如何為兒童提供適當(dāng)?shù)恼疹?br/>——西方的兒童照顧公共服務(wù)及對中國的借鑒

張 亮

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如何為兒童提供適當(dāng)?shù)恼疹?br/>——西方的兒童照顧公共服務(wù)及對中國的借鑒

張 亮

人的幼年期是一段完全依賴他人照顧的時(shí)期，需要獲得不斷的照料，需要接受教化，學(xué)習(xí)文化意義和社會(huì)技能。在人類社會(huì)的大部分時(shí)期，兒童照顧都是在家庭里完成的，家庭能夠?yàn)橛變禾峁┮粋€(gè)親密、安全、穩(wěn)定、個(gè)人化的成長環(huán)境，這在其他的社會(huì)組織中是很難做到的。然而，自工業(yè)革命以來，在工業(yè)化、城市化等社會(huì)變遷的沖擊之下，家庭的照顧功能受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，家庭不再能夠?yàn)橛變禾峁┤康恼疹櫥顒?dòng)。

一、家庭外的兒童照顧：從福利救濟(jì)到普遍需求

家庭外的兒童照顧服務(wù)始于工業(yè)革命早期為貧困家庭兒童提供的托育服務(wù)。隨著工業(yè)化和城市化的興起，大量勞工階層?jì)D女外出工作，幼兒的照看成了一大難題。一些私人機(jī)構(gòu)和慈善機(jī)構(gòu)開辦了各種類型的托兒所，為貧困兒童提供廉價(jià)的托育服務(wù)，以滿足勞工階層家庭的托育需要。到19世紀(jì)中后期，西方國家還相繼出現(xiàn)了另一種形式的機(jī)構(gòu)——非全日的幼兒園，以教育為主，幼兒園被視為是家庭教育的補(bǔ)充，多吸引中上階層家庭3歲以上孩子入園。不過，直到20世紀(jì)的五六十年代，大多數(shù)西方工業(yè)化國家的日托服務(wù)主要還是作為一項(xiàng)福利救濟(jì)提供給貧困或單親家庭，以協(xié)助這些家庭解決因母親需要外出工作而產(chǎn)生的兒童照料困境，同時(shí)，在兒童發(fā)展教育專家的推動(dòng)下，不少國家還向3歲以上學(xué)齡前兒童提供一定的以早期教育為取向的服務(wù)。然而，由于兒童照顧依然被視作家庭責(zé)任，無論是日托還是早期教育，國家提供的公共兒童照顧服務(wù)都非常不發(fā)達(dá)。

到20世紀(jì)70年代，在家庭之外接受照顧的兒童逐漸由貧困勞工家庭向普通家庭擴(kuò)散。北歐國家在這方面走在了前列，如早在1964年，丹麥的一項(xiàng)法律就規(guī)定了市政府有提供充足日托機(jī)構(gòu)的責(zé)任，把日托服務(wù)從一項(xiàng)為工人家庭提供的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N應(yīng)該使所有家庭都能享有的普遍服務(wù)。芬蘭在1973年實(shí)施的“兒童日間照顧法案”規(guī)定，不論幼兒的背景，每一個(gè)孩子都有權(quán)利在公立日托機(jī)構(gòu)成長和學(xué)習(xí)，地方政府都必須提供足夠的日托機(jī)構(gòu)以符合國家的決策。瑞典和挪威在70年代也規(guī)定了政府提供普遍日托服務(wù)的責(zé)任。到八九十年代，其他西方工業(yè)化國家的家庭外的兒童照顧服務(wù)也快速發(fā)展，服務(wù)對象由困境兒童逐漸擴(kuò)展至所有兒童。

家庭之外的照顧已經(jīng)是兒童早期生活經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分，越來越多的兒童在（工作日的）白天是在家庭以外的地方接受照看和教育，而且接受家庭外照看和教育的年齡越來越小。2010年，在經(jīng)合組織（OECD）30個(gè)成員國中，平均有32.6%的3歲以下兒童，每周接受14～41小時(shí)的公共或私立日托照顧；3歲以上學(xué)前兒童接受機(jī)構(gòu)照顧的比例更高，平均達(dá)78.2%。

