推進政府科技治理現代化建設科創中心

胡　偉　孫美佳

推進政府科技治理現代化建設科創中心

胡偉孫美佳

進入“十三五”的開局之年，上海肩負著建設具有全球影響力的科技創新中心的歷史任務，這是上海作為改革開放排頭兵、創新發展先行者的歷史使命。建設具有全球影響力的科技創新中心，需要以推進科技治理體系和治理能力現代化為重要前提條件之一。而如何正確認識和把握政府的作用、科學界定政府在科技創新中的角色定位，是推進我國科技治理現代化的一個關鍵問題。本文從分析科技創新中心建設中的政府優勢與問題入手，通過觀察反思我國科技創新體制機制中的潛在障礙，提出深化政府科技治理體制改革的基本方向，以期為推進政府科技治理現代化提供借鑒，亦為上海建設具有全球影響力的科技創新中心提供政策參考。

一、正確認識政府在科技創新和科技治理現代化中的作用

從工業革命以來的世界歷史來看，科技創新能力是大國崛起的基石。而一個國家科技創新能力的提升，離不開運行良好的科技創新的治理體系。這是因為，有效的產權保護制度、完善的產學研體系等制度安排，是科技創新的必要前提。而科技創新治理體系正是這些制度安排的集合。可以說，科技創新治理體系是國家治理體系在科技創新領域的延伸，也與全面深化改革的重大部署一脈相承。目前，中國正處于增長速度的換擋期、結構調整的陣痛期、前期政策的消化期，上海也正處于“創新驅動、轉型發展”的重要歷史階段，因應“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，上海必須牢牢把握世界科技進步大方向和全球產業變革大趨勢，積極推進“大眾創業、萬眾創新”，大力進行供給側結構性改革，提升人才集聚水平，加強科技創新各項改革措施的系統集成，推動科技治理體系和治理能力的現代化。

在建設具有全球影響力的科技創新中心、推進科技治理體系現代化的過程中，如何正確認識和把握政府的作用是一個關鍵問題。眾所周知，中國發展的一個比較優勢是政府能力強。包括上海建設具有全球影響力的科技創新中心，也是政府的一個戰略抉擇，并不是單純的市場行為。弗朗西斯·福山的最新研究認為，秩序良好的社會離不開三塊基石：強大的政府、法治和民主問責制。按照這一分析框架，西方的長處在于具有較好的法治和問責體系，但政府不夠強大。而中國的優勢正在于具有能力強、自主性高的國家。可以說，西方的劣勢正是我們的優勢，反之亦然。面對這種情形，我們必須揚長避短，充分發揮我國的政府優勢，這些優勢包括：國家能力強、特別是能夠集中力量辦大事；總體效率高，能夠實現超常規、跨越式發展；國家自主性程度高，在較大程度上維系一個“中性政府”，基本不受利益集團的綁架。這些特點往往是西方國家所不具備的。上海在建設具有全球影響力的科技創新中心的過程中，也必須認識到、發揮好中國的這一優勢。

從實際上看，在上海加快建設具有全球影響力的科技創新中心的過程中，政府的確起到了無法替代的推動作用。上海市委市政府相繼發布了《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》（簡稱“科創中心22條”）、《關于深化人才工作體制機制改革促進人才創新創業的實施意見》（簡稱“科創人才20條”）和《關于本市發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》（簡稱“眾創空間26條”）。這些創新政策明確了促進科技中介服務集群化發展、支持各類研發創新機構發展、大力扶持眾創空間發展重點、加強創新創業服務體系建設的戰略方向，在推動科技創新中心建設中起到了極為重要的作用。

然而，政府的作用是一把雙刃劍，可謂成也蕭何敗也蕭何，這在中國改革和發展進入到深水區之后，體現得日益明顯。十八屆三中全會提出全面深化改革，其核心問題是處理好市場和政府的關系，使市場在資源配置中發揮決定性作用。上海建設具有全球影響力的科技創新中心，很重要的一點就是如何使市場在科技資源配置中發揮決定性作用。目前我們這方面存在很大的問題。政府強，但政府在科技資源配置方面的效果并不好，科技的投入體制、創新體制、評價體制都亟待改革。這并不是上海獨特的情況，全國都存在這一問題。推進政府科技創新治理的現代化，這是一個關鍵的問題。

