PPP模式中政府職能定位的法律研究

【摘要】在政府和社會資本合作的PPP模式中，由于政府部門的多重角色導致的職能沖突，如項目參與者與規則制定者之間的沖突，協議當事人與項目監管者之間的沖突，這些沖突已經嚴重影響了PPP項目的有序運行，因此，有必要對政府部門的職能進行合理定位，即通過專門立法來確定政府部門的權力界限，構建主次分明、分工合理的政府職能體系，明確政府部門作為PPP協議當事人，具有與私營部門平等的民事主體地位，以推動PPP模式在我國的健康發展。

【關鍵詞】PPP模式 政府職能 職能定位

政府和社會資本合作（public-private-partnership，以下簡稱PPP），是指“政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規制，引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營，以利益共享和風險分擔為特征，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。”這種政府與私營部門建立的“全過程”的合作框架，以提供高質量的公共物品和服務為宗旨，通過PPP協議分配政府與私營部門的權利義務，使雙方達到比各方單獨行動更具有優勢和價值的結果。PPP模式的運作邏輯，在于政府部門與私營部門為了共同的目標分工合作，共擔風險，共享收益，并結成一種資源互補性的合作伙伴關系。該模式的引入，是激發市場活力的一大舉措，也是我國政府職能轉變的有效路徑。本文研究的便是針對PPP模式中政府職能的定位。

一、PPP模式下政府多重角色導致的沖突

在PPP模式下，政府部門不再是單一的公共物品和服務的直接提供者，而是開始向多重角色轉變。一方面多重角色可以克服傳統單一職能下的諸多問題，但更大的影響是多重角色所帶來的多重職能導致的更多的沖突。

（一）政府與私營部門合作的契約關系

政府與私營部門的公私合作，以及其共同服務對象—社會公眾，三者間形成了三重契約關系，即政府與公眾之間的政治契約關系，政府與私營部門之間的合同契約關系，私營部門與公眾之間的服務關系。

在政治契約關系下，政府是公共物品和服務的提供者。與以前不同的是，政府由直接提供者轉變為間接提供者。在合同契約關系下，政府是規制的制定者、項目的參與者、公共物品和服務的購買者。政府制定社會資本參與公共基礎設施建設的準入規制、運營規制和退出規制；政府作為項目的參與者，即PPP合同的當事人，應與私營部門處于契約平等的地位，應當遵守合同約定，履行合同義務，承擔相應的合同風險；政府作為公共物品和服務的購買者，應當按著合同約定支付對價。在服務契約關系下，政府是PPP項目運行的監管者、項目爭端的裁判者。政府有義務保證PPP項目以公共利益為核心，承擔監管責任，保護公眾的合法權益；政府作為爭端的裁判者，一方面處理政府與私營部門合作過程中的爭端，一方面處理私營部門與公眾的爭端。

（二）PPP模式中政府多重角色引發的沖突

政府在PPP模式中具有多重角色，這些不同角色所具有的不同職能會引起一定程度的沖突。

首先，政府部門作為規制的制定者和合同當事人之間的角色沖突。政府作為PPP合同的一方當事人，應當與私營部門具有平等的契約地位，締結PPP協議，建立法律意義上的合作伙伴關系。但由于政府部門與私營部門追求的價值目標不同，政府很容易利用政治優勢破壞合同的契約精神。

其次，政府作為項目的參與者和PPP項目運行的監管者之間的角色沖突。盡管政府不再作為公共物品和服務的直接提供者，但提供公共物品與服務的最終責任還在于政府，從這個意義上說，政府有義務對PPP項目進行監管。但政府部門與PPP項目公司有著緊密的利益聯系，由其負責項目的監管不可能真正落實市場競爭政策，保障社會公眾利益。行業主管部門作為PPP項目的參與者，具有“廠商保護主義”思維，其同時又是PPP項目的監管者，這有可能導致該主管部門受股東利益驅使放棄監管者應有的中立性立場。可以形象的說，政府部門在PPP模式中既扮演著“運動員”的角色，又扮演了“裁判員”的角色。

PPP模式中政府多重角色之間的沖突主要表現在：既擁有立法權，要自覺遵守平等的契約精神之間的沖突；既要履行PPP協議約定，又身負監管職責之間的沖突。

二、PPP模式中政府職能合理定位的建議

（一）制定高位階專門的PPP法律法規

為了保障PPP模式在我國的健康發展，有必要制定高位階、專門的PPP法律法規，即由全國人大立法或者由國務院制定行政法規，以明確分配政府部門與私營部門的權利義務，保障監管部門權利的有效運用，防止政府權力的不當行使甚至濫用。針對PPP的專門立法應明確各種不同PPP模式各方當事人的基本權利義務，尤其是政府部門的權力與權利，明確PPP項目的適用范圍，政府審批PPP項目權限、程序，從法律上對政府的權力預先劃分出明確的界限，防止由于政府權力濫用導致的PPP項目成本增加。

（二）構建主次分明的政府職能體系并明確職能分工

PPP模式的發展是對現階段政府職能轉變理念的有效回應，即由全能型政府轉變為有限政府，由管制型政府轉變為服務型政府。應對政府部門在PPP模式中多重角色帶來的沖突，應構建主次分明、各司其職、各盡其責的政府職能體系，即構建以發改委為主導，各級財政部門為核心，各職能部門為輔的職能體系。這種多行政主體、跨部門、多層級構建的政府職能體系是一項復雜的系統工程，因此對結構性和程序性協調要求很高。首先，發改委作為綜合研究擬訂經濟和社會發展政策，指導總體經濟體制改革的宏觀調控部門，應對項目總量與資源配置結構有總體規劃。其次，財政部門對經批準的PPP項目承擔指導開展義務，指導PPP模式，規范PPP合同。最后，具體的各個職能部門輔助PPP項目的具體落實。

針對PPP模式的政府職能分工，目前我國的規定是由發改委、財政部及相關職能部門如質監部門共同承擔監管職責。但多部門、分散監管的模式易導致監管空白，不利于對PPP項目運行的有效監督。所以，應確立政監分離的原則，監管部門承擔著對公共物品和服務質量、價格結構的監督管理，所以應由獨立、專業的部門承擔市場監管的職責，其成員必須是由具備專業的經濟和法律知識及經驗得專家組成。可以說，政府與社會資本的合作伙伴機制可以為政府職能轉變提供良好的路徑。

（三）對政府部門作為平等的PPP協議當事人地位的確認

PPP協議屬于民事合同還是行政合同一直未有定論。本文對此不作過多研究，僅對協議的救濟進行分析。PPP協議的救濟應考慮爭端產生的原因適用不同的救濟路徑：若因為政府監管等政府部門單方面的行政行為引起的爭議，應適用行政訴訟；若因為PPP協議當事人違約行為等引起的爭議，適用民事糾紛的解決途徑更為合理。同時應明確PPP協議的可仲裁性，由高位階的PPP立法來明確PPP協議的可仲裁性，盡可能的是作為PPP項目參與者的政府部門與私營部門處于平等的民事主體地位。

參考文獻

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作者簡介：李玥（1992-），女，山西人，山西財經大學2014級碩士研究生，院系：法學院，研究方向：經濟法學。