我國(guó)公益性流通設(shè)施供給研究

陳麗芬，王水平（商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院流通與消費(fèi)研究所，北京市100710）

我國(guó)公益性流通設(shè)施供給研究

陳麗芬，王水平
（商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院流通與消費(fèi)研究所，北京市100710）

流通產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，不僅具有競(jìng)爭(zhēng)性和營(yíng)利性本質(zhì)，而且具有社會(huì)共享性和公益性特征。而流通設(shè)施特別是公益性流通設(shè)施作為流通產(chǎn)業(yè)的載體與核心要素，是內(nèi)貿(mào)流通發(fā)揮基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性功能的基本載體。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，由于我國(guó)流通領(lǐng)域較早實(shí)行了市場(chǎng)化改革，公益性流通設(shè)施供給過(guò)度交由市場(chǎng)運(yùn)作，在數(shù)量規(guī)模、區(qū)域分布、制度建設(shè)等方面面臨諸多挑戰(zhàn)，如總體供給不足、區(qū)域供給失衡、投資有待改善、制度尚需健全等。當(dāng)前，盡管國(guó)企主導(dǎo)模式、動(dòng)態(tài)補(bǔ)償模式、產(chǎn)業(yè)基金模式、政府回購(gòu)模式、國(guó)有金股模式等我國(guó)公益性流通設(shè)施供給的五種典型模式，體現(xiàn)了公益性流通設(shè)施“以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、兼顧公平和效率”的供給原則，可為我國(guó)提升公益性流通設(shè)施供給水平提供些許經(jīng)驗(yàn)和思路，但仍需進(jìn)一步完善，以提高其經(jīng)驗(yàn)和做法的可復(fù)制可推廣性。為加強(qiáng)公益性流通設(shè)施供給，還要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確把握供給原則；完善制度體系，保證供給有據(jù)可依；定位政府角色，明確政府介入范圍；創(chuàng)新供給模式，構(gòu)建多元供給主體。

公益性；流通設(shè)施；供給

目前我國(guó)公益性流通設(shè)施供給不足，且缺乏投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理長(zhǎng)效機(jī)制，導(dǎo)致流通在保供穩(wěn)需、食品安全、穩(wěn)定物價(jià)等方面的公益性功能明顯減弱。這與我國(guó)從流通大國(guó)向流通強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略要求不相符，與流通日益重要的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性地位不匹配。加快公益性流通設(shè)施投資建設(shè)步伐，探索創(chuàng)新公益性流通設(shè)施供給長(zhǎng)效機(jī)制，是當(dāng)前流通改革與發(fā)展面臨的重要課題。

一、公益性流通設(shè)施的定義及分類

公共產(chǎn)品理論將社會(huì)產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品三大類。作為社會(huì)產(chǎn)品的一種，流通設(shè)施也可分為純公共產(chǎn)品型、準(zhǔn)公共產(chǎn)品型、私人產(chǎn)品型三類。其中，純公共產(chǎn)品型流通設(shè)施以及部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品型流通設(shè)施涉及公益性質(zhì)，私人產(chǎn)品型流通設(shè)施一般不具有公益特征。因此，公益性流通設(shè)施的定義可以這樣給出，它是指以滿足社會(huì)群體生產(chǎn)和發(fā)展需要為根本，以增進(jìn)公眾福利為目標(biāo)，社會(huì)群體均能平等享用的流通設(shè)施，投資者不以贏利為目的，體現(xiàn)公眾總體的現(xiàn)實(shí)利益和未來(lái)利益。公益性流通設(shè)施包括純公共產(chǎn)品型流通設(shè)施與準(zhǔn)公共產(chǎn)品型流通設(shè)施中符合公益特征的流通設(shè)施。［1］

（一）按照功能作用分類

按照設(shè)施的功能作用，可把公益性流通設(shè)施分為民生型、基礎(chǔ)型、保障型、環(huán)保型、公共服務(wù)型五類。具體參見(jiàn)表1。