從政府的角度來說，遵循科技創新普遍規律，以改革的精神著力破除制度藩籬，不斷優化科技創新治理體系，正確把握政府在科技創新當中的角色定位，在上海科創中心建設中具有影響全局的作用。這就需要深化政府的科技治理體制的改革。例如，以前政府運用“舉國體制”進行科技趕超很有效，包括“兩彈一星”、牛胰島素的研發、青蒿素的研制等重大科技成果，都是政府通過“舉國體制”實現的。但是，如果把過去的“舉國體制”照搬照抄到今天的環境，就很難取得當年的效果。這是因為，“舉國體制”誕生于計劃經濟體制和封閉的環境，那時政府比較清廉，權力尋租現象很少，社會風氣也比較純正。在當今的條件下，政府權力很大但受約束較小，包括科技領域在內的行行業業的人際關系和人脈因素都十分復雜。尤其是在市場經濟條件下，要求政府決策的科學化和民主化水平不斷提高，依法執政、依法行政的水平不斷提高，但我們的民主和法治都還不夠健全。在這種情況下，政府如果還按照改革開放前的模式行事，一定會事倍功半，甚至事與愿違。當然，如前所述，中國的優勢是政府力量強大，能夠集中力量辦大事，如何用好這一優勢仍值得研究。因此，厘清政府的職能定位，對于科技創新十分重要。

二、政府離科技治理現代化有多遠：屠呦呦現象的反思

需要指出的是，目前我國離科技治理體系現代化的距離還比較大，尤其是政府的科技創新角色依然定位不準，還存在諸多越位、缺位和錯位的現象，存在諸多體制機制障礙。中國科學家屠呦呦獲得諾貝爾生理學或醫學獎就是一個典型案例。屠呦呦現象，并非個案，它在很大程度上折射出中國人才管理體制、科技管理體制中存在的諸多問題，值得進行深刻反思。

2015年10月，屠呦呦獲得諾貝爾獎引起中國科學界的轟動，除了因為這是中國本土科學家獲得的第一個諾貝爾科學獎，也是因為太出乎一般人的預料。作為一個“三無”科學家，屠呦呦無博士學位，無留洋背景，無院士頭銜。據報道，屠呦呦曾幾次參評院士均落選。而且，青蒿素于上世紀70年代研制成功，在國內幾十年來都未得到充分認可。甚至她本人也一直默默無聞，直到2011年，81歲的屠呦呦獲得被譽為諾貝爾獎“風向標”的美國拉斯克獎，才引起國人的重視。這種“墻內開花墻外香”的現象，在中國科技創新領域并不在少數。

屠呦呦現象引發的第一個反思是：為什么青蒿素沒有拿到國內的科技大獎？中國科學界主流的答案是：無法確定獎項的歸屬。屠呦呦獲拉斯克獎后，中國科協主席韓啟德在一次公開場合曾表示：“青蒿素的發明，一直是我國引以為豪的科技成果，但僅僅由于難以確定成果歸屬而一直沒有得到足夠的表彰和獎勵……”。對此，有媒體冠以“個人主義與集體主義的交鋒”進行概括。爭論青蒿素的發現究竟是個人的功勞還是集體的功勞，實際上是一個偽命題。任何大型的科學研究都很難是一個人可以完成的，包括國外獲得大獎的科學家，其成果也需要團隊支持或集體攻關，但這并不抹煞關鍵人物的關鍵作用，也不影響那些科學家獲得諾貝爾獎。同時，科研產權不明晰還會影響科研人員將成果進行轉化的動力。很多科研成果，由于獲得了國家或政府的資助，并且在體制內單位完成，就被認定為國有資產，將成果進行市場化應用就面臨著國有資產流失的困局。很多科學家無奈將科研成果束之高閣，成為櫥窗里的展示品，阻礙了優秀科研成果的市場化推廣。

屠呦呦現象引發的第二個反思是，她為什么落選院士？有分析認為依然與青蒿素的發現究竟是個人還是集體成果有關。但更深層的原因還在于，在我國包括院士評選在內的各類人才評價過程中，非學術因素占了過重的分量。即使一些科學家在學術上的突出貢獻眾所周知，也不一定能夠當選院士。袁隆平、饒毅等著名科學家的水平不可謂不高，貢獻不可謂不大，學界不可謂不知，但都曾落選院士。不僅在院士評選中，而且在其他各類人才計劃的評選中，敢講真話、不善交際、埋頭苦干、卓有貢獻者落選，投機鉆營、擅長公關、拉幫結派、學術平平者勝出，已是屢見不鮮，人才評價的公信力備受質疑。當前的人才評價機制依然把是否博士、海歸以及發表多少篇SCI、SSCI、EI論文作為主要指標。如果政府還不簡政放權而是不斷設立各種評選，廣大科研工作者還是會被各種人才計劃牽著鼻子走，整天忙于爭取各種頭銜、項目，而無法潛心研究。這不利于形成讓優秀人才脫穎而出、萬眾創新、人盡其才的局面。這已經成為廣受詬病、制約我國科技創新人才發展的瓶頸問題，需要建立一套科學、公正、透明的人才評價體制。

