大數(shù)據(jù)在移動執(zhí)法中的應用

曹立平（環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局，北京 100035）

大數(shù)據(jù)在移動執(zhí)法中的應用

曹立平
（環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局，北京 100035）

移動執(zhí)法系統(tǒng)是近年來部分地區(qū)用于現(xiàn)場執(zhí)法的信息化系統(tǒng)。它在為現(xiàn)場執(zhí)法提供便利的同時，亦收集了大量的一線原始數(shù)據(jù)。利用大數(shù)據(jù)，對移動執(zhí)法系統(tǒng)積累的數(shù)據(jù)進行匯總、分析和加工，有利于提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的精準度。本文簡要介紹了全國環(huán)境監(jiān)察移動執(zhí)法系統(tǒng)建設現(xiàn)狀，提出了目前利用大數(shù)據(jù)在移動執(zhí)法中的典型應用，并展望了未來的發(fā)展方向。

環(huán)境監(jiān)管；移動執(zhí)法；大數(shù)據(jù)

引言

信息技術與經濟社會的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)迅猛增長，海量數(shù)據(jù)正日益對全球生產、流通、分配、消費活動，以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產生重要影響［1］。

新時期下，黨中央、國務院高度重視大數(shù)據(jù)在推進生態(tài)文明建設中的地位和作用。《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》中，將大數(shù)據(jù)明確為“發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務業(yè)態(tài)”［2］。全面推進大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用，加快建設數(shù)據(jù)強國，已經成為我國的國家戰(zhàn)略。陳吉寧部長在2016年全國環(huán)境保護工作會議上提出，“十三五”期間要提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進大數(shù)據(jù)建設和應用，建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測、污染源監(jiān)控、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)評管理、信息公開等平臺。2016年3月，環(huán)境保護部審議通過《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》，進一步明確了生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設的指導思想和目標［3］。環(huán)境監(jiān)察移動執(zhí)法系統(tǒng)在數(shù)據(jù)的采集、分析和應用上具有得天獨厚的優(yōu)勢，并有望成為大數(shù)據(jù)技術在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法領域上應用的重要載體。

1　環(huán)境監(jiān)察移動執(zhí)法現(xiàn)狀

2011年，環(huán)境保護部決定在湖南、吉林、河南和安徽等4省的16個環(huán)境監(jiān)察機構開展移動執(zhí)法試點工作。在總結2011年試點經驗的基礎上，2012年環(huán)境保護部將移動執(zhí)法系統(tǒng)建設范圍擴大到北京等24個省（區(qū)、市）的143個環(huán)境監(jiān)察機構。為規(guī)范移動執(zhí)法的建設與使用，環(huán)境保護部先后印發(fā)了《環(huán)境監(jiān)察移動執(zhí)法系統(tǒng)建設指南》和《環(huán)境監(jiān)察移動執(zhí)法系統(tǒng)管理規(guī)定（試行）》。2014年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，明確提出“到2017年底前，80%以上的環(huán)境監(jiān)察機構要配備使用便攜式手持移動執(zhí)法終端，規(guī)范執(zhí)法行為”。截至目前，全國已有30個省（區(qū)、市）開展了移動執(zhí)法系統(tǒng)建設，其中部分地區(qū)經過近幾年的運行和使用，積累了大量重點污染源監(jiān)管數(shù)據(jù)和執(zhí)法業(yè)務數(shù)據(jù)，為大數(shù)據(jù)的應用奠定了相對較好的基礎，并為污染源的精細化監(jiān)管提供了重要依據(jù)。

2　移動執(zhí)法系統(tǒng)中大數(shù)據(jù)的典型應用

2.1隊伍管理

傳統(tǒng)的隊伍管理，主要依賴報表統(tǒng)計和主觀感受，既費時費力又缺乏準確性。運用大數(shù)據(jù)技術，可從宏觀和微觀兩個層面提高隊伍管理的效率。

2.1.1宏觀層面分析

通過一般的報表分析，我們可以得到全國環(huán)境執(zhí)法隊伍人均面對154平方公里執(zhí)法區(qū)域和25個工業(yè)污染源；通過移動執(zhí)法系統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我們可以進一步分析得出執(zhí)法人員的現(xiàn)場檢查次數(shù)、筆錄制作份數(shù)等具體工作量，這也是我們一般的分析方式。