二、兒童照顧公共服務(wù)發(fā)展的影響因素及變化

勞動(dòng)力市場和家庭形態(tài)的變化導(dǎo)致家庭外照顧需求上升。女性大量進(jìn)入勞動(dòng)力市場是20世紀(jì)下半期勞動(dòng)力市場最顯著的變化之一，隨著越來越多的婦女外出就業(yè)，不管是出于兩份收入是維持較好生活水平而必不可少，或是出于婦女就業(yè)是婦女全面、平等參與社會(huì)的假設(shè)，不可避免地，都將影響到家庭的照顧功能。在父母雙方都外出就業(yè)的情況下，孩子在白天如何照顧就日漸成為一個(gè)普遍的社會(huì)問題。與此同時(shí)，伴隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速變革，私人領(lǐng)域的家庭也發(fā)生了急劇變遷，離婚和分居的比例上升，同居變得普遍，出生在婚姻關(guān)系之外的孩子增多，單親家庭尤其是單親母親家庭遞增。家庭領(lǐng)域發(fā)生的這些革命性變化，也使家庭關(guān)系不再表明個(gè)人可能隨時(shí)準(zhǔn)備好照顧自己的孩子。

公共兒童照顧服務(wù)是實(shí)現(xiàn)就業(yè)性別平等的前提。在20世紀(jì)60年代興起的第二次婦女運(yùn)動(dòng)初期，婦女在公共領(lǐng)域的工作權(quán)利是運(yùn)動(dòng)追求的首要目標(biāo)，主要的性別平等方案是鼓勵(lì)婦女進(jìn)入勞動(dòng)力市場，特別是幼兒母親進(jìn)入勞動(dòng)力市場。然而，婦女在家中從事的、被認(rèn)為是理所當(dāng)然的、無酬的照顧工作，嚴(yán)重阻礙了婦女自由進(jìn)入勞動(dòng)力市場。因此，可靠的、高質(zhì)量的、負(fù)擔(dān)得起的兒童照顧服務(wù)被認(rèn)為是婦女平等參與勞動(dòng)力市場的先決條件。從20世紀(jì)70年代到80年代中期，西方國家的婦女運(yùn)動(dòng)以及她們的支持者主張一項(xiàng)新的社會(huì)權(quán)利：獲得安全、可靠和政府資助的托幼服務(wù)，因?yàn)樗沃鴭D女進(jìn)入勞動(dòng)力市場的公民權(quán)利。

兒童發(fā)展理論的轉(zhuǎn)變推動(dòng)兒童照顧的“去家庭化”。在20世紀(jì)上半葉，精神分析和兒童心理學(xué)推動(dòng)了“發(fā)現(xiàn)童年”的出現(xiàn)，把童年視為人生中有照顧需求的特定階段，并認(rèn)為嬰幼兒需要母親完全照顧，尤其是在0～3歲階段，母嬰之間的關(guān)系是日后同伴關(guān)系和兒童與其他成人關(guān)系的基礎(chǔ)。到20世紀(jì)60年代中期，兒童發(fā)展理論的“群體養(yǎng)育”理念開始沖擊“母親是孩子最佳的照顧者”的觀念，認(rèn)為優(yōu)質(zhì)的家庭外照顧和教育有助于兒童的社會(huì)和認(rèn)知發(fā)展，集體形式的兒童照顧能幫助他們?yōu)榻窈笕谌虢逃w系做準(zhǔn)備。

投資未來的人力資本。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，福利國家在戰(zhàn)后建立起來的福利模式難以為繼，“新右派”和“第三條道路”倡導(dǎo)者在對傳統(tǒng)福利國家批評和反思的基礎(chǔ)上，以社會(huì)投資為理論視角，提出了“積極福利”的新模式。社會(huì)投資理論強(qiáng)調(diào)對人力資本的投資，其主要觀點(diǎn)是未來靠投資兒童來防止和終止不利處境的代際傳遞，而公共兒童照顧服務(wù)從多方面都符合“社會(huì)投資”標(biāo)準(zhǔn)。首先，兒童是未來的勞動(dòng)者，要想把兒童培育成具有競爭力的未來就業(yè)者，國家必須把公共資源投向兒童照顧特別是幼兒教育，因?yàn)樵缙诮逃粌H可以提高兒童學(xué)業(yè)表現(xiàn)，為隨后的終身技能獲得打下基礎(chǔ)，幫助兒童從根本上脫離貧困并阻斷貧困的代際傳遞，也是積極參與正在出現(xiàn)的知識經(jīng)濟(jì)和社會(huì)必不可少的。其次，公共托幼服務(wù)便于母親尤其是單親母親去工作，從而降低兒童貧困的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還能減少福利支出，并轉(zhuǎn)變因長期依賴福利支出而造成的社會(huì)與道德敗壞。

