大數據時代的環境信息治理變革
——從信息公開到公共服務

傅毅明（中國人民大學，北京，100872）

大數據時代的環境信息治理變革
——從信息公開到公共服務

傅毅明
（中國人民大學，北京，100872）

環境信息治理發展歷經三個階段：自給自足、信息公開與公共服務。隨著大數據時代的來臨，當前環境信息治理處于環境信息公開向環境信息公共服務的轉型與變革。這次變革的核心是以公眾為本位，表現為環境信息需求的公眾主導，以及環境信息供給的公眾參與，包括參與環境信息的供給決策、生產過程、以及公共服務質量監督與評價等全過程。當前環境信息治理變革的目標路徑重點包括5個方面，即提高公眾滿意度、優化環境信息公開、嚴格環境信息質量控制、整合環境信息資源、實現多元供給。

環境信息；治理變革；信息公開；公共服務；大數據

引言

2011年10月底的“PM2.5事件”，掀起了大數據時代中國環境信息治理變革的風暴。大數據時代的空氣質量監測、環保物聯網、互聯網和社交網絡等的發展，為公眾參與提供了有力工具，扭轉了公眾參與的傳統弱勢地位，公眾參與正在日益引導和主導中國環境信息治理變革，并引領支撐中國環境治理的轉型。2012年2月新《環境空氣質量標準》的頒布和實施，2014年4月修訂的《環境保護法》新增“第五章信息公開和公眾參與”，2015年7月國務院辦公廳印發《生態環境監測網絡建設方案》，以及2016年3月環境保護部印發《生態環境大數據建設總體方案》等相關制度規定，均說明了以信息治理為先行突破的環境治理變革正在不斷深化和突破。本文主要探討如何認識與建構大數據時代環境信息治理的理論邏輯與實踐路徑。

1　環境信息治理的發展趨勢

環境信息治理，是環境治理與信息治理的耦合，不僅是指運用環境信息公開等信息政策手段，更是指以信息為核心要素驅動和重構的環境治理范式。在信息革命的推動下，信息的收集、處理、獲得、核查是處理新時期環境問題挑戰的關鍵，比如：氣候變化、不可持續消費、生物多樣性、廢棄物管理；信息社會（比如因特網、衛星、互動電視、監視相機）改變了環境治理的物質基礎和資源條件，舊有的模式和概念正被新的信息化的模式和概念所取代［1］。大數據時代，公眾對環境質量和環境權益維護的需求日益提高，對環境信息的派生需求高漲；另一方面，物聯網和云計算等信息技術變革，極大降低了信息成本，公眾通過信息的獲取、處理和反饋，參與環境治理的優勢日益凸顯，以公眾參與為典型特征的環境信息治理范式日益發育成熟。

相比于早期環境信息的壟斷與封閉，我國近些年的環境信息公開已經取得了明顯的進步與突破，對于改善環境管理和維護公眾環境權益起了基礎性和支撐性的作用。但是，我國的環境管理仍深陷于“信息困境”中，主要表現有信息公開不足，公開的環境信息失真、無關、不系統、不友好等，以及缺少反饋與互動等方面。如何從“信息困境”突圍，充分發揮環境信息支撐環境管理的基礎作用，正是環境信息治理變革的歷史使命。

我國環境信息治理發展歷經三部曲：自給自足、信息公開與公共服務［2］。當前正處于環境信息公開向環境信息公共服務的轉型與變革。相比于環境信息公開，環境信息公共服務強調以公眾為本位的“信息流再造”，要按照公眾需求來重塑環境信息流，安排環境信息的生產、公開、服務與反饋等信息活動。從滿足公眾環境知情權角度看，環境信息公開與環境信息公共服務都是直接為公眾提供環境信息，滿足公眾環境信息需求；但是，環境信息公開主要是指政府或企業將在履行環境保護職責中制作或獲取的信息進行公開，而政府或企業的環境信息主要是為自身環境管理服務的，而不是直接為公眾服務的；而環境信息公共服務，強調以公眾需求為本位，直接為公眾服務。環境信息公開是環境信息公共服務的必要組成和必經階段。

