作，吸引各類財團和風(fēng)投等資金進入其中，設(shè)立風(fēng)險共同承擔(dān)，收益共享的制度機制。（2）將城市的交通、城市、水利等國有資產(chǎn)進行有效整合，處理國有控股的水利投資公司、交通投資公司、城市投資公司、自來水投資公司等，吸引各種投資和國家資金的投入，承接民生項目和公益性項目的投資，建立共享收益的制度機制，政府可通過完善價格調(diào)整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買服務(wù)等方式予以支持。（3）設(shè)立土地儲備投資公司，土地市場進一步盤活，設(shè)立專門的房地產(chǎn)開發(fā)公司，發(fā)展二級土地市場，運營房地產(chǎn)市場，實現(xiàn)與企業(yè)的共贏。還可以設(shè)立針對環(huán)境治理、保障房建設(shè)等的城鎮(zhèn)化建設(shè)項目，設(shè)立與之協(xié)調(diào)的控股和全資公司，通過著一系列動作，進一步整合國有資源，做大投融資平臺。

二是完善以董事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，推行高管任期制、契約化管理，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。并賦予其充分的決策自主權(quán)，規(guī)范“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作）決策程序和制度。建立健全與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)和市場機制相適應(yīng)、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。從管理模式上來看，要嚴(yán)格對照《公司法》的規(guī)定，把一些專業(yè)管理團隊引進進來，在公司內(nèi)部聘用管理型專業(yè)型人才，監(jiān)事會、董事會全部要按照章程履行職責(zé)，要認(rèn)真履行企業(yè)管理制度，做到優(yōu)劣分明，要建立起明確的現(xiàn)代企業(yè)執(zhí)行、決策、考核機制，企業(yè)必須成為企業(yè)考核的執(zhí)行者，必須在市場運行中完成宏觀投資計劃，集團的利益必須以最大化為目標(biāo)。

三是逐步實現(xiàn)從建設(shè)項目融資向資本資產(chǎn)配置模式轉(zhuǎn)變，將資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，具體項目的運作經(jīng)營必須由平臺參與，也可交給專業(yè)的公司進行運作。創(chuàng)新多渠道融資模式，拓寬渠道，根據(jù)項目特點、財務(wù)狀況積極自主選擇最適合的融資方案，實現(xiàn)規(guī)范化融資，更多從收益成本的角度去考慮融資問題，努力控制綜合融資成本，不再是為了融資而融資。如以相關(guān)收益作為還款來源的預(yù)期收益質(zhì)押貸款、特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款、基金等創(chuàng)新類融資業(yè)務(wù)；債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、資產(chǎn)支持投資計劃等融資工具；企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒐緜⒅衅谄睋?jù)等通過債券市場籌措投資資金。

四是明確未來發(fā)展的定位，堅持走市場化道路，朝改革創(chuàng)新平臺、國有資本投資運營的主體、開展公私合作的政府授權(quán)載體的方向努力。各級投融資公司要盡快從已融資的公益性項目中退出，積極拓展經(jīng)營范圍，實施多元發(fā)展，拓展經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)、地域和投資對象的范圍，可以拓展到市場主體之外的經(jīng)營，比如教育、文化、衛(wèi)生、高新技術(shù)等領(lǐng)域。通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會資本。運用政府和社會資本合作模式，重點支持本地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)、特色商業(yè)區(qū)的經(jīng)營性和準(zhǔn)公益性項目建設(shè)與運營；探索與專業(yè)金融機構(gòu)合作的融資模式；有條件的還可通過與社會資本合作，發(fā)展村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等。

四、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的舉措

（一）穩(wěn)步推進改革分類實施轉(zhuǎn)型

新型城鎮(zhèn)化目前是經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，所以地方投融資平臺必須還要繼續(xù)發(fā)揮不可替代的價值，改革要穩(wěn)步推進，就必須不斷釋放紅利，隨著國企改革、投融資改革、財稅改革、金融改革等領(lǐng)域改革不斷深入發(fā)展，基于這一背景，對于地方政府的投融資平臺轉(zhuǎn)型必須注意與各項體制改革同步，與之相適應(yīng)，要針對規(guī)模大小不一、債務(wù)償還能力、經(jīng)營范圍分類進行轉(zhuǎn)型，對于不同財務(wù)狀況準(zhǔn)確把握其特點，制定前瞻性、針對性強的發(fā)展規(guī)劃，利用多種金融財政手段，有步驟計劃進行推進。