但通過大數(shù)據(jù)分析一些通常情況下易被忽視的數(shù)據(jù)，可以勾勒出更為豐滿的形象。如北京、天津、遼寧環(huán)境監(jiān)察機構人員中本科學歷人員占比達到80%，男性占比達到72%。一般來說，男性占比的高低與該行業(yè)的艱苦程度和勞動強度呈正相關，且與該行業(yè)學歷水平呈現(xiàn)負相關，如采掘行業(yè)、物流行業(yè)等。部分行業(yè)（如IT行業(yè)）雖然呈現(xiàn)男性比例高、學歷水平高，但其收入也處于較高水平。環(huán)境執(zhí)法行業(yè)這種“兩高一低”（即高艱苦程度、高學歷、低收入）的現(xiàn)象，在各行業(yè)中還是較為少見的，也在一定程度上體現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法工作所面臨的困境。

“白加黑、五加二”經常被用來形容工作量大。通過大數(shù)據(jù)分析，可以精確地得到“白”和“黑”，“五”和“二”所占的比例。從移動執(zhí)法系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)分析中，可以發(fā)現(xiàn)杭州市及其下轄的富陽區(qū)移動執(zhí)法系統(tǒng)中的筆錄，分別有20%和16%是在八小時之外生成的；而長沙市及其下轄的望城區(qū)移動執(zhí)法系統(tǒng)中的筆錄，分別有29%和20%是在非工作日生成的。

2.1.2微觀層面分析

傳統(tǒng)意義上，環(huán)境監(jiān)察機構領導對每位執(zhí)法人員的工作能力、特長和當前工作量有一主觀評價，但這一評價并未得到量化數(shù)據(jù)支撐，且?guī)в幸欢ǖ闹饔^色彩。通過使用移動執(zhí)法，可以為每位執(zhí)法人員進行“畫像”，在量化評估執(zhí)法人員工作量的同時，充分體現(xiàn)其工作特點。

某市在使用移動執(zhí)法系統(tǒng)后，按照季度或年度對部分執(zhí)法人員的使用情況進行了匯總分析評估。評估對每項工作所有執(zhí)法人員的工作狀況進行平均，對表現(xiàn)優(yōu)于平均水平和低于平均水平設置不同的分數(shù)，并進行加權計算后得到最終綜合評價結果。其結果如表1所示。

一般來說，執(zhí)法人員傾向于從事自己擅長的工作。通過移動執(zhí)法系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)分析，可以直觀地體現(xiàn)每個執(zhí)法人員擅長的工作和工作能力。經過印證，評估結果與執(zhí)法人員的日常主觀感受基本相符。

表1　執(zhí)法人員工作績效分析

但必須指出的是，以上評估也受到部分外部因素的干擾。如部分人員因工作需要，現(xiàn)場執(zhí)法工作比例較低導致評估結果較為靠后。但這一評估提供了快速發(fā)現(xiàn)和遴選一線優(yōu)秀執(zhí)法人才的可能。未來，在上級部門需要進行專項工作或指派人員進行異地執(zhí)法時，移動執(zhí)法系統(tǒng)可根據(jù)需要快速推薦合適人選。

2.2行業(yè)環(huán)境管理

我國地域遼闊，經濟發(fā)展不均衡，全國各地重點發(fā)展的行業(yè)類型具有較大不同，對水、氣、土壤等環(huán)境質量的影響也存在較大差異，這些情況與當?shù)氐沫h(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重點方向息息相關。通過移動執(zhí)法系統(tǒng)積累的海量數(shù)據(jù)，可針對全國各區(qū)域重點監(jiān)管行業(yè)有效分析高發(fā)違法類型。

某地運用積累的移動執(zhí)法數(shù)據(jù)，對2015年上半年違法頻次高的行業(yè)分布、處罰條款依據(jù)分布進行大數(shù)據(jù)分析，得到結果如表2、表3所示。

表2　違法處罰行業(yè)分布統(tǒng)計

表3　違法條款分布統(tǒng)計

通過以上大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析結果，可為當?shù)丨h(huán)保部門有針對性地加強重點行業(yè)環(huán)境管理提供數(shù)據(jù)支撐。

2.3污染源違法預測

某地在長期使用移動執(zhí)法系統(tǒng)后，運用積累的數(shù)據(jù)，對污染源進行綜合分析，從而預測環(huán)境違法的高發(fā)企業(yè)。在對污染源的各項歷史表現(xiàn)和當前環(huán)境管理水平及污染物排放情況進行量化評估并加權平均，并結合相關數(shù)學模型，預測出有58家高危企業(yè)。在第二年的實際執(zhí)法活動中，發(fā)現(xiàn)58家高危企業(yè)中有25家發(fā)生了環(huán)境違法行為，預測率達到43%。