第一類：民生型。民生型流通設(shè)施是指滿足居民基本生活需要或者衛(wèi)生安全需要的流通設(shè)施。這類流通設(shè)施一般是微利經(jīng)營(yíng)，尤其是在消費(fèi)者稀少的地方，流通企業(yè)對(duì)這類設(shè)施的投資建設(shè)與維護(hù)運(yùn)營(yíng)缺乏積極性。

表1　按功能細(xì)分的公益性流通設(shè)施類型［1］

第二類：基礎(chǔ)型。基礎(chǔ)型流通設(shè)施是指維持生產(chǎn)生活持續(xù)穩(wěn)定的跨區(qū)域、規(guī)模性流通設(shè)施。這類設(shè)施規(guī)模大，投入多，輻射范圍廣，單靠區(qū)域內(nèi)企業(yè)投入較難完成整個(gè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

第三類：保障型。保障型流通設(shè)施是指具有保供穩(wěn)市、應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或突發(fā)事件功能的流通設(shè)施。這類設(shè)施公共產(chǎn)品特征明顯，具有正的外部性、消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。

第四類：環(huán)保型。環(huán)保型流通設(shè)施是指有利于促進(jìn)流通綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的設(shè)施。這類設(shè)施代表先進(jìn)流通方式的發(fā)展方向，有利于節(jié)能降耗，維護(hù)綠色生態(tài)環(huán)境，也是傳統(tǒng)流通設(shè)施提檔升級(jí)的方向，但其初始投入也比較多，如果相應(yīng)的鼓勵(lì)措施缺乏，企業(yè)往往會(huì)選擇維持原狀。

第五類：公共服務(wù)型。公共服務(wù)型流通設(shè)施是指為流通發(fā)展提供公共商務(wù)信息服務(wù)的平臺(tái)及大數(shù)據(jù)庫(kù)。公共信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，投資較大，購(gòu)買硬件設(shè)備、開(kāi)發(fā)軟件均需大量的人力物力投入，且需要對(duì)用戶組織大量的培訓(xùn)。公共信息服務(wù)平臺(tái)具有準(zhǔn)公共性，一方面，增加一個(gè)用戶對(duì)信息平臺(tái)帶來(lái)的邊際成本幾乎為零；另一方面，每個(gè)用戶的使用不影響其他用戶的消費(fèi)數(shù)量。

（二）按照經(jīng)營(yíng)性質(zhì)分類

按照設(shè)施是否收費(fèi)以及是否有收益，可將公益性流通設(shè)施分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性三種類型。具體參見(jiàn)表2。

第一類：經(jīng)營(yíng)性。經(jīng)營(yíng)性公益性流通設(shè)施是指流通設(shè)施建成后對(duì)使用者收費(fèi)，通過(guò)收費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。這類設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，具有明顯的消費(fèi)排他性，這類流通設(shè)施可由市場(chǎng)提供。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、物流基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)菜市場(chǎng)、再生資源回收市場(chǎng)等流通設(shè)施具備上述特征。

第二類：準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性。介于經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施之間，具備競(jìng)爭(zhēng)潛力、消費(fèi)排他性、成本回收能力，但由于缺乏市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制，向使用者收費(fèi)只能滿足一部分投入成本，需要財(cái)政補(bǔ)貼才能維持正常運(yùn)營(yíng)，如食品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)設(shè)施、食品安全可追溯體系等。

第三類：非經(jīng)營(yíng)性。屬于純公共產(chǎn)品，具有消費(fèi)的非排他性和顯著的外部性，沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制，設(shè)施建成后沒(méi)有現(xiàn)金收入，只有社會(huì)效益。服務(wù)對(duì)象沒(méi)有選擇性，為多數(shù)人服務(wù)，不具有個(gè)人消費(fèi)性，以公共消費(fèi)的形式出現(xiàn)，設(shè)施也不會(huì)因使用而減少，如公共信用信息系統(tǒng)、國(guó)家儲(chǔ)備庫(kù)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)等。