2　環境信息公共服務的特征剖析

環境信息公共服務，是指為保障公眾環境信息權而提供的公共信息服務，是國家基本公共服務的一部分。環境信息權不局限于環境知情權，還包括環境信息的傳播、救濟等環境信息相關權利。環境信息權實際上是以環境信息為基礎建立起來的，集合著與環境信息相關的各種權利的權利束，其中包括對環境信息的知悉、申請獲取、傳播和救濟等不同方面［3］。環境信息公共服務是政府保障環境信息權的主要途徑，是政府提供環境保護公共服務的必要和關鍵組成，是公共服務型政府的重要職責。環境保護的相關法律、法規、部門規章與規范性文件，都明確規定了政府提供環境信息的責任、范圍、程序與技術規范等，構成環境信息公共服務的制度基礎。

環境信息公共服務的特征剖析，是針對環境信息公共服務的組成要素，包括責任主體、信息體系、信息質量、信息流、價值流等要素，進行系統性與整體性分析，并與環境信息公開進行對比，揭示環境信息治理變革的主要特征。

2.1環境信息公共服務的責任主體

環境信息公共服務的首要責任主體是政府。因為政府提供環境信息最有法律依據、政府掌握的環境信息資源最多、政府最有資金和組織能力、符合服務型政府的建設需求等；而且環境信息公共服務具有正外部性，存在市場失靈，需要政府負責。

環境信息公共服務在政府的統籌協調下，相關責任主體包括污染源、公眾、非政府組織、專業機構等。其中，污染源通過環境影響評價、排污許可證等方式向政府報告企業的環境守法信息，間接服務于環境信息公共服務；并通過編制環境報告書、排污許可證報告、環境標簽等途徑直接服務于環境信息公共服務。公眾通過信訪、舉報、參與聽證、調查、提案等方式參與提供環境信息，并對環境信息公共服務進行監督和反饋。非政府組織通過籌集資金等組織社會資源參與提供環境信息，并監督公共服務的質量與績效。專業機構通過在具體的信息環節提供專業和公正的信息服務，提高環境信息公共服務的效率和質量。

2.2環境信息公共服務的信息體系

相比于環境信息公開以政府環境管理信息為中心的信息體系，環境信息公共服務需要建立以公眾環境權益保障為中心的信息體系。環境信息公開側重于公布政府的環境執法依據、重要環境執法信息、環境統計、環境質量狀況等信息，主要目的在于依法行政和行政透明；環境信息公共服務在此基礎上，側重于提供公眾的環境健康與財產損益等基本環境權益的安全狀況、遭受環境侵權的狀況、以及環境侵權的責任溯源和救濟等信息，主要目的在于支持私人決策和公共參與。

環境信息公共服務要以環境侵權和責任溯源信息為重心。環境侵權的來源主要包括三部分：本地污染源的超標排放、本地區域環境質量超標、本地或異地的農產品質量超標等。而責任溯源則分別針對污染源的環境管理、地方政府的環境管理、農產品質量安全溯源。提供環境侵權與責任溯源信息，有利于增加私人決策和公共參與的收益預期，并降低參與的交易成本（圖1）。

傳統的環境信息公開主要關注環境管理的公共決策，忽略對私人決策的關注和支持，容易出現“形式化”和政府“自娛自樂”的局面。然而，環境信息公共服務不僅重視公共決策，更重視對私人決策和公眾參與的支持，而這跟當前我國環境管理的發展趨勢是一致的。

2.3環境信息公共服務的信息質量

相比于環境信息公開主要將政府自給自足的環境信息向社會公布，缺少信息質量意識和信息質量規范，環境信息公共服務直接面向公眾的環境信息需求，高度重視信息質量和信息標準，減少由于信息失范而導致的信息沖突、爭議等交易成本，注重環境信息與公眾感受的一致性。信息質量是信息降低決策者不確定性的能力，取決于決策相關性與相關信息一致性等因素。如果信息與公眾切身利益相關性小，則信息的決策價值與效用就小；如果信息與其它可靠信息出現沖突，則信息的真實性和可利用性就會降低。

圖1　環境信息公共服務的信息體系（與環境信息公開的比較）

以城市空氣質量日報信息發布為例，按照環境空氣質量標準公布每個監測點的所有污染物的數據比AQI或API信息質量更高，更符合環境信息公共服務的要求。保留歷史數據可查詢也是信息公開的基本條件。

2.4環境信息公共服務的信息流

相比于環境信息公開單向、局部的信息關系，環境信息公共服務是交互、網狀的信息關系。從環境信息流的全過程看，環境信息公開主要關注于信息公開環節，對于信息生產、信息服務、以及信息服務的反饋缺少關注，導致環境信息公開的信息質量不足、信息成本高、公眾滿意度低等問題。而環境信息公共服務不僅強調信息流全過程的管理，重視信息反饋，而且強調在政府統籌下的干系人參與，干系人既是信息的需求者，同時也是信息的供給者（圖2）。