（二）進一步整合平臺資源解決債務(wù)嚴(yán)重的問題

改變目前投融資平臺散、亂的情況，并通過投融資平臺提高運作效率，降低管理成本，做好防范風(fēng)險工作。一要整合資源。整合穩(wěn)定的、能夠盈利的平臺，加強平臺的設(shè)計和規(guī)劃，有機會可以將各類平臺整合成大型國有企業(yè)，推動跨行業(yè)地區(qū)的資源整合。二是重構(gòu)平臺。重構(gòu)適應(yīng)環(huán)境的公司，不斷創(chuàng)新經(jīng)營管理機制，提升運作效率，提高能力。三是引入民間資本央企，實行混合所有制的改革。創(chuàng)新社會資本與政府的公私合作機制，鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。完成重構(gòu)之后，更加關(guān)注化解債務(wù)壓力，給融資體系建設(shè)提供依據(jù)參考。

（三）防范債務(wù)風(fēng)險完善應(yīng)急措施

盡管政府債務(wù)在可控范圍內(nèi)，但增長較快、部分行業(yè)負(fù)擔(dān)較重，有著嚴(yán)重的土地收入依賴高，為避免系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險發(fā)生，要提前做出處理預(yù)案、債務(wù)審計，避免違約出現(xiàn)。首先，對確需政府償還的公益性項目債務(wù)，從投融資平臺中剝離交由政府妥善處置；其次，對確需政府履行擔(dān)保或救助責(zé)任的公益性項目債務(wù)，區(qū)分情況，分類處理；最后，對投融資平臺承擔(dān)的自身運營收益不足以還本付息的準(zhǔn)公益性項目存量債務(wù)，當(dāng)?shù)卣梢婪ㄗ⑷雰?yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加大財政補償力度。同時要建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，根據(jù)風(fēng)險評估指標(biāo)，定期對債務(wù)風(fēng)險進行評估，及時采取措施。增強經(jīng)營能力，提升管理能力，成立專門的風(fēng)險委員會，為公司建立起完善的決策、風(fēng)險控制、投資分析的流程及框架。

（四）依托現(xiàn)有業(yè)務(wù)資源逐步走向多元化發(fā)展。

緊緊圍繞投融資與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營目標(biāo)開展業(yè)務(wù)，服務(wù)城市建設(shè)發(fā)展，提升資產(chǎn)營運效益。整合現(xiàn)有資源，積極推進類金融、城市建設(shè)、市政公用、公共交通、文化旅游等業(yè)務(wù)板塊，探索構(gòu)建國有企業(yè)分類運營模式。按市場規(guī)則開展跨區(qū)域多層級聯(lián)合重組，優(yōu)化資源配置。在市場競爭中不斷壯大，逐步發(fā)展成為綜合性、大型國有資產(chǎn)運營集團。

五、結(jié)論

綜上所述，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式的不斷轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也持續(xù)進行調(diào)整，這些都對各級政府的投融資平臺提出了新的更高的要求，投融資平臺經(jīng)過這些年的發(fā)展必須進行改革和創(chuàng)新，加快人才培養(yǎng)，創(chuàng)新金融手段，加強管理制度機制的建設(shè)等等都是具體而有效的舉措，必將有效推進國家城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，促進經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻

[1]章瑛.關(guān)于地方政府融資平臺運營機制轉(zhuǎn)型問題的思考——以S市地方政府融資平臺為例[D].吉林大學(xué).2012，12.

[2]張藝馨.昆明市地方政府投融資平臺發(fā)展研究[D].云南大學(xué)，2014，06.

[3]朱志宏.新常態(tài)下地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展探析[J].中國公共管理，2016，02.

[4]李天德，陳志偉.新常態(tài)下地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展探析[J].中州學(xué)刊，2015，04.

[5]何玲.地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展淺析[J].現(xiàn)代商業(yè)，2014，06.

[6]成濤林.地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究——基于地方債管理新政視角[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2015，10.

作者簡介：楊明（1974-），男，漢族，廣西賓陽人，政工師，大學(xué)本科，主要從事企業(yè)管理方面工作。