經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性公益性流通設(shè)施之間的區(qū)分不是一成不變的，隨著市場(chǎng)需求、技術(shù)進(jìn)步、收費(fèi)制度等因素的改變，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性設(shè)施可能變成經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施可能變成準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，甚至變成經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，經(jīng)營(yíng)性設(shè)施也可能變成準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性或非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施。三者間區(qū)分的關(guān)鍵在于設(shè)施的功能定位和目標(biāo)，經(jīng)營(yíng)性質(zhì)會(huì)影響到設(shè)施的融資模式，因此對(duì)公益性流通設(shè)施的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)判別也很重要。

表2　按照經(jīng)營(yíng)性質(zhì)細(xì)分的公益性流通設(shè)施類型

（三）按照層次范圍分類

按照公益性流通設(shè)施受益對(duì)象的范圍，可將公益性流通設(shè)施分為全國(guó)性、區(qū)域性、集體性三類。

第一類：全國(guó)性。主要包括滿足全國(guó)公共需求的重要商品儲(chǔ)備庫(kù)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)、公共信息平臺(tái)等。

第二類：區(qū)域性。主要包括滿足一定區(qū)域內(nèi)社會(huì)需求的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、物流基礎(chǔ)設(shè)施、再生資源回收市場(chǎng)等。

第三類：集體性。主要包括社區(qū)商業(yè)設(shè)施等。

公益性流通設(shè)施的層次劃分并非一成不變，同一種公益性流通設(shè)施的層次也會(huì)因?qū)ο蠓秶牟煌煌?。例如，社區(qū)菜市場(chǎng)受益對(duì)象僅限于社區(qū)居民，而一旦經(jīng)過(guò)升級(jí)改造，受益對(duì)象擴(kuò)大，也有可能升級(jí)為區(qū)域性公益性流通設(shè)施。

二、公益性流通設(shè)施研究綜述

（一）農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)公益性研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)公益性的研究主要集中在以下三個(gè)維度：

一是通過(guò)研究農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)功能，界定市場(chǎng)的公益屬性，提出了加強(qiáng)我國(guó)公益性農(nóng)產(chǎn)品建設(shè)的建議。趙爾烈［2］闡述了農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的公益性功能，包括產(chǎn)品集散、價(jià)格發(fā)現(xiàn)、信息發(fā)布、食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)、優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)流通消費(fèi)引導(dǎo)、加工和儲(chǔ)運(yùn)物流配送等，認(rèn)為當(dāng)前實(shí)施公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)工程的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。劉雯、安玉發(fā)［3］從功能體系入手，探討了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)現(xiàn)有的功能水平及發(fā)揮程度，采用德?tīng)柗品ê湍：龑哟畏治龇▽?duì)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行深入分析，認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)屬于具有公益性的準(zhǔn)公共物品，并提出了政府參與農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)的政策建議，如加強(qiáng)立法與規(guī)劃、政府主導(dǎo)新建或改建等。徐柏園［4］認(rèn)為，無(wú)論從市場(chǎng)產(chǎn)生的過(guò)程看，還是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性看，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)都具有典型的公益屬性。

二是從農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體、投資管理等方面探討市場(chǎng)的公益性，提出提升市場(chǎng)公益性程度的路徑。張祺瑞［5］分析認(rèn)為，目前我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)主要由私營(yíng)主體投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，利潤(rùn)最大化是其最終目的，企業(yè)逐利性注定了私營(yíng)主體很難實(shí)現(xiàn)批發(fā)市場(chǎng)的公益性功能，必須重新審視農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)屬性，科學(xué)合理確定投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)主體。李志博等［6］根據(jù)公益性批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)資金來(lái)源的不同渠道與相應(yīng)特點(diǎn)，構(gòu)建了公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)資金效率評(píng)價(jià)體系，最終證明政府回購(gòu)股權(quán)方式效率最高。梁鍵［7］認(rèn)為，批發(fā)市場(chǎng)的公益性質(zhì)與其以社會(huì)資本為主的營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)模式之間的沖突，是導(dǎo)致批發(fā)市場(chǎng)公益性功能缺失的根本原因，政府支持完善農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的衍生服務(wù)，彌補(bǔ)主營(yíng)業(yè)務(wù)贏利不足，是促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)發(fā)揮公益性功能的有效途徑。