屠呦呦現象引發的第三個反思是，為什么在改革開放前科研條件艱苦、科研經費不足、國際交流滯后的情況下，我國科技工作者能夠取得青蒿素、牛胰島素這樣的原創成就，以及像兩彈一星、運十飛機那樣的重大成果，而在我國綜合國力不斷提升、科研條件大為改善、研發經費源源不斷、國際交往日益頻繁的今天，卻難以出現類似的優異成果？對此可以從很多角度加以分析，除了科研人員的責任感、奉獻精神等因素外，一個關鍵的問題是我們缺乏以原始創新為導向的結果性評估，而更多的是跟蹤和仿制國外的科技成果，而且更多是關注投入和產出的數量。國際上進行績效評估，注重的是結果導向，區分了投入、產出和結果三個不同范疇。猶如治病，不是看花了多少錢、吃了多少藥、看了多少醫生、動了多少手術（這屬于投入和產出），而是看是否得以康復（這才是結果）。目前的科技管理體制，恰恰主要是在投入和產出上做文章，如獲得多少項目、投入多少資金、引進多少海歸、發表多少論文等等，至于最后的結果如何，有多少原始創新或對經濟社會有重大意義的成果，則鮮有問津，以至于拿了項目敷衍了事甚至弄虛作假，引進了所謂的高端人才卻沒有做出多少貢獻，造成大量的無效投入和產出。

上述問題的實質，就是缺乏良好的以市場為導向的學術評價、人才評價和鼓勵原始創新的體制機制，這正是歐美的成功之處只要有好的科技成果，就會得到重視，研究者就能夠得到承認。這得益于歐美有比較健全的學術市場，這個學術市場非常“識貨”，既不會魚目混珠，也不會明珠暗投。屠呦呦獲得拉斯克獎和諾貝爾獎，就是一個顯例。反觀中國，我們缺乏的正是這樣一個優勝劣汰的學術市場。只有存在這樣的機制，才不用煞費苦心去人為地搞那么多的評價指標和人才計劃，以是否海歸、博士、院士、長江學者和千人計劃入選者等論英雄，以發多少論文、爭多少項目、拿多少經費來衡量科技工作者，而是看他們有沒有原始創新，有沒有被學術市場認可的重要成果。如果不對現有科技創新體制進行調整，構建一套以創新為導向的體制機制，像屠呦呦這樣的科學家在我國能夠脫穎而出，就只能依然是一個偶然和例外。

亡羊補牢，未為遲也。反思的目的不只是為了揭示當前中國科技領域存在的體制機制藩籬，更是為了明確未來推進政府科技治理現代化的方向，深化政府科技治理體制改革，為上海建設具有全球影響力的科技創新中心提供借鑒和服務。

三、深化政府科技治理體制改革的基本取向

面向未來，為適應上海科創中心建設的戰略要求，實現政府科技治理的現代化，必須深化政府科技治理體制改革。為此，需要處理好兩對關系：政府和市場的關系，中央與地方的關系。

首先，上海科創中心建設如何處理好政府和市場的關系，是一個重中之重的問題。

十八屆三中全會提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。處理好政府與市場的關系是一個重中之重的問題。尤其是上海在建設具有全球影響力的科技創新中心的過程中，很重要的一點就是要形成以市場為導向的科技管理的體制機制。這并不是否定政府的作用，而是要求政府更好地發揮作用，沿著市場起作用的方向發力，為市場在科技資源配置中發揮決定性作用創造良好的環境，而不是背道而馳，更不能去扼殺市場活力。這是上海推進政府科技治理體系和治理能力現代化最關鍵的問題。在上海科創中心建設中，政府應該堅持這一改革方向，做到有所為有所不為。

