工業用地二次開發政府管理策略淺析

秦元高

[摘要]近年來，隨著我國城市化發展進程的加快，城市的建設用地和規模也隨之不斷擴張，很多城市的土地利用規模已經接近極限。隨著國家對土地政策調控的日益嚴格，我國土地緊缺問題日益明顯，特別是我國的東部地區，土地緊缺問題更為嚴重。城市經濟在改革開放的大環境中得到迅猛發展，這使得我國城市產業結構和土地利用結構得到不斷調整，工業用地的升級改造也就成為城市發展建設中不容忽視的問題。本文將就我國工業用地的二次開發與升級改造進行探討，為我國城市提供新的發展空間，為優化產業布局、提升產業等級、提高土地使用效率等方面提供有價值的建議。

[關鍵詞]工業用地 二次開發 政府管理策略

一、工業用地“二次開發”的新背景

隨著我國城市化建設與發展進程的加快，我國土地資源逐漸出現緊缺的問題。很多省市為了促進城市化發展進程，加快了開發區的建設，這在很大程度上推動了我國地區基礎設施建設領域的發展，很多產業也由此而受益。在區域經濟發展的同時，城市工業用地也在快速增長，由此而引發了工業用地供應總量過大、土地利用效率低下、對環境產生了負面影響、用地布局不合理等問題。在城市經濟高速發展的驅使下，城市土地的利用結構、產業結構得到了調整，工業用地的升級改造已經成為各城市建設與發展中不容小覷的問題。如果對城市工業用地的“二次開發”還是以簡單的空間形態的轉變、未來美好藍圖的規劃、政府個別領導干部的任期政績作為主要開發目標的話，城市的發展問題根本無法得到解決。因此，必須站在全局的角度，將工業用地“二次開發”的規劃真正落到實處，這是目前各地政府部門在規劃管理工作中必須正視的問題。

二、工業用地“二次開發”的必要性

就如同一個生命體一樣，一個區域的發展也存在著新陳代謝的過程，一個城市的工業用地在經歷了建設、探索、經驗總結、再探索的歷程后，不可避免的會出現很多問題，如何正確判斷工業用地“二次開發”的必要性，就必須根據實際情況，未來需求的時間、產業、空間等方面進行綜合思考。

（一）從未來需求時間方面分析

據相關統計資料的統計顯示，大部分企業的產業生命周期集中在15年左右。這主要是由于每經歷20年，就會產生科學技術的更新換代、市場的自然調整、企業自身經營的轉變等多方面的情況，這就造成原本十分優秀的企業在生命周期即將到來之際變得無法正常、高效的生產。例如：蘇州工業園區于1994年啟動并開發建設，經過二十多年的發展后，很多在工業園區成立之初的企業正面臨著發展的瓶頸，由于存在利益機制，很多處于工業園區的企業在其產業生命周期結束后并不愿意退出自己占用的土地，而掌握在企業手中的還有幾十年的土地使用作為企業的資產也不能得到更好地利用。可見，土地集約利用、區域綜合環境的提升對工業用地的“二次開發”提出了要求。

（二）從未來需求的產業方面分析

隨著全球經濟發展增速的放緩，很多企業在發展中會遇到很多不確定的因素，并且隨著環境的變化，這種不確定因素也會逐漸增加。例如：有的地區的工業園區正面臨著從制造到創造的產業轉型時期，進行產業升級改造刻不容緩。隨著現代科學技術的發展，很多戰略性新興產業不斷出現，工業園區中戰略性新興產業、現代服務產業、高新技術產業發展的比重不斷上升，并逐漸在工業園區中占據主導地位。就此來看，該工業園區必須加快產業的升級改造，在這艱難的戰略發展期，必須盡快完善產業結構，這對工業用地的“二次開發”提出了要求。

（三）從未來需求的空間方面分析

我國很多地區的工業用地與國際先進水平相比，還存在空間強度低的問題，特別是在我國一些城市建設與發展比較早的區域中，在開發強度方面就遠遠不夠。例如：新加坡一般的容積率為1-2.5之間，而我國大部分城市的工業用地的平均容積率基本都小于0.8，另外，我國對容積率低的舊廠房改造也遠落后其他國家。因此，必須對工業園區空間利用強度進行改造，并通過功能及產業方面的優化來逐漸提升當地區域的綜合效益。

