論田園城市建設中的政府與市場關系

李景國 張紅星

【摘要】針對城市規模迅速擴張造成的大量社會問題，田園城市思想倡導以城市規劃抗衡城市發展中無序的市場力量，發揮市場和政府的共同作用促進城鄉一體化發展。我國當前城鎮化現狀與田園城市理論提出時的時代背景多有類似，有必要借鑒田園城市理論合理內核，樹立統籌市場和政府的指導思想，做到規劃調控與市場規律相結合，在城市總體規劃、土地利用規劃、生態環境建設和新農村建設中實現市場和政府的協調運作、相得益彰。

【關鍵詞】田園城市 城鄉統籌 市場和政府 協調運作

【中圖分類號】 F292 【文獻標識碼】 A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.13.002

當前我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期，而城鄉一體化發展是全面小康社會的重要內容。黨的十八大賦予新型城鎮化統籌城鄉發展、促進經濟轉型升級的歷史使命，黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，要求健全城鄉發展一體化體制機制。在此背景下，借鑒田園城市思想的合理內核，探求城市建設的合理模式，對促進我國城鄉和諧發展具有重要意義。本文在簡要介紹田園城市提出背景、基本內涵和思想流變的基礎上，分析田園城市建設中的市場作用和政府作用，結合我國新型城鎮化建設實際，探討田園城市建設中市場作用和政府作用的協調途徑，以期為田園城市建設實踐提供理論參考。

田園城市的提出背景、基本內涵和思想流變

田園城市概念源起于《明日的田園城市》一書，該書1898年初版時名為《明天：一條通往真正改革的和平道路》，作者是英國社會活動家霍華德。當時的社會背景是，18世紀60年代開始的英國工業革命帶來城市規模迅速擴張，大量農業人口進入城市就業，由于城市設施建設欠缺及管理不完善，出現大量城市問題，主要表現有房屋破舊、住房緊張、交通擁擠、環境惡化等等，并且伴隨著經濟蕭條和社會混亂形成貧民窟，產生嚴重的社會分化現象。①城市中貧富懸殊、社會犯罪率升高、各類傳染病蔓延、嬰兒死亡率上升等社會問題也日益引起人們的重視。針對這些不良現象，霍華德認為單靠城市自發生長的力量無法改變，必須借助城市規劃的手段來予以消除。他提出了一個建設“田園城市”的系統構想，希望建設一種兼有城市和鄉村二者優點的理想城市，既能服務于大眾健康生活，也能服務于產業發展。霍華德在書中曾提供的一個具體方案：田園城市的土地歸市政當局所有，總面積約為為24平方公里，其中農業用地為20平方公里，城市用地為4平方公里；田園城市的總人口為3.2萬人，其中農業人口為0.2萬人，城市人口為3萬人，其規模足以為人們提供豐富的社會生活。若干個田園城市分布在中心城市（5.8萬人）周圍，田園城市四周要有永久性農業地帶圍繞，實質上形成一個城市和鄉村的結合體。田園城市的中央布置綠地公園，六條主干道從中心向外輻射，建設環形的林蔭大道，城市外圍地區建設工廠、倉庫。霍華德將這種由若干個田園城市圍繞中心城市構成的城市組群稱為“無貧民窟、無煙塵的城市群”。②

田園城市是霍華德提出的新型城市形態，其目的在于解決當時工業社會產生的城市問題。因此，田園城市思想絕非僅僅提出一些城市建設的具體主張，而是體現出強烈的變革意識，有更深層次的社會革新目標。霍華德心目中的未來田園城市是社會公正、城鄉和諧的有機體，而并非是單純物質形態意義上的“花園型城市”，這才是霍華德田園城市的實質。③霍華德希望提供一個既能解決城市問題，又能保留農村優點的理想方案，將城市與鄉村結合起來規劃、管理，使之成為社會城市。田園城市思想提出一條消除城鄉對立的和平途徑，既摒棄個人主義的無序發展，也不依靠社會主義的強制組合，而是主要依靠示范的力量達成田園城市的建設目標。田園城市思想在三個方面做出了貢獻：一是表達了“城市需要規劃”的觀點，二是強調城市建設要關注生態環境，三是強調城市建設要關注社會狀態。④田園城市理論體現了城市規劃指導思想的轉移，其目的不再是為了顯示統治者權威，或者是為了張揚規劃師的個性，而是以服務普通民眾生活為宗旨。所以說，田園城市思想的外在體現形式是新型城市形態，關注于城市規劃建設的具體方案，但其精神實質是基于對當時社會問題的分析，希望以積極態度推動社會改革，通過改變社會物質環境以一種相對和平的方式解決社會問題，為民眾提供美好的生活。

