土地整治 “整”出一片新天地

王麗

夏收時節，在河南省新鄉市封丘縣應舉鎮土地整治重大工程項目區，田成方、渠相通、路相連、能機耕，麥浪翻滾，機聲隆隆，一派豐收景象。村民崔興社高興地告訴記者：“今年又是好收成！土地整治以后，每畝地的收割成本降低了15塊錢，加上幾次澆地用水的費用少了一半多，這兩筆每年就能節省幾百塊呢?！?/p>

把零星分散、區塊差異較大的耕地整治為集中連片的優質農田，不僅能有效破解土地耕作難、成本高等問題，還為促進適度規模經營和現代化生產創造了條件。整治后的土地身價也漲了不少，像崔興社家的土地，原來村里一些大家都不愿意要的“雞肋田”，如今都變成了“搶手貨”，一畝地流轉費達上千元。

據悉，河南省新鄉市已累計實施各類土地整治項目270個，總投資近50億元，土地整治總規模達300余萬畝，覆蓋全市耕地總量的一半以上。

這是我國土地整治的一個縮影。地還是那塊地，利用方式的不同，使得項目區面貌煥然一新，農村生產生活條件極大改變。

土地整治：“暖心工程”“富民工程”

土地整治是對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行治理，對遭到生產建設破壞和自然災害損毀的土地進行恢復利用，以提高土地利用率的活動。我國土地整治最初源自“土地整理”概念，發展至今包括農用地整理、土地開發、土地復墾、 建設用地整治等。

“雜交水稻之父”、中國工程院院士袁隆平說，良種、良法、良田是保證高產的三個基本條件，良種是核心，好的栽培技術是手段，良田是基礎。我國人口眾多，人均耕地不足1.5畝，僅相當于世界平均水平的40%左右，人地矛盾普遍。目前，我國中低產田的比例占全國耕地面積的2/3以上； 耕地細碎化問題突出，田坎、溝渠、田間道路占了 13%，土地利用效率低；農業基礎設施薄弱，老化失修、功能退化、配套差等問題不同程度地存在，這些都已成為制約農業穩產高產和農業現代化發展的瓶頸。

此外，一些地區土壤污染嚴重，主要城市周邊、部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機污染物嚴重超標。在6月初國務院印發的被稱作“土十條”的《土壤污染防治行動計劃》中開宗明義指出：“當前，我國土壤環境總體狀況堪憂，部分地區污染較為嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板之一。”另外，農村居民點散、亂、空現象比較普遍，城鎮工礦建設用地“攤大餅”式蔓延擴張，低效和閑置問題仍然存在。

與此同時，我國土地生態環境退化趨勢尚未根本扭轉，全國土地沙化、鹽堿化面積達20.25 億畝，水土流失面積53.4 億畝。我國還是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，受極端異常氣候的影響，局地地質災害呈易發高發態勢，因自然災害和生產建設活動損毀土地約1.12 億畝，待復墾土地面積約6635 萬畝。這些都對土地的可持續利用提出了更高要求。

人多地少的基本國情沒有改變，隨著工業化、城鎮化和農業現代化同步加快推進，用地供求矛盾更加突出，耕地保護和節約用地任務更加艱巨。盡管國家采取了一系列最嚴格的耕地保護和節約集約用地措施，但是全國近年來每年建設占用耕地仍然近600萬畝。

思深方益遠，謀定而后動。美麗中國、綠色發展呼喚統籌推進國土綜合整治，優化國土空間開發格局。1997 年，《中共中央 國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出：“積極推進土地整理，搞好土地建設。”1998年修訂頒布的《中華人民共和國土地管理法》提出，“國家鼓勵土地整理”。2001 年，國土資源部會同有關部門組織編制了《全國土地開發整理規劃（2001-2010 年）》，拉開了全國有組織地開展土地整治工作的大幕。2012年3月，《全國土地整治規劃（2011-2015年）》由國務院發布，促進土地整治步入了發展的快車道。2015年6月，國土資源部印發通知，正式啟動“十三五”全國和省級土地整治規劃編制工作。要求全國土地整治規劃（2011-2015 年）在2015年年底前完成編制，省級土地整治規劃在2016年6月底前完成編制。