通過歷史表現(xiàn)預測未來的違法行為并未完全體現(xiàn)出大數(shù)據(jù)的威力。目前，已有國外環(huán)保部門正在嘗試獲取在金融方面的違法企業(yè)名單并作為重點篩查環(huán)境違法行為。這一做法的理論基礎在于，如果一個企業(yè)試圖通過金融違法降低成本，獲取利潤，它同樣有動機實施環(huán)境違法。

3　移動執(zhí)法系統(tǒng)大數(shù)據(jù)應用存在的問題

我國移動執(zhí)法建設雖然取得了一定的成績，但從整體來看距離大數(shù)據(jù)時代的要求仍然存在一定差距，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

3.1執(zhí)法人員“全覆蓋”難以實現(xiàn)

數(shù)據(jù)是移動執(zhí)法數(shù)據(jù)平臺建設的靈魂，是系統(tǒng)運行的基礎支撐。但部分地區(qū)移動執(zhí)法系統(tǒng)建成后，執(zhí)法人員的使用率不高，活躍用戶人數(shù)占執(zhí)法人員的比例較低。據(jù)了解，一方面是部分執(zhí)法人員年齡較大，對新生事物接受程度有限；另一方面是部分地區(qū)在編人員和在崗人員錯配，對實現(xiàn)執(zhí)法人員“全覆蓋”形成了障礙。

3.2執(zhí)法任務“全覆蓋”尚未完成

環(huán)境監(jiān)察的工作任務除現(xiàn)場檢查以外，還包括了信訪查處、排污申報及收費、稽查管理及環(huán)境應急等，每個任務之間均有互相交叉和關聯(lián)。現(xiàn)有移動執(zhí)法系統(tǒng)雖然解決了現(xiàn)場執(zhí)法的工作，但受限于行政管理體系，仍未完成對監(jiān)察執(zhí)法任務的全覆蓋。大量的現(xiàn)場執(zhí)法數(shù)據(jù)以孤立形式存在，未能形成完整的閉環(huán)和相應的數(shù)據(jù)體系，嚴重制約了大數(shù)據(jù)在移動執(zhí)法上的發(fā)展。

3.3移動執(zhí)法“全聯(lián)網”推進困難

按照環(huán)境保護部的要求，各地的移動執(zhí)法系統(tǒng)應該以省為單位聯(lián)網。但從目前情況來看，部分地區(qū)的移動執(zhí)法系統(tǒng)運行良好，但在聯(lián)網上卻困難重重。一是因為現(xiàn)階段移動建設依靠的環(huán)境信息標準規(guī)范、運行維護管理體系，安全管理體系不健全，數(shù)據(jù)共享沒有統(tǒng)一的接口規(guī)范；二是部分地區(qū)的移動執(zhí)法系統(tǒng)由不同公司承建，造成數(shù)據(jù)互通困難。移動執(zhí)法系統(tǒng)數(shù)據(jù)“信息孤島化”使大數(shù)據(jù)的分析只能局限于一個“島”，無法放大到一個省或全國［4，5］；三是部分基層環(huán)保部門對移動執(zhí)法存在顧慮。他們擔心現(xiàn)場執(zhí)法的原始數(shù)據(jù)上傳后，會給執(zhí)法工作帶來更大的外部壓力和更嚴厲精準的問責。

4　大數(shù)據(jù)在移動執(zhí)法中的應用展望

按照陳吉寧部長“利用互聯(lián)網+的思維和方法，建立一個環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法信息平臺，強化對全國環(huán)境執(zhí)法情況的調度和管理”的要求，未來將以各地環(huán)境監(jiān)察移動執(zhí)法系統(tǒng)為依托，逐步建立全國環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法信息平臺，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式和傳輸方式，為更加廣泛地應用大數(shù)據(jù)奠定堅實基礎。

4.1強化對環(huán)境執(zhí)法績效的管理

針對執(zhí)法數(shù)據(jù)和情況進行智能分析，有利于加強對環(huán)境執(zhí)法人員的績效管理：

一是可全面掌握全國執(zhí)法隊伍情況。運用大數(shù)據(jù)可對執(zhí)法隊伍從區(qū)域、年齡段、學歷、執(zhí)法數(shù)量等多個維度進行深入分析，為垂直管理下合理調配人員提供數(shù)據(jù)參考；

二是可對執(zhí)法人員歷史績效進行評估總結，在未來分派執(zhí)法任務時予以綜合考慮，提高整體績效水平；

三是幫助執(zhí)法人員橫向查缺補漏。通過比較不同執(zhí)法人員在完成相似任務時的績效表現(xiàn)，可以協(xié)助執(zhí)法人員改進自身執(zhí)法行為；