與其他領域一樣，在科技創新領域，政府的作用仍然應是彌補市場失靈。要厘清政府與市場的功能互補作用和相互替代的邊界，不要造成雙方的功能錯位，任何一方盡可能都不要越位、缺位。政府主要是在“市場失靈”的領域發揮作用，而不是在與市場功能重疊的地方發揮作用。一方面，在科技創新戰略的頂層設計、基礎研究、創新基礎設施建設、產權保護、人才培養和集聚等領域，應該強化政府責任，因為這些領域，市場和企業沒有足夠的驅動力和資源來完成，這是政府應該有所為的領域。

但同時，政府也應該在那些市場可以有效發揮作用的領域有所不為。這也是目前政府在科技創新治理中較為突出的問題，一些行政審批過于復雜，流于形式；還有一些管理制度太過具體，注重環節把控，缺乏對結果的重視；更有一些政策導向干擾了創新主體的決策，阻隔了市場本身發出供求信號。以人才扶持政策為例，強調物質投入居多，而不鼓勵智力投入。經費使用受到嚴格的預算結構和程序合規限制，不注重經費使用的質量和成效，為了形式上的合理，浪費了不必要的社會成本與時間效率。直接用于人力資源的投入，在經費比例、目標對象和支付方式等方面存在諸多不合理的規定。這些限制的本質是對人才智力勞動價值的不夠尊重和認可，與培育開放包容的創新創業環境存在較大差距。

造成這些制度藩籬的根本原因在于我國的科技創新體系是脫胎于計劃經濟體制的，在計劃經濟時代，科技創新的所有要素都掌握在政府手中，政府是科技創新要素配置的唯一主體。雖然隨著社會主義市場經濟體制的建立，經濟領域的市場化改革取得了一定的成效，但科技創新領域的計劃經濟思維依然較為濃厚，這是制約當前上海科創中心建設的根本障礙。這里所說的計劃經濟思維是指目前本可以通過市場、企業等主體進行資源配置和調節的領域或環節，囿于路徑依賴的慣性，仍然存在不能適應市場導向的政府設置的不合理的制度安排。對于這些領域的制度藩籬，應該以推進科創中心為契機，進行大刀闊斧的改革，使得科技創新領域市場與政府的關系得以理順。

其次，上海科創中心建設還需要理順中央與地方的關系，使得上海能夠在中央的授權下先試先行，殺出一條血路。

上海科創中心建設是一個國家戰略。2015年上海市委全會通過的上海推進科創中心建設意見中就提出要代表國家參與全球經濟科技合作與競爭，這一定位也得到了中央的認可，在今年兩會通過的國家“十三五”規劃綱要的“科技創新章”中，明確提出要“支持上海建設具有全球影響力的科技創新中心”。同時，上海成為全國八個全面創新改革試驗區之一。這些都表明，上海科創中心建設是一項由上海主導的服務全國的國家戰略，建設具有全球影響力的科技創新中心，僅依靠上海的改革是不夠的，還需要中央各部門密切配合，圍繞科技創新治理體系深化改革。換言之，可以上海為點，輻射全國，理順中央與地方的關系。

比如目前制約我國和上海科技資源配置的一大問題是條塊分割，科技經費分散在十幾個部門當中。這個問題靠上海是解決不了的。條塊分割時常導致國家治理的碎片化狀態，正如美國著名中國問題專家李侃如所說，中國實際上就是“支離破碎的權威主義”，該整合的沒有整合，該制約的沒有制約。這就形成了部門主義、分散主義、地方主義尾大不掉，以及“政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益個人化”的現象。就科技創新領域而言，同樣存在條塊分割現象，以高水平科研隊伍為例，主要集中于中央科研院所和教育部直屬高校，而這些單位和部門的改革，上海作為地方政府是很難推動的。尤其是科技創新領域，優質的資源往往集中于中央層面，且科技管理仍然以從中央到地方的自上而下的管理鏈。如果中央層面的科技創新治理體系改革不能與上海科創中心建設默契配合的話，上海的科創中心建設可能陷入“孤掌難鳴”的困境。作為中央部門，應該主動對接上海科創中心建設，并以此為契機，通過上海科創中心建設這一地方性試驗來為全國層面的科技創新治理體系優化探探路子，積累經驗。這既是推進上海科創中心建設的必然要求，也是中央部門自身推進全面改革的具體體現。