亂石溝、荒坡、廢磚窯變成了連片耕地，中低產田成了高產穩產田……“十二五”期間，我國總投資6000多億元，建設旱澇保收高標準基本農田4億畝，新修建排灌溝渠1000萬公里，建成田間道路920萬公里，經整治的基本農田質量平均提高 1個等級，糧食畝產增加100公斤以上，規劃期內農民人均年收入至少增加400元左右。在保護耕地和節約用地、促進新農村建設和城鄉統籌發展等方面發揮了重要作用，取得了顯著成效。

在此期間，國家層面推動的重大項目和示范省建設可謂成效顯著。

2008年以來，國土資源部會同財政部先后批復同意支持實施了14個土地整治重大項目。截至2014年年底，累計投資612億元，新增耕地445萬畝，建設總規模2777萬畝。不僅保護了耕地紅線，改善了農村生產生活條件，增加了農民收入，還大規模優化了農村土地利用結構和布局，提高了節約集約用地水平，形成了資金、技術、人力等生產要素的集聚效應。

以土地整治投入量和整治規模一直位居全國前列的河南省為例， 2009年，該省開始籌劃建設全省歷史上最大的土地整治重大工程——南水北調渠首及沿線土地整治工程。該工程預算投資51.97億元，整治規模348萬畝，涉及南陽、新鄉兩市五縣，整治區域內的基本農田占95%以上。

2012年，南水北調中線工程丹江口庫區（淅川縣）移土培肥土地整治重大項目開始啟動，該項目批復總投資19.71億元，建設規模52.94萬畝。

兩大工程竣工后，河南將建成高標準基本農田340余萬畝，新增耕地面積21余萬畝，總投資預計達72億元，新增糧食產量總計約11.5億斤。這對于用全國6.5%的耕地生產出全國10.3%的糧食的“中原糧倉”河南來說，無疑是不斷創造全國糧食生產史奇跡的又一大支撐。同時，每年數億元的投資，對當地經濟社會發展也有著巨大的拉動作用。

2010年5月，財政部、國土資源部根據報經國務院批準的統籌各項土地資金整體推進農村土地整治的有關部署，分別與河北、內蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、湖北、廣西等10個省級人民政府簽訂了《整體推進農村土地整治示范建設協議》，提出以整體連片土地整治為抓手，以增加耕地數量、提高耕地質量為目標，改善農村生產生活條件，在全國發揮示范作用。

2014年，國土資源部對以上10個示范省組織開展了建設綜合成效評估，結果顯示，10個示范省按時完成了部省協議確定的建設任務，共實施示范建設子項目1094個，實際整治總規模2930萬畝，建成高標準基本農田2322萬畝，新增耕地面積184.4萬畝，整治后耕地質量等別提高了0.84～1.7個國家利用等，合計提高糧食產能66.89億斤。這對保障國家糧食安全、推進新農村建設和城鄉一體化發展、促進生態文明建設發揮了重要支撐作用，成為“十二五”期間土地整治工作的突出亮點。

綜合整治贏得多方叫好

夕陽西下，村民們晚飯后結伴沿著田間寬敞的水泥路散步，盡享美麗的田園風光，備感愜意。

這是海南省萬寧市龍滾鎮土地整治項目實施后帶來的變化。

“土地整治不僅改善了農業生產條件，還促進了新農村建設，鄉村處處換新顏。”龍滾鎮新市村委會負責人感慨地說。

村民王殷川說，整治前周邊村莊的道路多為土路，村民出入是“晴天一身塵，雨天一身泥”。土地整治后，寬敞的水泥路修到了村邊，方便了百姓出入。每當傍晚和清晨，村民們相邀到田間路上散步，呼吸清新空氣。不少游客還騎自行車沿著田間綠道欣賞美麗的田園風光。

該省國土資源廳土地整治辦負責人稱，土地整治是看得見摸得著的惠民工程，海南省把土地整治與社會主義新農村建設、舊村改造結合起來，將田、水、路、山、林、村統一布局，綜合治理，將農村安全飲水工程、村道建設、農村生活垃圾污水處理工程等統籌納入項目成片整治范疇，改善村容村貌，造福項目區百姓，推進美麗鄉村建設。

走進樂東老邢田村，只見村道均為四通八達的水泥路，一幢幢嶄新的民宅按規劃建設，十分規整，村莊潔凈，各家各戶都用上了沼氣，還建起了惠民水塔將自來水引到每家每戶，使以往飲水困難的村民喝上了放心水。