圖2　環境信息公共服務的信息流（與環境信息公開的比較）

2.5環境信息公共服務的價值流

相比于環境信息公開的隱性價值（無償公開）關系，環境信息公共服務建立了價值顯現與補償機制。環境信息公開隱性價值關系，表現在其資金來源于納稅人或消費者，而信息公開的效益則往往被忽視，缺少績效評估、問責和救濟。環境信息公共服務，通過建立專項資金和績效考核，以及引入競爭機制等方式，提供了價值顯現機制與補償機制，有利于持續提高服務的效率與質量（圖3）。

公眾通過納稅或者交費間接或者直接承擔政府的環境信息成本；通過產品消費或者投資等承擔企業的信息成本，提供經濟激勵；通過募捐等為NGO提供資金來源。政府通過補貼企業、專業機構的環境信息投入，提供經濟激勵，并可通過公共服務采購的形式購買NGO和專業機構的信息服務。專業機構受政府、企業、NGO等委托，提供環境信息服務，提高決策收益，獲得回報。專業機構的多元化、專業化、規模化、市場化是發展趨勢。如果公眾由于沒有獲得合格的環境信息服務，導致決策失誤和損失，可以通過維權并索賠等方式對政府、企業與NGO進行約束。公眾維權作為公共服務的價值反饋，建立價值補償與賠償機制是必要的。

圖3　環境信息公共服務的價值流

3　大數據時代環境信息治理變革的目標路徑

我國環境信息治理變革的首要推動力來源于公眾參與形成的倒逼機制，其實質是社會對環境信息公共服務的績效評估、考核與問責，要求信息供給與需求的基本平衡，達到公眾滿意。其次，是政府為應對輿論壓力而采取的改善措施，包括擴大環境信息公開的范圍與改善環境信息質量。第三，是公共服務型政府追求成本控制與效率改進所采取的變革，重點包括環境信息資源整合和創新供給模式。

環境信息公共服務的目標路徑，是與環境信息流的環節相對應的。公眾滿意針對信息反饋環節，優化信息公開針對信息公開環節，信息質量控制與信息資源整合，近期主要針對信息生產環節，在中遠期也包括信息服務環節的質量控制與資源整合；多元供給環節，近期主要針對信息服務環節，隨著監測體制改革的推進，未來也包括在初級信息生產領域引入多元供給。近期目標路徑如圖4所示。以下為重點針對我國環境信息公共服務制度改革的近期目標路徑。

3.1提高公眾滿意度

公眾滿意戰略目標的內涵是環境信息供需服務的基本平衡，包括對公眾信息需求的評估，對需求的最有效率的滿足，以及對服務的有效反饋等，在環境管理中主要體現為績效考核與滿意度測評等。建立環境信息公共服務的公眾滿意測評。環境信息公共服務的最終目標是公眾滿意。將公眾獲取環境信息的重要性、及時性、完整新、系統性、便利性與有用性等指標納入公眾滿意測評中，發現環境信息公共服務不足，為優化環境信息公共服務提供依據。

圖4　中國環境信息公共服務制度的目標路徑

3.2優化環境信息公開

優化環境信息公開的內涵是指按照公眾需求與公眾滿意主動調整信息公開的內容、形式、途徑與工具選擇等，與公眾反饋形成良性互動。重點包括三方面：一是增加與公眾自身利益相關的信息，提高環境信息的有用性；二是增加環境信息的可核查性與一致性，提高環境信息的可信度；三是為公眾參與監督提供途徑；四是為科研機構、NGO等對環境信息的深度挖掘和加工利用提供基礎數據。美國的空氣質量監測數據針對干系人的不同需要和興趣，推出了空氣質量系統（AQS）、空氣質量比較系統（Air Compare）、空氣趨勢（Air Trends）等近10個不同的發布系統。因此，環境信息公開應該根據干系人的不同需求，提供相應的信息服務。