綜上所述，女性大量進(jìn)入勞動(dòng)力市場、家庭結(jié)構(gòu)改變、兒童發(fā)展理論演變以及對工作領(lǐng)域男女機(jī)會(huì)平等的追求，是兒童照顧服務(wù)由福利救濟(jì)發(fā)展為普遍服務(wù)的最初背景，而到了20世紀(jì)八九十年代，兒童照顧服務(wù)則是在促進(jìn)婦女把就業(yè)者和母親身份相結(jié)合、投資未來人力資本的背景下快速增加。尤其是在那些兒童照顧公共服務(wù)提供水平一直不高的國家，對未來人力資本的追求成為決策者提供公共兒童照顧服務(wù)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，在社會(huì)預(yù)算與支出縮緊的背景下，對兒童照顧服務(wù)的公共開支卻顯著上升。

三、西方社會(huì)兒童照顧公共服務(wù)的發(fā)展趨勢

為3歲以上學(xué)前兒童提供普遍主義的公共照顧服務(wù)。在以社會(huì)投資為導(dǎo)向的新福利主義模式下，兒童照顧公共服務(wù)的普遍主義原則在西方各國被廣泛認(rèn)同，但不同國家在服務(wù)的形式、支付程度以及可獲得性上不一。目前，大多數(shù)國家把為3歲以上學(xué)前兒童提供普遍的、兼具托育與早期教育功能的公共照顧服務(wù)作為政策目標(biāo)，在一些公共照顧體系較為發(fā)達(dá)的國家，開始把普遍主義原則向3歲以下幼兒擴(kuò)展。

為處境不利兒童提供特別支持。在基于普遍主義原則發(fā)展兒童照顧公共服務(wù)的同時(shí)，各國繼續(xù)重視向處境不利兒童提供以早期干預(yù)為目標(biāo)的照顧服務(wù)，給予處境不利兒童與其他幸運(yùn)孩子同等的發(fā)展機(jī)會(huì)。在美國，針對低收入家庭的公共托幼服務(wù)項(xiàng)目就被視為是一種彌補(bǔ)家庭背景不利的方式，如自20世紀(jì)60年代中期開始推行的“開端計(jì)劃”（Head Start），作為“向貧困宣戰(zhàn)”的一部分，就是希望藉由教育打破貧困的代際傳遞。目前美國聯(lián)邦政府參與了70到80個(gè)較大或較小的與兒童照顧相關(guān)的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目絕大多數(shù)是針對低收入家庭的。1998年，在英國開始推動(dòng)實(shí)施的“兒童照顧國家戰(zhàn)略”中，由國家財(cái)政資助的“確保開端”（Sure Start）是其中重點(diǎn)項(xiàng)目之一，其宗旨是向處境不利兒童提供為入學(xué)做準(zhǔn)備的早期教育服務(wù)，以彌補(bǔ)家庭照顧功能不足的缺陷。除了設(shè)立針對困境兒童的早期干預(yù)服務(wù)項(xiàng)目外，西方各國對弱勢兒童的特別支持還體現(xiàn)在減免低收入父母承擔(dān)的費(fèi)用，以及來自低收入家庭的兒童有優(yōu)先進(jìn)入公共托幼機(jī)構(gòu)的權(quán)利。

中央和地方聯(lián)合投入的籌資體系。大多數(shù)西方國家把滿足家庭和兒童對照顧服務(wù)的需求的責(zé)任交給地方政府，但這并不意味著完全由地方政府承擔(dān)資金籌集的任務(wù)，中央政府或是按比例來分擔(dān)，或是以整體轉(zhuǎn)移支付的形式分擔(dān)。如挪威規(guī)定國家、地方政府和父母各自負(fù)擔(dān)的比例分別為40%、30%和30%。瑞典采取的是中央政府從稅收撥出部分資金當(dāng)作各地方幼教資金補(bǔ)助，余下部分由地方政府和父母承擔(dān)。美國和英國則是由中央（聯(lián)邦）政府全額資助特定的兒童照顧公共服務(wù)項(xiàng)目。