河南省鄧州市地處豫、鄂、陜三省交界處，素有“三省雄關”之稱。該市地勢平坦，臨近著名的丹江口水庫，土地肥沃，人均耕地1.56畝。近年來，該市的工業化和城鎮化速度大大加快，工業用地矛盾比較突出。為了解決建設用地指標少的問題，搞好耕地保護，做到占補平衡，該市2012年以來，在土地開發整理方面投入了大量人力、物力、財力。與此同時，鄧州市國土資源部門也發現：不少部門認為搞土地整治是國土部門一家的事，在實際工作中往往形成“一家干、多家看”的局面，造成了人為的力量分散；同時，隨著國家支農惠農政策的不斷落實，全市一年各種涉農資金大約在1億元左右，但由于缺乏統籌，布局不統一，基本上是“各炒各的菜，各吃各的飯”，資金不能集中使用，無法發揮資金的疊加效應。

實踐使鄧州市認識到：適應社會主義新農村建設大形勢，將各種涉農資金捆綁使用，推行土地綜合整治勢在必行。他們在全市推行政府主導、國土搭臺、多方合作、群眾參與的模式，捆綁項目，整合資金，統籌規劃，實施田、水、路、林、村、房綜合整治。并組成由市長任指揮長、32個部門一把手為成員的指揮部，揭開了鄧州市推行土地開發綜合整治具有歷史意義的一頁。

為了發揮典型示范作用，力爭首戰必捷，鄧州市政府在充分調查研究并報請上級批準的基礎上，立項桑莊、腰店兩個鄉（鎮）建設土地綜合整治示范區，項目規模3.1萬畝，預計總投資7068萬元，計劃分兩期3年完成施工任務，主要任務為土地平整、農田水利、田間道路、電力、農田防護等工程。

“各炒一盤菜，共辦一桌席”，按照各部門資金的不同用途，項目指揮部明確：由國土資源部門承擔涉及土地整理和“空心村”整治資金360萬元；交通部門負責水泥道路建設140萬元；林業部門負責規劃生態林網建設，并在植樹成活后為植樹者發放資金補助2萬元；科技部門負責投資太陽能建設1.4萬元；電業部門負責高壓線路建設80萬元；農業部門負責投資種子改良、農藥、化肥及機耕燃油34萬元；農技部門負責購買農機補貼12萬元；市委組織部、市計生委、腰店鄉政府負責投資村基層組織建設活動場地24萬元；文化部門和網通公司負責投資遠程教育5000元；水利部門負責坑塘建設資金10萬元。總之，每一個部門均按照各自不同的分工和政策許可，在共同推進項目區的建設中充分發揮自己的光和熱。

目前，兩鄉鎮的土地綜合整治示范區已取得喜人進展。項目區內已整治自然村4個，修建寬4米高標準水泥硬化田間路33582米、生產路39108米，開挖排水溝71302米，植樹6000余株，修建橋涵344座，新打機井305眼，已整治項目區新增耕地558.7畝。項目區內規劃設立的高效農業區、畜牧養殖區、林果苗木花卉區、蔬菜示范基地、農副產品加工區、新農村試點以及教科文衛服務區等七個專業功能區基礎配套設施已基本完成。園區內魯大寨、辛莊、安子營、郭莊四個新農村建設點正加緊建設。放眼望去，項目區內著力打造的5000畝精品區已見雛形，水泥路兩旁種植的風景樹亭亭玉立，田間大路旁豎立的大型標志牌，凸顯了項目區的景觀效果。一個“田成方、林成網、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排”的高產高效基本農田示范區和“產業集聚、用地集約、布局優化、生態適宜、設施齊全、村容整潔、民生和諧”的社會主義新村已顯現出來。

像萬寧、鄧州一樣，越來越多的地方在實踐中探索和推動土地綜合整治，綜合考慮田、水、路、林、村優化布局和現代農業建設，與各地經濟社會發展規劃有效銜接，與城鎮建設規劃有效銜接，與新農村建設各專項規劃有效銜接，農村土地綜合整治大放異彩，贏得多方叫好。這種整體謀劃、統籌推進，適應了土地資源管理和農地規?；⒓s化、現代化和城鄉統籌發展的需要，最終實現了“政府得土地、農民得實惠、城鄉得發展”。

后期管護困局待解

今年年初，一篇關于河南省輝縣市土地整治項目質量不盡如人意的報道見諸報端，在當地引起不小的震動。針對媒體反映的問題，當地國土資源部門組成調查組，通過實地核查得出了項目區耕地質量符合相關要求的結論，并及時向社會各界反饋了核查結果，為事件畫上一個暫時的句號。