霍華德田園城市思想中提出的社會變革方案充滿理想化的色彩，與現實社會制度與社會觀念存在諸多不能融合的地方，因此，在后人對田園城市的研究與傳承中，霍華德關于社會變革的思想往往被不同程度地掩蓋或忽視，而其城市規劃方面的一些觀點，以及他用來示意的城市布局形式則受到重視和傳播。應該說，后來發展起來的有機疏散論、衛星城理論，以及影響廣泛的新城運動，在某些方面都受到了田園城市思想的影響。在霍華德看來，控制城市規模是避免大城市問題產生的根本辦法，當現有城市達到一定規模后就應該建設新的城市，以遏制城市規模的過度擴張。有機疏散論、衛星城理論繼承了田園城市理論中以一組城市來組織大城市的思想，更加形態化地解讀了田園城市的特征，并在1944年的“大倫敦規劃”予以體現。衛星城建設和新城運動，使得霍華德田園城市思想和勒·柯布西耶的現代城市規劃規則結合起來，建構起現代城市規劃的基本框架，并在各類城市建設和規劃中得到廣泛的運用，逐漸成為現代城市規劃的主流思想。⑤后期發展起來的“精明增長”、生態城市、綠色城市等城市規劃思想，在某種程度上也都與田園城市思想有難以割裂的聯系。

田園城市建設中的市場作用和政府作用

田園城市思想表達了“城市需要規劃”的觀點，實際上是希望以規劃抗衡城市發展中無序的市場力量。盡管霍華德希望依靠居民的認同達成田園城市的建設目標，但現實中規劃都是由城市政府主導制定和貫徹的。雖然現代城市較早發展、成熟的歐美主要發達國家都以市場經濟為主導，但城市政府依然對城市發展加以多種調控，制定城市規劃成為重要的控制手段之一。田園城市思想及其流變過程，以及城市建設的史實都啟示我們，城市發展建設中市場和政府都在發揮重要作用，需要對此給予恰當的認識。

城市發展中主要的市場力量是集聚經濟，可以說，集聚經濟是城市的天然屬性，霍華德重點考慮的城市規模問題即與此相關。人口、就業和財富在地理空間上的分布不均衡是一個普遍現象。自然資源的非均勻分布，比如不同地理區位上不同的氣候類型、與原材料的接近程度、交通的便利性等這些外生性特征，是導致經濟發展不均衡的一個原因。但是，地理優勢只是導致經濟發展不均衡的較小力量，集聚經濟才是形成經濟活動空間分布結構的主要經濟力量。現代集聚經濟理論把經濟增長和產業的空間分布聯系到一起，構建了描述經濟活動區域和地價分布的均衡模式，城市經濟中的集聚力量與分散力量的均衡狀態決定了城市的增長邊界，從而決定了城市的規模。

根據其衡量角度不同，城市規模的衡量指標一般有城市人口數量、城市生產總值和城市用地面積等等。正象霍華德樸素地認識到的那樣，理論上應該存在一個城市最佳規模。中國有學者認為，城市最佳規模的標準是人均規模凈收益最大，即城市達到最佳規模時，居民人均收益與人均費用差值達到最大值。⑥阿朗索認為，城市最佳規模的標準是城市總凈收益最大，就是說，城市達到最佳規模時，城市綜合效益曲線與成本曲線的差值為最大值，該差值反映了土地成本和集聚效益的對比關系。⑦以人均凈收益最大或者以城市總凈收益最大為衡量標準，其共同點是當邊際成本等于邊際收益時城市達到最佳規模。但是，在現實狀態中，城市邊際成本和邊際收益都處于非同步的動態變化之中，而且難以測出定量數值，所以城市最佳規模概念主要具有一定的理論意義：城市規模有一個度的范圍，超過特定限度，城市集聚程度提高反而會帶來集聚效益的降低。這一點與霍華德的觀點是一致的；但這里給出的是理論推理的結論，而霍華德提供的是直覺的認識。另外一個不同是，城市最佳規模并非如霍華德所認為的那樣存在一個固定值，而是要由集聚經濟和集聚不經濟的動態均衡所決定。

城市建設中政府的影響主要體現在城市規劃上。盡管霍華德的《明日的田園城市》被看成是現代城市規劃理論的奠基之作，但現代城市城市規劃的思想根源可以追溯到歐文、圣西門、傅立葉等烏托邦及空想社會主義和社會平等思潮。其后的衛星城建設、精明增長、生態城市、綠色城市等規劃理念的出現，反映了人們從城市形態設計到整個城市發展模式對城市發展和建設進行控制、規劃的愿望。之所以要在市場力量之外施加規劃的影響，是因為在城市發展和建設中存在市場失效的現象，其主要表現是互不相容的土地利用在空間上的集聚擴大了城市土地利用的多種負面外部效應，⑧造成房價昂貴、交通擁擠、環境污染和城市無序蔓延等城市病。所以，人們希望通過有意識的城市規劃，在長遠目標指引下對城市發展過程進行有效的控制。

