現(xiàn)代治理體系中的社會組織發(fā)展
——條例修訂草案征求意見稿的制度安排

朱曉紅

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現(xiàn)代治理體系中的社會組織發(fā)展
——條例修訂草案征求意見稿的制度安排

朱曉紅

編者按：為貫徹落實《慈善法》，適應(yīng)社會組織發(fā)展的實際，民政部于5月26日公布了《社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理條例》（《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿）和《基金會管理條例》（修訂草案征求意見稿），征求社會各界意見。通過向全社會征求意見，群策群力，不僅極大推動了社會組織法制化建設(shè)，而且對加快我國社會組織發(fā)展也具有很大意義。在此，我們特邀請兩位專家，就兩個草案征求意見稿的內(nèi)容、特點(diǎn)、發(fā)展方向進(jìn)行反思和評析，希望對社會組織立法工作有所啟發(fā)。

在現(xiàn)代社會治理體系中，社會組織是社會治理主體重要組成部分，其發(fā)展壯大融入于政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)進(jìn)程中。《社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）和《基金會管理條例》（修訂草案征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿）的制度安排，充分體現(xiàn)了政社分開后社會組織依法自治、依章自治的理念，社會組織定位更加明確，擁有了更大的發(fā)展空間，從依賴政府向通過政府鼓勵和扶持走向獨(dú)立自主的社會化發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

一、條例征求意見稿體現(xiàn)了社會組織依法自治、依章自治的理念

第一，強(qiáng)調(diào)政社分開，加重了對社會組織獨(dú)立性的保障。《社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理條例》（征求意見稿）第五條明確提出“國家保護(hù)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)、規(guī)章及其章程開展活動”，第三十二條強(qiáng)調(diào)“國家機(jī)關(guān)工作人員不得擔(dān)任社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”。《基金會管理條例》（征求意見稿）規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得發(fā)起設(shè)立基金會”“基金會的理事長、副理事長和秘書長不得由現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼任。”這為社會組織不受個人、組織的干涉提供了法律依據(jù)。

第二，強(qiáng)調(diào)社會組織依章自治的理念。兩個條例征求意見稿均設(shè)“組織機(jī)構(gòu)”專章對內(nèi)部治理的規(guī)范和要求做了詳細(xì)規(guī)定，并賦予章程絕對的權(quán)威。

第三，倡導(dǎo)執(zhí)行團(tuán)隊的專業(yè)化和社會化。依法自治、依章自治的基礎(chǔ)是專職化的高效執(zhí)行團(tuán)隊，《基金會管理條例》（征求意見稿）規(guī)定“秘書長應(yīng)當(dāng)為專職，不能由理事長兼任”，賦予理事會“決定理事和秘書長報酬事項”（第二十一、二十六條）。

二、條例征求意見稿賦予社會組織更明確的定位、更多的支持，更大的空間，更重的責(zé)任

（一）更明確的定位

“民辦非企業(yè)單位”的稱謂終于走出各種糾結(jié)和尷尬，明確了“社會服務(wù)機(jī)構(gòu)”這一辨識度高、傳播性強(qiáng)的稱謂。

明確了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是“非營利性法人”。《社會服務(wù)機(jī)構(gòu)管理條例》（征求意見稿）第二條把其定性表述與基金會和社團(tuán)做了統(tǒng)一，實現(xiàn)了從內(nèi)容到形式上的一致。

明確了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)起人提供開辦經(jīng)費(fèi)的行為性質(zhì)是捐贈。規(guī)定發(fā)起成立的首要條件就是“不以營利為目的”（第十一條）；開辦資金不是發(fā)起人的投資，而是“捐贈”（第十二條）；通過明確盈余不能分配、資產(chǎn)鎖定（第三十七、二十四條）原則再次強(qiáng)調(diào)了其非營利屬性。

（二）更多的支持

登記管理的支持。條例征求意見稿均規(guī)定了直接登記和雙重管理混合的登記管理體制，落實了直接登記制度，簡化了登記程序。

多種扶持培育手段的支持。條例征求意見稿的第七條均規(guī)定了國家通過政府購買服務(wù)、財政資助、人才培養(yǎng)，乃至土地劃撥等方式支持社會組織發(fā)展。

表彰獎勵與稅收優(yōu)惠措施的支持。除了表彰和獎勵有突出貢獻(xiàn)的基金會或社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之外，鼓勵個人和組織向社會服務(wù)機(jī)構(gòu)捐贈，并依法享受稅收優(yōu)惠。隨著稅收優(yōu)惠政策的落地，社會捐贈熱情將會被進(jìn)一步激發(fā)。

（三）更大的發(fā)展空間

登記權(quán)限和范圍的變化為基金會提供更多發(fā)展空間。《基金會管理條例》（征求意見稿）賦予了縣市兩級登記管理權(quán)限，還降低了準(zhǔn)入門檻，對市、縣級登記的基金會規(guī)定了較低的注冊資金標(biāo)準(zhǔn)（第六、八條），因此基層、小型基金會的數(shù)量將會大幅度增長，其活動空間加大，其公益活動將更具精準(zhǔn)性。