說是“暫時”，是因為就土地整治而言，項目建設質量符合要求僅僅是個開始，后期管護對于項目服務壽命的影響更加重大。

在事件中公眾的誤解、疑惑折射出的是當下土地整治質量管護難的現實困境。

這種土地整治“后繼無人”的問題在很多地方均有存在，如田間道路缺乏維護，坑坑洼洼，大部分生產路被農民挖窄或種上了農作物；土溝土渠雜草叢生，有的硬化溝渠被農作物秸桿和雜草雜樹堆滿，淤塞嚴重；平整土地后，按規劃設計修筑的規則田坎，有的農戶不久就按原承包面積范圍改變田坎位置，田坎變得彎彎曲曲，極不規則，使得項目工程不能持續有效地發揮功能，影響了項目的投資效益。

在部分地區，“一年新，二年舊，三年變得不管用”的現象十分突出，給土地整治工作帶來了不良的影響。

有報道稱，在南方某縣的土地整治項目實施建設過程中，“重建設、輕管護”的問題不同程度存在，特別是一些項目承擔單位認為項目通過了驗收就完成了任務。大部分項目在交付使用之后，工程管護常常出現三無，即“錢無人出，工無人派，損壞無人管”。

究其原因，當前在土地整治項目后期管護等方面沒有制訂全面詳細的制度和措施，同時也沒明確項目成果的所有人和后期管護責任人，如若這些問題不能得到有效解決，不但難以調動農民進行土地開發整理的積極性，已有的工程設施無法鞏固，改善農業生產條件和生態環境的目標也將受到嚴重影響。

近年來，為加強土地整治項目管理，規范土地整治項目工程交付使用后的管護工作，山東、海南等省市均出臺了《土地整治項目后續管護辦法》，從后期管護內容、管護方案、管護方式、資金來源、管護職責、責任追究等方面作出了明確規定。

部分地區在土地整治項目后期管護中也探索了一些有效的經驗和做法。如內蒙古自治區興安盟扎賚特旗綽勒工作部興華二期工程，對土地整治項目區機電井的管理辦法是村里派一名電工負責供電，每畝地收水電費8元，流轉外來包地的每畝地收10元。項目區供電有了保障，工程能正常運行使用和發揮效益，群眾積極性提高了，增強了對工程的保護意識。

此外，還有土地整治項目區在后期管護中對主要工程項目制定管理方案，明確機電井及配套、輸水管道主要以農戶自管為主，村部與農戶簽訂管護合同，明確管護責任和義務，妥善運行管理；田間道路、防護林屬于受益農戶較多的工程，由村集體管理；輸電線路、變壓器轉交電力部門統一管理，專業維修。項目區邊緣有農業設施工程和養殖戶，提供給他們項目內的井灌設施使用，既方便了他人，又起到了看管的作用，一舉兩得。

從各地的實踐來看，要做好土地整治項目的后期管護，選好管護主體是關鍵。有專家指出，要按照“誰受益、誰管護”的原則，因地制宜確定管護主體。各地應根據受益范圍，確定負責管護的實施主體是各級人民政府，還是項目區群眾成立的工程設施管護組織。管護主體確定后，自己無力承擔田間道路和水利設施維護工作的，可以通過市場競爭方式確定一家承擔具體工作的單位，并圍繞農田水利工程設施的完好，能夠正常使用；田間道路通行的暢通，滿足項目區的生產生活需要等目標，明確管護單位的權利和義務。

此外，還要建立長效的制度機制。一旦項目建設完成，后期的諸多管理問題也會接踵而來，項目工程的后期管理同樣緊迫與關鍵。應建立健全土地綜合整治項目評估考核機制和全程風險監管與防范機制，加強資金的整合與管控，定期對項目工程進行質量評估，重點加強村域土地綜合整治的后期管護和土地綜合整治的質量、生態、效益和用途的全程監測，實現全方位、全過程、全領域的綜合管理。

“春風云路人家，緋桃白李黃花，小院修竹新瓦，荷塘月下，陶公也想聽蛙。”國務院副總理馬凱到巴中調研時，曾這樣生動地描繪受益于土地整治項目的巴中新農村。揮毫潑墨做“活”土地文章，在同樣的土地上，我們不僅將收獲更多的糧食、更高的收入，還將收獲更美好的生活、更科學的發展！[ ]