現代治理體系中的社會組織發展
——條例修訂草案征求意見稿的制度安排

朱曉紅

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現代治理體系中的社會組織發展
——條例修訂草案征求意見稿的制度安排

朱曉紅

編者按：為貫徹落實《慈善法》，適應社會組織發展的實際，民政部于5月26日公布了《社會服務機構登記管理條例》（《民辦非企業單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿）和《基金會管理條例》（修訂草案征求意見稿），征求社會各界意見。通過向全社會征求意見，群策群力，不僅極大推動了社會組織法制化建設，而且對加快我國社會組織發展也具有很大意義。在此，我們特邀請兩位專家，就兩個草案征求意見稿的內容、特點、發展方向進行反思和評析，希望對社會組織立法工作有所啟發。

在現代社會治理體系中，社會組織是社會治理主體重要組成部分，其發展壯大融入于政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制建設進程中。《社會服務機構登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）和《基金會管理條例》（修訂草案征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿）的制度安排，充分體現了政社分開后社會組織依法自治、依章自治的理念，社會組織定位更加明確，擁有了更大的發展空間，從依賴政府向通過政府鼓勵和扶持走向獨立自主的社會化發展方向轉變。

一、條例征求意見稿體現了社會組織依法自治、依章自治的理念

第一，強調政社分開，加重了對社會組織獨立性的保障。《社會服務機構登記管理條例》（征求意見稿）第五條明確提出“國家保護社會服務機構依照法律、法規、規章及其章程開展活動”，第三十二條強調“國家機關工作人員不得擔任社會服務機構的負責人”。《基金會管理條例》（征求意見稿）規定“國家機關不得發起設立基金會”“基金會的理事長、副理事長和秘書長不得由現職國家機關工作人員兼任。”這為社會組織不受個人、組織的干涉提供了法律依據。

第二，強調社會組織依章自治的理念。兩個條例征求意見稿均設“組織機構”專章對內部治理的規范和要求做了詳細規定，并賦予章程絕對的權威。

第三，倡導執行團隊的專業化和社會化。依法自治、依章自治的基礎是專職化的高效執行團隊，《基金會管理條例》（征求意見稿）規定“秘書長應當為專職，不能由理事長兼任”，賦予理事會“決定理事和秘書長報酬事項”（第二十一、二十六條）。

二、條例征求意見稿賦予社會組織更明確的定位、更多的支持，更大的空間，更重的責任

（一）更明確的定位

“民辦非企業單位”的稱謂終于走出各種糾結和尷尬，明確了“社會服務機構”這一辨識度高、傳播性強的稱謂。

明確了社會服務機構是“非營利性法人”。《社會服務機構管理條例》（征求意見稿）第二條把其定性表述與基金會和社團做了統一，實現了從內容到形式上的一致。

明確了社會服務機構發起人提供開辦經費的行為性質是捐贈。規定發起成立的首要條件就是“不以營利為目的”（第十一條）；開辦資金不是發起人的投資，而是“捐贈”（第十二條）；通過明確盈余不能分配、資產鎖定（第三十七、二十四條）原則再次強調了其非營利屬性。

（二）更多的支持

登記管理的支持。條例征求意見稿均規定了直接登記和雙重管理混合的登記管理體制，落實了直接登記制度，簡化了登記程序。

多種扶持培育手段的支持。條例征求意見稿的第七條均規定了國家通過政府購買服務、財政資助、人才培養，乃至土地劃撥等方式支持社會組織發展。

表彰獎勵與稅收優惠措施的支持。除了表彰和獎勵有突出貢獻的基金會或社會服務機構之外，鼓勵個人和組織向社會服務機構捐贈，并依法享受稅收優惠。隨著稅收優惠政策的落地，社會捐贈熱情將會被進一步激發。

（三）更大的發展空間

登記權限和范圍的變化為基金會提供更多發展空間。《基金會管理條例》（征求意見稿）賦予了縣市兩級登記管理權限，還降低了準入門檻，對市、縣級登記的基金會規定了較低的注冊資金標準（第六、八條），因此基層、小型基金會的數量將會大幅度增長，其活動空間加大，其公益活動將更具精準性。

公募權的放開釋放了基金會活力。與《慈善法》相銜接，《基金會管理條例》（征求意見稿）不再區分公募和非公募基金會，釋放了基金會的活力。

允許設立分支機構，社會服務機構規模化發展成為可能。《社會服務機構登記管理條例》（征求意見稿）打破了不得成立分支機構的規定（第三十五條）。這條謹慎而又充滿誠意的規定將使社會服務機構直接減少登記成本，實現規模化發展戰略，有效降低運營成本，提高服務質量，擴大品牌影響。

取消分支機構登記許可，基金會獲得更大的自治權利。《基金會管理條例》（征求意見稿）取消了專項基金等分支機構登記許可，自治權利擴大，同時強化了基金會對分支機構的管理責任（第五十條）。

（四）更嚴峻的考驗

綜合監管下規范發展的考驗。“組織機構”專章確立了內部自律機制，同時均專章規定了政府監督機制、社會監督機制、行業監督機制。在多元主體多層次全方位的綜合監管體系下，社會組織規范發展的責任重大：從登記到注銷清算的全程規范要求，從發起人、負責人、理事、監事的責任到工作人員的責任，從實現組織宗旨非營利目標的責任到證書印章管理的責任，從依法治理的責任到黨建的責任。

信息公開質量的考驗。條例征求意見稿把年檢改為年報，且均專章明確信息公開的范圍、標準等，因此，原本的通過年檢手段的政府監督轉移為社會監督，監督的主體范圍擴大，所公開的信息要經得起公眾和媒體檢驗。

信用能力建設的考驗。條例征求意見稿規定民政部門除了年度工作報告、評估制度之外，還建立信用記錄、活動異常名錄制度，這要求社會組織具有信用管理能力，能把信用建設納入各類社會組織章程。

自治權利擴大，社會組織面臨內部管理的考驗。自治權利擴大，一定程度上把原有的合法性要求轉變為合理性（科學性）要求，轉變為必須得到各個利益相關方的滿意（公正性要求），這給社會組織帶來管理考驗。如分支機構管理權下放，要求社會組織提高內部控制能力，規模擴大后能保證管理標準化和組織靈活性之間的平衡。

三、新條例征求意見稿是社會組織管理體制改革的結晶

第一，條例征求意見稿實現了與《慈善法》的銜接，是對《慈善法》的具體落實。如關于基金會項目管理的規定是對《慈善法》第五十六條的落實；規定了依法登記或者認定為慈善組織的社會服務機構在信息公開方面的特別要求。

第二，把已有政策、管理經驗和改革成果用法規的形式確定以下來。直接登記是貫徹了國務院機構改革和職能轉變方案和十八屆三中全會《決定》。關于年檢改為年報、社會服務機構取消了個體型、合伙型的規定等是對廣州、北京等地年檢制度改革創新的肯定；監事會和監事的規定、不得賬外建賬的規定、有關關聯交易的規定等均在《民政部、財政部關于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》有相應體現。

條例征求意見稿體現了規范和促進社會組織發展的宗旨和創新精神，但是其創新還是較為謹慎的。如沒有吸收地方對社會服務機構注冊資金實行認繳制的改革辦法，提高了在民政部登記注冊的門檻，沒有放開基金會不得設立地域性分支機構的規定。這是與現階段的改革進程相適應的：在進一步強化登記管理部門責任的今天，在擔心社會組織過于體系化組織化觀念仍然存在的現在，這種謹慎是可以理解的。

（作者系華北電力大學人文學院教授，社會企業研究中心主任）