三、工業用地“二次開發”的影響因素

（一）金融危機的影響

2008年金融危機發生后，全球經濟呈現出新的發展趨勢。隨著世界金融危機后遺癥的影響，全球經濟復蘇緩慢，各國經濟增長的內動力嚴重不足，很多國家的經濟發展進入低谷增長期。在未來較長一段時間內，這種狀況還會持續下去，制造業的發展仍是一個國家經濟可持續增長的主要動力。例如：很多西方經濟發達國家在受到虛擬經濟影響產生金融危機后，先后提出加強對制造業重視的口號，縱觀西方經濟發達國家制造業的在發展，他們不再簡單地停留在大規模的生產上，而是向充滿高科技含量的方向發展。例如：上海工業園區在外資投資較高的帶動下，雖然為上海的經濟增長做出了貢獻，但是在國內外環境的變化下、在后金融危機的沖擊與影響下，只有實現產業的轉型與升級才能提高市場競爭力。

（二）發展空間有限的影響

目前，我國很多城市的工業園區面臨著發展空間受限的問題，就目前的建設速度來看，有的工業園區的土地資源只能夠支撐1 2年的使用時間。隨著各地生產總值的不斷增長，原來的工業用地面積并不能完全滿足發展的需要。因此，無論是從用地資源的供給量還是從用地效益的提升方面來看，工業園區的優化與“二次開發”迫在眉睫。

（三）城市建設需要的影響

隨著我國城市化發展建設步伐的加快，各地工業園區與主城區之間的空間結構逐漸融合在一起，很多城市的工業園區在城市建設中的地位不斷提升。有的城市的工業園區在城市建設的執行效果、社會與環境保護方面的健康發展都成為全國工業開發區的學習典范。但是，與國外先進工業開發區相比，我國工業園區的建設還存在諸多缺陷。例如：有的城市在建設中更加關注對城市內涵的提升，更關注對城市經濟、生態環境、文化、社會等多方面的協調與和諧發展。因此，低碳、智能、集約等具有生態文明理念的城市規劃思想已經逐漸融人到城市的建設與發展中。因此，通過對工業用地的“二次開發”更有利于城市空間布局的優化、為城市功能的重新布局、互補、城市中心網絡的垂直建設奠定基礎。

四、工業用地“二次開發”政府管理策略

（一）積極整頓違法工業用地

這就要求各地對區域管轄范圍內的工業用地摸排調查，對于部分工業用地中存在的歷史遺留問題及時解決，例如：缺乏審批驗收手續的違法用地、違法建筑等，這些工業用地的存在并不符合總體的規劃與布局的要求，建筑質量較差，環境污染問題及安全隱患嚴重，因此，對于這些工業用地必須積極排查，并積極整頓這些工業用地，在規范建設開發行為的同時為土地的集約利用整理資源。

（二）實現彈性土地使用年限

據相關的市場調查統計資料顯示，再優秀的企業的產業生命周期亦不會很長，但是目前我國工業用地的出讓年限仍為50年，因此，參照工業用地一次開發遇到的情況，可以在工業用地進行二次開發時，也參照一次開發的土地出讓年限的規定，適當縮短二次土地開發的年限。在很多工業園區對于那些面臨發展瓶頸問題的企業用地采取收回儲備，在土地“二次開發”的過程中，將這部分儲備的工業用地重新出讓新的產業主體出讓年限適當縮短，例如：可以將普遍做法的50年修改為20年。在上述20年里要通過完善的評估機制對企業的產業投入產出效益、生命周期等進行科學有效地評估，并根據評估的結果再采取彈性使用年限，從而雙重保證土地使用的時效性。

（三）鼓勵并支持現代企業進行自主更新

從工業用地轉型的開發主體來看，可分為政府主導和企業自主轉型兩方面。市場經濟背景下政府主導轉型存在弊端，因此，政府可以作為城市經營管理的主導者，通過招商引資、實施優惠政策、提供產業資金支持等方面積極鼓勵各企業進行自主更新，充分調動企業的積極性、能動性，引導企業改造并向著符合城市健康發展的方向努力。

總之，城市工業用地的空間布局等必須與城市的整體產業結構相匹配，工業用地的供給應當在數量、結構上滿足工業用地的需求。因此，為了實現城市功能的轉型，為了使我國工業用地布局更加契合產業結構的變化與發展，必須根據各地的經濟發展實際情況與工業用地的使用情況進行“二次開發”，為實現整個社會福利效應的最大化奠定基礎。