公募權(quán)的放開釋放了基金會活力。與《慈善法》相銜接，《基金會管理條例》（征求意見稿）不再區(qū)分公募和非公募基金會，釋放了基金會的活力。

允許設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模化發(fā)展成為可能。《社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理條例》（征求意見稿）打破了不得成立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定（第三十五條）。這條謹(jǐn)慎而又充滿誠意的規(guī)定將使社會服務(wù)機(jī)構(gòu)直接減少登記成本，實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展戰(zhàn)略，有效降低運(yùn)營成本，提高服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大品牌影響。

取消分支機(jī)構(gòu)登記許可，基金會獲得更大的自治權(quán)利。《基金會管理條例》（征求意見稿）取消了專項基金等分支機(jī)構(gòu)登記許可，自治權(quán)利擴(kuò)大，同時強(qiáng)化了基金會對分支機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任（第五十條）。

（四）更嚴(yán)峻的考驗

綜合監(jiān)管下規(guī)范發(fā)展的考驗。“組織機(jī)構(gòu)”專章確立了內(nèi)部自律機(jī)制，同時均專章規(guī)定了政府監(jiān)督機(jī)制、社會監(jiān)督機(jī)制、行業(yè)監(jiān)督機(jī)制。在多元主體多層次全方位的綜合監(jiān)管體系下，社會組織規(guī)范發(fā)展的責(zé)任重大：從登記到注銷清算的全程規(guī)范要求，從發(fā)起人、負(fù)責(zé)人、理事、監(jiān)事的責(zé)任到工作人員的責(zé)任，從實現(xiàn)組織宗旨非營利目標(biāo)的責(zé)任到證書印章管理的責(zé)任，從依法治理的責(zé)任到黨建的責(zé)任。

信息公開質(zhì)量的考驗。條例征求意見稿把年檢改為年報，且均專章明確信息公開的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等，因此，原本的通過年檢手段的政府監(jiān)督轉(zhuǎn)移為社會監(jiān)督，監(jiān)督的主體范圍擴(kuò)大，所公開的信息要經(jīng)得起公眾和媒體檢驗。

信用能力建設(shè)的考驗。條例征求意見稿規(guī)定民政部門除了年度工作報告、評估制度之外，還建立信用記錄、活動異常名錄制度，這要求社會組織具有信用管理能力，能把信用建設(shè)納入各類社會組織章程。

自治權(quán)利擴(kuò)大，社會組織面臨內(nèi)部管理的考驗。自治權(quán)利擴(kuò)大，一定程度上把原有的合法性要求轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠硇裕茖W(xué)性）要求，轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毜玫礁鱾€利益相關(guān)方的滿意（公正性要求），這給社會組織帶來管理考驗。如分支機(jī)構(gòu)管理權(quán)下放，要求社會組織提高內(nèi)部控制能力，規(guī)模擴(kuò)大后能保證管理標(biāo)準(zhǔn)化和組織靈活性之間的平衡。

三、新條例征求意見稿是社會組織管理體制改革的結(jié)晶

第一，條例征求意見稿實現(xiàn)了與《慈善法》的銜接，是對《慈善法》的具體落實。如關(guān)于基金會項目管理的規(guī)定是對《慈善法》第五十六條的落實；規(guī)定了依法登記或者認(rèn)定為慈善組織的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在信息公開方面的特別要求。

第二，把已有政策、管理經(jīng)驗和改革成果用法規(guī)的形式確定以下來。直接登記是貫徹了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案和十八屆三中全會《決定》。關(guān)于年檢改為年報、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)取消了個體型、合伙型的規(guī)定等是對廣州、北京等地年檢制度改革創(chuàng)新的肯定；監(jiān)事會和監(jiān)事的規(guī)定、不得賬外建賬的規(guī)定、有關(guān)關(guān)聯(lián)交易的規(guī)定等均在《民政部、財政部關(guān)于加強(qiáng)社會組織反腐倡廉工作的意見》有相應(yīng)體現(xiàn)。

條例征求意見稿體現(xiàn)了規(guī)范和促進(jìn)社會組織發(fā)展的宗旨和創(chuàng)新精神，但是其創(chuàng)新還是較為謹(jǐn)慎的。如沒有吸收地方對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊資金實行認(rèn)繳制的改革辦法，提高了在民政部登記注冊的門檻，沒有放開基金會不得設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定。這是與現(xiàn)階段的改革進(jìn)程相適應(yīng)的：在進(jìn)一步強(qiáng)化登記管理部門責(zé)任的今天，在擔(dān)心社會組織過于體系化組織化觀念仍然存在的現(xiàn)在，這種謹(jǐn)慎是可以理解的。

（作者系華北電力大學(xué)人文學(xué)院教授，社會企業(yè)研究中心主任）