三是探討農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)公益性的實(shí)現(xiàn)方式。張闖、夏春玉、劉鳳芹［8］以北京新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)為例，深入研究北京市政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)公益性功能而制定的一系列制度安排，認(rèn)為在農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，企業(yè)化農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的營(yíng)利性與政府倡導(dǎo)的公益性之間并非水火不容，企業(yè)為追求利潤(rùn)而制定的經(jīng)營(yíng)決策甚至有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的公益性功能，因此政府可以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)與企業(yè)簽約或其他制度安排來(lái)發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的公益性作用，而不僅僅是采取直接介入農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)行的方式。

（二）社區(qū)流通設(shè)施公益性研究

學(xué)者們對(duì)社區(qū)商業(yè)的公益性也進(jìn)行了探討。安芳［9］認(rèn)為，社區(qū)公益性設(shè)施的公共屬性十分明顯，不以營(yíng)利為目的，服務(wù)邊界超出了社區(qū)范圍，全體社會(huì)公眾均可從中受益，因此屬于社會(huì)公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的公益性。

李薇薇、張德金等［10］分析研究了社區(qū)商業(yè)設(shè)施的城市公共產(chǎn)品屬性，認(rèn)為社區(qū)商業(yè)設(shè)施不僅可以創(chuàng)造利潤(rùn)、稅收等經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且具有提高生活便利性、吸納就業(yè)等社會(huì)價(jià)值，與居民生活息息相關(guān)，因此社區(qū)商業(yè)設(shè)施符合公共產(chǎn)品的基本內(nèi)涵，具有公共產(chǎn)品特征，政府參與扶持社區(qū)商業(yè)設(shè)施發(fā)展十分有必要。

（三）流通領(lǐng)域公共產(chǎn)品研究

有學(xué)者從公共產(chǎn)品角度探討流通的公益性。宋則、王水平［11］對(duì)流通領(lǐng)域公共產(chǎn)品的種類及供給方式進(jìn)行了研究，將事關(guān)流通產(chǎn)業(yè)安全、流通商品安全、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急保障的流通設(shè)施歸類為公共產(chǎn)品。依紹華［12］認(rèn)為，流通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要具有公共產(chǎn)品屬性以及具有一定公益性質(zhì)的公共體系作為支撐，既包括法律法規(guī)、政策制度、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)等軟件環(huán)境，也包括流通設(shè)施、公共設(shè)備、公共平臺(tái)等硬件設(shè)施。

總的來(lái)看，已有研究大多集中于單類流通設(shè)施公益性質(zhì)的研究，對(duì)流通設(shè)施的公益性及其供給問(wèn)題鮮有涉及。

三、我國(guó)公益性流通設(shè)施供給困境

公益性流通設(shè)施是內(nèi)貿(mào)流通發(fā)揮基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性功能的基本載體。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)流通領(lǐng)域較早實(shí)行了市場(chǎng)化改革，公益性流通設(shè)施供給過(guò)度交由市場(chǎng)運(yùn)作，在數(shù)量規(guī)模、區(qū)域分布、制度建設(shè)等方面面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）總體供給不足

1.基礎(chǔ)型流通設(shè)施供給不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)5 000多家億元以上商品交易市場(chǎng)中，純公益性交易市場(chǎng)占比小于1％?？缡≈欣^型低溫冷藏物流中心只在上海等發(fā)達(dá)地區(qū)有少數(shù)幾家，大部分地區(qū)尚屬空白，面臨“中繼”不力的局面。

2.民生型流通設(shè)施供給不足。據(jù)測(cè)算，全國(guó)社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)面積占社區(qū)總建筑面積的比例只有7％，僅個(gè)別城市達(dá)到了10％的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)檢驗(yàn)設(shè)施建設(shè)滯后，自檢率低于80％，不能滿足食品安全的需要。

3.保障型流通設(shè)施供給不足。主要表現(xiàn)為具有保障供給、穩(wěn)定價(jià)格、應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或突發(fā)事件功能的農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備節(jié)點(diǎn)建設(shè)不足，儲(chǔ)備品種較為單一，蔬菜、水果等生鮮農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)備庫(kù)相對(duì)比較欠缺。