3.3嚴格環境信息質量控制

環境信息質量控制的內涵是有依據、可核查、可溯源、可問責。嚴格環境信息質量控制，要求擴大信息公開與公眾參與，建立環境信息質量標準，建立第三方評估與審核機制，并嚴格質量問責。信息公開本身是提高環境信息質量的有效機制，信息質量也往往在公開后的使用中暴露出來。加強環境信息質量管理中的干系人參與，獲得干系人的信息需求信息，提高信息的針對性，并接受監督，增強干系人的信息認同與滿意度。建立執行環境信息加工處理的標準體系。在國家環境監測與統計標準規范基礎上，重點加強環境信息加工與處理的技術規范與標準建設，確保加工處理方式、方法與模型是普遍認可的，比如缺失值的處理，并盡量實現自動化與信息化，減少人為失誤的影響。建立第三方環境數據質量審核機制。政府和企業公開的環境報告，需要附具專業第三方的審核意見。建立環境信息質量責任制。明晰環境信息的獲取、加工、傳遞、管理、報告編寫、審核與發布全過程中的信息責任，建立信息責任鏈條，可追溯。

3.4整合環境信息資源

優化環境信息公開與嚴格環境信息質量控制，必然導致環境信息成本的大幅度提高。環境信息公共服務的成本控制與效率提高，是決定制度設計是否可接受與可實施的關鍵，當前的重點在于信息生產領域的資源整合，以及信息服務領域的多元供給。環境信息資源整合的內涵，是環境信息系統的底層重構，需要打破政府部門之間、以及政府與市場、社會之間的資源封閉與自給自足狀態，建立信息資源的共建共享機制。信息資源整合的意義，在于提高信息的共享、可比與互補性，推動信息的社會化大生產，充分發揮信息生產的規模經濟與外部經濟（信息共享的邊際成本接近零）優勢，降低信息生產成本與交易成本。環境信息資源整合的具體途徑包括建立信息共享機制、信息標準化、信息資源統籌規劃、配置與管理、信息資源綜合平臺建設等。

3.5實現環境信息多元供給

除了政府與企業的環境信息公開，公眾、科研機構、NGO、媒體、環境信息服務商等也是環境信息供給的重要主體，共同構成環境信息流網絡。支持科研機構在環境保護的成本效益分析、健康風險評價、環境質量預報預警、政策績效評估等綜合性的環境信息領域進行研發和供給，建立技術規范和標準，并逐步納入環境信息公開范圍。支持鼓勵媒體在環境事件調查報道、環境宣傳教育、環境評論等進行投入，建立環保的輿論監督與引導氛圍。建立環境信息服務政府采購制度，建立環境信息服務市場。加強與完善環境信息服務機構的資質管理，建立公平的競爭環境。

促進公眾參與環境信息供給，建立公眾環境調查信息平臺。在移動互聯網時代，公眾通過手機等方式拍攝環境污染，上傳照片與地理定位等已經非常便利和有效，是重要的污染監督資源。在當前環境監測能力薄弱的農村和西部地區，這種公眾參與提供調查信息的方式更有意義。另外，公眾通過環保熱線、信訪等途徑提供環境信息，也要重視和鼓勵。2016年2月，住建部與環保部通過共建的“城市黑臭水體整治監管平臺”，公布1861條全國城市黑臭水體清單，并推出“城市水環境公眾參與”微信公眾號，方便公眾參與監督，是大數據時代“互聯網+公眾參與”的典型示范。

［1］ MOL A P J. Environmental Reform in the Information Age: The Contours of Informational Governance ［M］. New York: Cambridge University Press， 2008.

［2］ 傅毅明. 中國環境信息制度設計研究［D］. 北京: 中國人民大學， 2013.

［3］ 孔曉明. 環境信息法研究——以完善立法為目標［D］. 青島: 中國海洋大學， 2008: 50.

Environmental lnformation Governance Reform at the Age of Big Data: Form lnformation Disclosure to Public Service

FU Yiming
（ Renmin University of China， Beijing， 100872 ）

The development of environmental information governance includes three phases: self-suffcient， information disclosure， and public service. And then China is going through a transformation from the environmental information disclosure to the environmental information public service. The core of the transformation is public participation， representing in the whole procedure of environmental information supply， including decision making， production， and quality supervision and evaluation etc. The target path of current environmental information governance reform includes five parts: improvement of public satisfaction， optimizing information disclosure， information quality control， integration of information resources，multiple supply.

environmental information； governance reform； information disdosure； public service； big data.

X192；TU982.2

1674-6252（2016）04-0048-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.048

傅毅明（1984—），男，北京大數據研究院院長助理，高級工程師，博士，主要研究方向為環境政策和大數據統計應用等，E-mail: fuyiming@vip.163.com。