另一方面，上海在中央授權的范圍內，也要銳意改革，大膽創新，先行先試，而不能坐等中央的改革。例如，上海自貿區的探索，如何先行先試，殺出一條血路，探索出可復制、可推廣的新模式，對于全國有重大示范意義和標桿作用。上海建設具有全球影響力的科技創新中心，應當學習上海自貿區的改革探索，比如“負面清單”的管理模式。值得注意的是，目前各地負面清單滿天飛，形式大于內容，實際上是把上海自貿區的改革經驗庸俗化了。上海科創中心的建設，也要先行先試，加強各項改革措施的系統整合，摸索一條符合科技創新規律的新路子，探索出可復制、可推廣的新模式。目前上海科創中心已建設一年，有成效，但改革的力度不夠大，必須在科技管理體制有更大程度的突破，與國際慣例更大程度接軌。而如何緩解并協調其中央與地方、科技體制與非科技體制之間所發生的碰撞、齟齬，是值得研究的大課題。這方面，困難依舊很大，需要有足夠的心理準備，也需要有壯士斷腕的決心來推進改革。只有這樣，上海才有可能真正推進科技創新治理體系和治理能力的現代化，為建設具有全球影響力的科技創新中心提供關鍵的制度支撐和政策支撐。

四、加快推進上海科創中心建設的關鍵問題

按照上述思路，貫徹推進科創中心建設意見，加快建設具有全球影響力的科技創新中心，還需要解決一些關鍵問題。一是要按照中央的戰略布局和上海的實施意見來總體謀劃；二是要科學判斷長期以來制約我國科技創新的癥結何在，找準問題，對癥下藥，不能病急亂投醫，否則采取很多措施依然不能解決問題；三是要充分考慮上海的優勢和劣勢，揚長避短，因地制宜，巧中取勝；四是要深入研究吸取國際上的經驗教訓，認真剖析若干個正反兩方面的案例，規避風險，避免盲目性，加強前瞻性。這既是上海在加快建設具有全球影響力的科創中心要解決的主要矛盾和問題，也是推進科技創新治理現代化的關鍵所在。

具體來說，首先，貫徹推進科創中心建設實施意見、加快建設具有全球影響力的科技創新中心，根本理念是要站在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度來思考和布局，切實簡政放權，變“管”為“放”，進一步讓市場在資源配置中發揮決定性作用。大道至簡，建設科技創新中心不能搞煩瑣哲學，一定要抓住主要矛盾。目前我們把什么都看作“系統工程”，但忽視主要矛盾，也沒有抓主要矛盾的膽識，以至很多工作看上去方方面面，面面俱到，但未切中要害，找不到抓手，也沒人負責，難以落實，這是問題的癥結。

第二，制約我國科技創新的根本問題或者主要矛盾，是政府管得太多、太死，沒有讓市場、社會發揮應有的作用，沒有讓企業和科研院所成為主角，而是政府自己成為主角。在全面深化改革的背景下，我國正在也必須走向新的國家治理模式，不僅要適應經濟新常態，還要適應政府管理的新常態。以往運用“舉國體制”來進行科技趕超的模式已經不能適應今天的新形勢了，但我們還是習慣于用老辦法解決新問題。必須深化改革，以市場化、信息化、法治化、國際化來打造一個具有全球影響力的科技創新中心，這些方面上海在全國也更可能有優勢。

第三，建設具有全球影響力的科技創新中心，必須把“舉國體制”轉變為更多靠市場主導的體制。特別是上海作為一個地方政府，建立輻射全國乃至全球的科技創新中心，不可能主要依靠政府的力量，上海不具備這樣的能力。上海應該在如何進一步放開市場和競爭、釋放企業創新活力、吸引全國和全球創新人才方面多做文章。在這方面，體制機制創新是關鍵。當前我國科技創新的瓶頸是管理體制和機制的創新，特別是在鼓勵公平競爭、優化投資效益、集聚創新人才方面下功夫。目前市場競爭扭曲、投資浪費嚴重，高端人才缺乏。國際上科技創新中心的成功經驗就是有好的體制機制來促進競爭，吸引創新人才和企業聚集。

第四，上海建設具有全球影響力的科技創新中心，必須推進政府自身的改革，簡政放權，建設法治政府和服務型政府，推進決策的科學化和民主化，讓專家在科技創新和決策管理上有更大的自主權和發言權。同時，要克服官僚主義和部門主義，加強功能整合，提高行政效率，制約權力尋租。從一定意義上說，政府自身改革走多遠，科技創新就走多遠。而且，目前制約我國發展的問題之一，要如何改善政府形象，提升政府的制度軟實力，這對于吸納國際一流的科技人才具有一定的意義。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 陶柏康）