四是發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人才。通過大數(shù)據(jù)分析，查找現(xiàn)場執(zhí)法能手，為執(zhí)法工作儲備后備人才，并為培訓工作提供可靠的師資。

4.2提高精確打擊環(huán)境違法行為的能力

隨著經濟的迅猛發(fā)展，污染源數(shù)量呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。與此同時，執(zhí)法人員數(shù)量受編制限制，增長極為有限。如何提高執(zhí)法的針對性和精準度，將有限的執(zhí)法資源集中到最需要的領域，將是未來重要的研究方向。具體內容可包括以下若干方面：

一是通過對長期某一行業(yè)或某類企業(yè)環(huán)境行為的分析，查找行業(yè)性環(huán)境違法行為的線索。

二是通過共享典型企業(yè)環(huán)境違法案例，協(xié)助其他地區(qū)在監(jiān)管類似企業(yè)時有的放矢；

三是通過共享工商稅務、金融銀行、國民經濟等其它關聯(lián)行業(yè)數(shù)據(jù)，并對企業(yè)信用數(shù)據(jù)進行深層挖掘，結合雙隨機調整不同信用等級企業(yè)的監(jiān)管頻次，提高違法行為發(fā)現(xiàn)幾率；

四是借助于河流流域或區(qū)域大氣環(huán)境質量的狀況和情況，以結果導向開展相應的執(zhí)法專項行動，并從環(huán)境質量的結果上判別污染來源和類型，為執(zhí)法起到精準打擊的作用。

4.3提高參與宏觀決策的能力

未來，大數(shù)據(jù)有望作為支撐環(huán)境管理科學決策的重要手段，實現(xiàn)“用數(shù)據(jù)決策”。逐步接入所有已完成移動執(zhí)法系統(tǒng)建設省份的環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察，環(huán)境質量、環(huán)境應急等環(huán)保系統(tǒng)全業(yè)務數(shù)據(jù)，啟動遙感、無人機等數(shù)據(jù)的接入建設，構建監(jiān)察大數(shù)據(jù)平臺，與衛(wèi)星遙感、重污染天氣、應急等數(shù)據(jù)形成聯(lián)動，形成天地空一體化環(huán)境移動執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺。利用大數(shù)據(jù)支撐環(huán)境形勢綜合研判、環(huán)境政策措施制定、環(huán)境風險預測預警、重點工作會商評估，提高生態(tài)環(huán)境綜合治理科學化水平，提升環(huán)境保護參與經濟發(fā)展與宏觀調控的能力。

［1］ 魏斌. 大數(shù)據(jù)與環(huán)境“智”理［J］. 中國環(huán)境管理， 2015，7（6）: 1-1.

［2］ 國務院. 促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要［EB/OL］. （2015-09-05）［2016-04-22］. http://www.gov.cn/zhengce/ content/2015-09/05/content_10137.htm.

［3］ 環(huán)境保護部辦公廳. 生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案［EB/OL］. ［2016-03-08］. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ bgt/201603/t20160311_332712.htm

［4］ 趙恒心， 任長順， 黃彥玲. 環(huán)境監(jiān)察信息化建設的新探索——遼寧省環(huán)境監(jiān)察移動執(zhí)法系統(tǒng)［J］. 環(huán)境保護， 2015，43（6）: 70-72.

［5］ 程春明， 李蔚， 宋旭. 生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設的思考［J］. 中國環(huán)境管理， 2015， 7（6）: 9-13.

Big Data Application of the Environmental Mobile Law Enforcement in China

CAO Liping
（ Bureau of Environmental Supervision and Inspection， the Ministry of Environmental Protection， Beijing 100035 ）

The mobile law enforcement system is an information system using for on-the-spot environmental supervision and inspection on law enforcement in some areas recently. It is not only convenient but also helps to collect extremely large amounts of raw data. The accumulated data in the system will be congregated， analyzed and processed by using big data，which might increase the accuracy of environmental supervision on law enforcement. The construction status of mobile law enforcement system for national environmental supervision and inspection is introduced briefly in this paper， current typical applications of big data in this field are proposed， and then the development tendency is forwarded.

environmental supervision； mobile law enforcement； big data

D922.68；TP315

1674-6252（2016）04-0033-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.033

曹立平（1962—），男，環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局副局長，從事環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管工作二十年，E-mail：cao.liping@ mep.gov.cn。