4.公共服務(wù)型流通設(shè)施供給不足。公共信用平臺(tái)所需信息大量分散在政府、企事業(yè)單位、公共機(jī)構(gòu)等不同主體手中，由于缺乏相關(guān)的信息采集和共享制度，跨部門信息采集難、共享難、更新慢、覆蓋面不全，公益性公共信用信息平臺(tái)較少。

（二）區(qū)域供給失衡

1.城鄉(xiāng)供給不平衡。長(zhǎng)期以來(lái)，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入少，農(nóng)村流通設(shè)施主要依靠農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)解決，而農(nóng)民和農(nóng)村集體投資能力有限，農(nóng)村流通設(shè)施供給嚴(yán)重不足。農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重很低，且呈下降趨勢(shì)。如表3所示，2004年農(nóng)村固定資產(chǎn)投資為1.14萬(wàn)億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重為16.2％，2014年農(nóng)村固定資產(chǎn)投資1.08萬(wàn)億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重下降到2.1％，而其中公益性流通設(shè)施受惠更是少之又少。

2.東中西部地區(qū)供給差異。地方財(cái)政收入是決定公益性流通設(shè)施供給的關(guān)鍵因素，地方財(cái)政收入差異會(huì)導(dǎo)致公益性流通設(shè)施供給的不平衡。因自然條件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其地方財(cái)政收入超過(guò)中西部地區(qū)，其公益性流通設(shè)施供給明顯多于中西部地區(qū)。以農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)為例，我國(guó)年成交額超過(guò)千億元的批發(fā)市場(chǎng)主要集中在山東、江蘇、浙江、廣東、河北、北京等六大省市，而六大省市全部分布在東部地區(qū)。

3.地區(qū)間缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性?？鐓^(qū)域大型流通設(shè)施社會(huì)效益特征明顯，是形成我國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的硬件條件，屬于保障型公益性流通設(shè)施，但目前這類設(shè)施建設(shè)非常滯后。受財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)考核制度影響，各地方政府只關(guān)注本行政轄區(qū)內(nèi)商品流動(dòng)的通達(dá)性，不重視跨地區(qū)流通設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，地區(qū)間投資管理缺乏協(xié)調(diào)，難以形成合力，資本分散化，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)壟斷、條塊分割、地區(qū)封鎖等問(wèn)題十分明顯，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，市場(chǎng)空間結(jié)構(gòu)碎片化，難以形成互聯(lián)互通的市場(chǎng)格局。

（三）投資有待改善

表3　農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比例

1.總體投資規(guī)模小。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)流通設(shè)施投資一直處于落后狀態(tài)。2004年交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)固定資產(chǎn)投資之和占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例為13.9％，2014年這一數(shù)字為13.2％，比2004年降低了0.7個(gè)百分點(diǎn)（參見(jiàn)表4、表5）。可以推測(cè)，公益性流通設(shè)施全社會(huì)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例非常低。

2.國(guó)有資本投資占比小。目前，我國(guó)流通設(shè)施投資主要依靠社會(huì)資本商業(yè)化投資，專門用于流通基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)政資金十分有限，國(guó)有企業(yè)投資建設(shè)比例也非常低，這是導(dǎo)致我國(guó)公益性流通設(shè)施少、不能很好發(fā)揮公益性功能的主要原因。批發(fā)業(yè)國(guó)有控股固定資產(chǎn)投資比例持續(xù)下降，由2008年的8.57％下降到了2014年的7.85％。

（四）制度尚需健全

1.法律法規(guī)體系建設(shè)較為滯后。截至目前，我國(guó)尚未出臺(tái)與公益性流通設(shè)施治理相關(guān)的法律法規(guī)，仍處于立法空白階段。法律法規(guī)體系建設(shè)落后，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)公益性流通設(shè)施供給缺乏制度依據(jù)，制度軟環(huán)境和社會(huì)導(dǎo)向不明確。相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制不健全。由于公益性流通設(shè)施具有正的外部性，明確界定公益性支出與經(jīng)營(yíng)性支出十分困難，但如果公益性支出沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償，不僅會(huì)讓私人主體投資缺乏積極性，而且有可能導(dǎo)致設(shè)施運(yùn)營(yíng)難以為繼。