正如霍華德在評價田園城市設想時所說的：“我已經表明，而且我希望重申這一論點，那就是有一條個人主義者和社會主義者遲早都必然要走的道路……為了實現這些合乎理想的目標，我取這兩種改革家之所長，并且用一條切合實際的線把它們拴在一起。”霍華德摒棄了城市建設完全由政府進行管制或放任市場行為這兩種極端模式，倡導兩者結合以形成多種力量的共同運作，為協調城市建設中市場和政府的作用指出了方向。

我國田園城市建設背景及發展方向

我國當前正處于全面建成小康社會的關鍵時期，黨的十八大賦予新型城鎮化統籌城鄉發展、促進經濟轉型升級的歷史使命；黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，要求健全城鄉發展一體化體制機制，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。在此背景下，有必要借鑒田園城市思想的合理內容，明確我國田園城市的建設方向。

要統籌城鄉發展。全面建成小康社會，就是要實現人民生活水平和質量的普遍提高，讓全體城鄉人民共享改革發展成果。統籌城鄉發展和田園城市思想的核心理念是一致的，田園城市實質上就是城鄉有機結合體，田園城市理論希望做到城市與鄉村的和諧發展、共同繁榮。我國早在十六屆三中全會就提出了統籌城鄉發展的重要戰略思想，隨后又確定了成都、重慶等若干城鄉統籌試點地區，先行先試，探索經驗。黨的十八屆五中全會提出五大發展理念，也再次強調重點促進“城鄉區域協調發展，健全城鄉發展一體化體制機制”。《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》中，對“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”做了具體規劃部署。統籌城鄉發展指明了今后一個時期田園城市建設的根本方向，是加快城鄉一體化建設的必由之路。

要集約高效利用城市土地。在霍華德的田園城市示意方案中，城市用地僅為六分之一，但要容納百分之九十以上的城市人口，城市土地是高密度利用的。我國人多地少，決定了城市建設不能走低密度蔓延的路子，必須緊湊發展，實現城市土地利用集約高效。我國田園城市建設中，要遵照《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》中的部署，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，合理控制城鎮開發邊界，促進城市緊湊發展，按照集約緊湊、疏密有致的原則，提高城市空間利用效率，統籌規劃地上地下空間開發，推動商業、辦公、居住、生態空間與交通站點的合理布局與綜合利用開發。

要形成良好的城市生態環境。田園城市的生態設計思路是，城市和城市之間為寬闊的農業用地，城市內部布置綠核和綠帶，并通過林蔭大道將市內綠地與市外農地連接起來，形成寬敞的蛛網狀綠色空間。這是城市生態思想應用于城市建設的具體體現，也對當今世界城市綠地系統的規劃有直接的指導意義。隨著“可持續發展”的城市建設理念日益普及和深入人心，生態城市已不再只是霍華德的理想，而是正在成為城市建設中的世界性潮流。我們國家也不例外，《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》中提出，要“把生態文明理念全面融入城鎮化進程，合理劃定生態保護紅線，擴大城市生態空間，在城鎮化地區合理建設綠色生態廊道”，為我國田園城市的生態環境建設指明了方向。

要高度重視新農村建設。霍華德設想的田園城市四周被農業用地所圍繞，每戶居民都能極為方便地接近自然空間，田園城市的居民生活于此、工作于此。換個角度看，就是農村地區具有和城市相當的基礎設施和生活設施，居民在農村地區可以像在城市地區一樣快樂地生活。就基礎設施和公共服務來講，我國要全面建成小康社會，短板還是在農村。因此，黨的十八屆五中全會提出要健全農村基礎設施投入長效機制，推動城鎮公共服務向農村延伸，提高社會主義新農村建設水平。我國田園城市建設中，要在遵循自然規律的基礎上，堅持城鄉空間差異化發展原則，加強農村基礎設施建設，促進農村社會事業發展。其中，重點要加強鄉村旅游服務網絡、農村郵政設施和寬帶網絡建設，繼續實施農村電網改造升級工程，逐步縮小這些方面農村和城市之間的差距。只有建設好社會主義新農村，才能真正實現全面小康的城鄉一體化。