四、西方兒童照顧政策實(shí)踐對中國的啟示

面對家庭照顧功能弱化、替代性照顧安排需求不斷上升的趨勢，家庭外的兒童照顧服務(wù)在西方工業(yè)化國家從最早帶有貶義色彩的僅提供給窮人的看護(hù)服務(wù)，發(fā)展為具有看護(hù)和教育雙重功能的普遍服務(wù)。對處境不利兒童而言，兒童照顧服務(wù)已從最初的為保護(hù)那些可能處于“危機(jī)”中的兒童，發(fā)展為用來防止或者改善幼年及童年時(shí)期的家庭問題。這對于中國的兒童照顧，特別是對數(shù)量龐大的流動(dòng)和留守兒童的照顧具有重要的借鑒意義。

首先，普遍為3歲以上兒童提供以教育為取向的公共照顧服務(wù)。

不同文化背景下進(jìn)行的追蹤研究都發(fā)現(xiàn)，高質(zhì)量的家庭外看護(hù)和教育有助于兒童的智力和社會(huì)認(rèn)知發(fā)展，幫助他們?yōu)榻窈笕谌虢逃w系做準(zhǔn)備，在未來成為更具競爭力的勞動(dòng)力。正是由于托幼服務(wù)直接影響到兒童成年后的生活機(jī)會(huì)，它成為西方工業(yè)化國家、國際組織（如世行、經(jīng)合組織、歐盟）打破貧困代際傳遞、減少社會(huì)不平等的重要干預(yù)措施。我國自上世紀(jì)80年代市場化改革以來，公共托幼服務(wù)的福利特征弱化，國家大大削減了對托幼服務(wù)的直接和間接投入，導(dǎo)致的后果是托幼服務(wù)昂貴且供給嚴(yán)重不足。因此，非常有必要把公共早期教育服務(wù)普及至所有3歲以上學(xué)前兒童，消除早期教育服務(wù)可及性上的城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異。

其次，加大公共投入并形成中央和地方共同分擔(dān)的投入體系。目前，我國對兒童照顧服務(wù)的財(cái)政投入占比尚不足0.1%，遠(yuǎn)低于經(jīng)合組織國家0.7%的平均水平。要為家庭提供充足的、價(jià)格低廉且高質(zhì)量的公共照顧服務(wù)，必須加大財(cái)政投入份額，建立由中央和地方政府共同分擔(dān)的投入體系。對于公共兒童照顧服務(wù)的供給，我國一直實(shí)行的是地方負(fù)責(zé)制。也就是說，公共兒童照顧服務(wù)幾乎全部依賴地方政府的財(cái)政投入，而且，是最低一級地方政府——縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道層級政府。由于缺少中央政府的財(cái)政投入，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的極不平衡性，公共托幼服務(wù)的供給存在巨大的地方差異性。大城市基本普及了學(xué)前三年的教育服務(wù)，而許多農(nóng)村地區(qū)只部分滿足學(xué)前一年的教育服務(wù)。中央政府的直接投入也是減少地區(qū)間不平等，讓每位兒童不因家庭背景和居住區(qū)域不同而遭受早期教育機(jī)會(huì)不平等的必然要求。近幾年來，中央財(cái)政開始設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持特定地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育，已經(jīng)走出了第一步，我們期待在今后的投入體系中，中央政府承擔(dān)的份額逐漸加大，最終形成中央和地方聯(lián)合投資的籌資體系。

再次，盡早開始向處境不利兒童提供價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的公共照顧服務(wù)。

從國際趨勢來看，20世紀(jì)90年代以來，公共照顧服務(wù)向3歲以下幼兒擴(kuò)展成為一種潮流，部分出于滿足工作父母的需求，部分出于盡早開始早期干預(yù)對兒童發(fā)展的積極影響，尤其是對處境不利幼兒而言。受困于財(cái)政狀況，我國在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)普及性，但可借鑒國外普遍采取的策略，即向處境不利兒童提供。在中國應(yīng)優(yōu)先滿足的群體，我們認(rèn)為是城市中外來務(wù)工家庭的幼兒和貧困地區(qū)幼兒，一是減少外來務(wù)工者因無法兼顧工作和照顧而被迫與年幼子女長期分離的困境，二是外來務(wù)工和貧困地區(qū)父母處于低受教育水平、低收入的可能性很高，他們?nèi)狈Υ龠M(jìn)幼兒認(rèn)知發(fā)展的知識，也無力通過市場來滿足。盡早為這些家庭的幼兒提供早期干預(yù)，是消減家庭背景對兒童發(fā)展機(jī)會(huì)不平等的有效途徑之一。

（作者單位：上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）