2.約束機(jī)制尚未建立。發(fā)揮流通公益性功能，不僅需要相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，而且需要針對(duì)企業(yè)逐利性建立相應(yīng)的約束機(jī)制。目前，關(guān)于私營(yíng)企業(yè)參與公益性流通設(shè)施供給時(shí)存在的“去公益性”問(wèn)題，仍然缺乏投資受益、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限分配等約束機(jī)制，導(dǎo)致“借公益之名行私利之實(shí)”現(xiàn)象嚴(yán)重。

四、當(dāng)前我國(guó)公益性流通設(shè)施供給典型模式

近年來(lái)，全國(guó)很多地方對(duì)公益性流通設(shè)施供給模式進(jìn)行了積極探索，下面梳理總結(jié)當(dāng)前我國(guó)公益性流通設(shè)施供給的五種典型模式及其特點(diǎn)，以期為我國(guó)提升公益性流通設(shè)施供給水平提供一些經(jīng)驗(yàn)和思路。

（一）國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)模式

國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)模式是指流通設(shè)施由政府全額投資建設(shè)，由國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理。其特點(diǎn)是：政府全額投資公益性流通設(shè)施建設(shè)，國(guó)有企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，可控性強(qiáng)，國(guó)有流通設(shè)施在日常和特殊時(shí)期均要充分發(fā)揮公益性功能。國(guó)有企業(yè)并非實(shí)現(xiàn)流通設(shè)施公益性功能的唯一方式，但有必要保有一定量的國(guó)有流通設(shè)施，作為實(shí)現(xiàn)其公益性功能的穩(wěn)定力量或可靠力量。

表4　流通領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資規(guī)模變化情況億元

表5　流通領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比例％

典型案例：北京農(nóng)產(chǎn)品中央批發(fā)市場(chǎng)。該市場(chǎng)由北京市政府1995年投資建立，占地面積10公頃（150畝），屬于國(guó)有企業(yè)。其建立之初即被定性為公益性批發(fā)市場(chǎng)，功能定位非常明確，即為市政府引導(dǎo)調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)服務(wù)，保應(yīng)急，保淡季；助力郊區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決農(nóng)產(chǎn)品賣難問(wèn)題；完成農(nóng)產(chǎn)品特需供應(yīng)計(jì)劃。2012年7月21日，北京遭遇特大暴雨，中央批發(fā)市場(chǎng)每天供京蔬菜3 000余噸，有力緩解了市民用菜壓力。2012年11月中旬，北京延慶發(fā)生雪災(zāi)，大量彩椒滯銷，北京農(nóng)產(chǎn)品中央批發(fā)市場(chǎng)將其全部收購(gòu)，有效解決了農(nóng)產(chǎn)品賣難問(wèn)題。

北京農(nóng)產(chǎn)品中央批發(fā)市場(chǎng)管理委員會(huì)是北京市政府派出的專司農(nóng)產(chǎn)品流通職能的正局級(jí)全民所有制事業(yè)單位，其工作人員屬于事業(yè)編制，其董事長(zhǎng)、經(jīng)理等主要負(fù)責(zé)人由管理委員會(huì)任命。

（二）動(dòng)態(tài)補(bǔ)償模式

動(dòng)態(tài)補(bǔ)償模式是指流通設(shè)施由民營(yíng)企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)，通過(guò)分解設(shè)施的經(jīng)營(yíng)性功能和公益性功能，由政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮公益性功能的消耗進(jìn)行動(dòng)態(tài)化補(bǔ)償。其特點(diǎn)是：在重大自然災(zāi)害、重要節(jié)假日、重大突發(fā)事件等特殊時(shí)期，能調(diào)動(dòng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮公益性功能，減少公共財(cái)政壓力，增加政府調(diào)控的靈活性。