我國田園城市建設中市場和政府作用的協調路徑

既然城市發展建設中市場和政府均具有重要作用，要期望我國田園城市建設達到良好效果，就應努力做到市場和政府協調配合，相得益彰。

田園城市建設要樹立統籌市場和政府兩者作用的指導思想。在當代中國，城鎮化是促進經濟持續發展的強大引擎。城鎮化可以促進消費群體擴大、消費結構升級，也能帶來基礎設施和住宅建設等巨大投資，從而促進地方經濟增長。作為城市代表的城市地方政府，往往在“政績驅動機制”作用下，重視城市經濟增長目標，依賴市場力量積極進行“城市經營”。充分發揮市場的資源配置能力無可厚非，但不能忽視市場失靈現象的存在，弱化政府對城市建設和發展的主動調控。田園城市中的公共空間（公園、道路和安全設施）或準公共空間（教育、衛生服務等），都屬于公共產品的范疇。公共產品具有非競爭性和非排他性，單純依靠市場機制的作用，必然的結果就是供應不足。因此，政府在這些領域就要主動作為，通過規劃手段予以落實。

城市規劃工作中要尊重市場規律，主觀的規劃要與客觀的經濟規律相結合。長期以來，我國城鄉規劃管理以行政管理方式為主，規劃的制定常與經濟社會發展實際脫節，較少考慮經濟規律對城市發展和建設的影響，由此造成的后果是城市經濟聚集效應難以充分體現，城市空間形態不適合勞動力、資本和土地等要素的效率發揮，不能有效提高城市競爭力。國際經驗表明，城市規劃要注重監控市場和城市發展，達到規劃目標的較好策略是讓市場決定城市規模，而城市規劃主要是提供城市發展所需要的各種基礎設施。新型城鎮化形勢下的田園城市建設，要提高城市規劃管理水平和城市規劃科學性，把以人為本、尊重自然、尊重經濟規律、綠色低碳等現代理念融入城市規劃過程，科學確立城市功能定位和形態，統籌規劃市區、城郊和周邊鄉村發展。

城市土地利用規劃中，要重視城市內部集聚經濟培育。城市公共基礎設施、交通道路、住房、環境改善等方面投資的增加，以及城市管理水平的提升，都有利于城市集聚經濟的提升。“精明增長”理論就強調進行城市中心社區重建，通過土地再開發增強城市中心的集聚力，從而達到節約城市建設成本、提高城市經濟效率、減少生態環境污染的綜合效果。城市政府應該完善基礎設施投資的區位導向，與其將大量資金投入新區開發的道路、水電等基礎設施興建，在侵占農地的同時，“開而不發”造成投資上的分散與浪費，不如將同樣的資金用于城市內部基礎設施的完善和公共服務的提供，提高城市經濟的吸引力，借助經濟集聚效應促進城市經濟增長。土地利用規劃中協調規劃與市場的另一原則就是給房地產商一定的自主權，使其可以在其資金允許的條件下，根據開發成本和市場價格，盡量選擇較高的建筑強度，提高資本、土地替代率，供給更多房屋，這種做法能使開發商、購房者及政府三方共贏。

要發揮政府和市場兩方面的作用加強生態環境建設。生態綠地、生態設施往往具有公共物品或準公共物品的性質，單靠市場機制提供就會出現供給不足的現象。政府方面，應該建立生態文明考核評價機制，把資源消耗、環境損害、生態效益納入城鎮化發展評價體系，完善體現生態文明要求的考核辦法、獎懲機制。市場方面，應該實行資源有償使用制度，制定并完善生態補償方面的政策法規，切實加大生態補償投入力度；還可以建立資源環境產權交易機制，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。

要實現新農村建設中政府和市場的協調作用。應該統籌經濟社會發展規劃、土地利用規劃，合理安排市縣域城鎮建設、村落分布、產業集聚、生態涵養等空間布局；還要加快基礎設施向農村延伸，強化城鄉基礎設施連接，并加快形成政府主導、覆蓋城鄉的基本公共服務體系，力爭實現城鄉公共服務均等化。另外，要積極推進農村土地管理制度改革，一要賦予農民對承包地的占有權、使用權、收益權，以及承包經營權抵押、擔保權能；二要保障農戶宅基地用益物權，穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓等；三要在符合規劃的前提下，允許農村建設用地通過出讓、租賃、入股等方面進入市場，做到與國有土地同地、同權、同價。

（本文為河南省軟科學項目階段性成果，項目編號：152400410017）

注釋

張夢、李志紅、黃寶榮、李穎明、陳劭鋒：《綠色城市發展理念的產生、演變及其內涵特征辨析》，《生態經濟》，2016年第5期。

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高中崗、盧青華：《霍華德田園城市理論的思想價值及其現實啟示——重讀〈明日的田園城市〉有感》，《規劃師》，2013年第11期。

王志章、趙貞、譚霞：《從田園城市到知識城市：國外城市發展理論管窺》，《城市發展研究》，2010年第8期。

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責 編/凌肖漢