典型案例：北京新發(fā)地市場(chǎng)。該市場(chǎng)屬于民營(yíng)企業(yè)，是北京交易規(guī)模最大的農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)，占北京農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)份額的80％以上，承載著北京農(nóng)產(chǎn)品日常與儲(chǔ)備供應(yīng)的重任。該市場(chǎng)除具備經(jīng)營(yíng)性功能外，還積極通過(guò)政府動(dòng)態(tài)補(bǔ)償發(fā)揮公益性功能。在非典、冰凍災(zāi)害、7.21雨災(zāi)北京菜價(jià)暴漲期間，新發(fā)地市場(chǎng)利用蔬菜儲(chǔ)備平抑物價(jià)、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件。政府補(bǔ)償主要通過(guò)三種補(bǔ)貼方式：一是種植補(bǔ)貼。北京市財(cái)政每年拿出200萬(wàn)～300萬(wàn)元資金，由北京市農(nóng)村工作委員會(huì)與新發(fā)地市場(chǎng)簽訂協(xié)議，在市場(chǎng)周邊400千米范圍內(nèi)建設(shè)蔬菜種植基地，確保上游供給穩(wěn)定充足。二是儲(chǔ)備補(bǔ)貼。北京市商務(wù)委員會(huì)要求在元旦、春節(jié)以及全國(guó)人大、政協(xié)兩會(huì)期間等關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，蔬菜儲(chǔ)備數(shù)量達(dá)到規(guī)定儲(chǔ)量的100％，其他時(shí)間平均庫(kù)存不低于規(guī)定儲(chǔ)量的80％，北京市財(cái)政以每噸每天4元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，確保市場(chǎng)供應(yīng)充足。三是交易補(bǔ)貼。在價(jià)格波動(dòng)大、市場(chǎng)供應(yīng)不足等特殊時(shí)期，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)要求新發(fā)地市場(chǎng)減免相關(guān)收費(fèi)，同時(shí)予以補(bǔ)貼等，以有效緩解特殊時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲的壓力。

（三）產(chǎn)業(yè)基金模式

產(chǎn)業(yè)基金模式是指由政府財(cái)政資金與社會(huì)資金共同組成公益性流通設(shè)施建設(shè)基金，投資于公益性流通項(xiàng)目，授權(quán)基金管理人負(fù)責(zé)基金日常經(jīng)營(yíng)管理（或項(xiàng)目建成后由企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理）。產(chǎn)業(yè)基金模式屬于典型的公共私營(yíng)合作模式（Public Pri?vate Partnership，PPP）。它聯(lián)合財(cái)政資金與社會(huì)資金，創(chuàng)新了政府投資方式，解決了政府財(cái)政資金投入不足問(wèn)題，是一種可持續(xù)發(fā)展模式。其特點(diǎn)，一是財(cái)政資金與社會(huì)資金相互補(bǔ)充，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)與放大作用，引導(dǎo)社會(huì)資金投向公益性流通設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；二是政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相互協(xié)調(diào)，政府主導(dǎo)公益性投資部分，掌控力強(qiáng)，而基金的非公益性部分可由基金公司適度投向收益較高的項(xiàng)目，從而調(diào)動(dòng)社會(huì)機(jī)構(gòu)的積極性，既可提高資金運(yùn)作效率，又可提供專業(yè)化增值服務(wù)；三是風(fēng)險(xiǎn)管理制度保障基金可持續(xù)發(fā)展。此模式適用于我國(guó)未來(lái)大規(guī)模的公益性流通設(shè)施投資。

典型案例：北京農(nóng)產(chǎn)品流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。北京農(nóng)產(chǎn)品流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金由中央財(cái)政資金和地方配套資金設(shè)立，基金首期出資2億元。北京市商務(wù)委員會(huì)、財(cái)政局制定農(nóng)產(chǎn)品流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理制度，政府主導(dǎo)投資項(xiàng)目，投資范圍僅限于農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域，并要求公益性農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施項(xiàng)目投資占年度投資總規(guī)模比例不得低于60％?；鸾灰捉Y(jié)構(gòu)有兩種：一種是政府主導(dǎo)投資項(xiàng)目方式，基金公司直接與社會(huì)資金合作，通過(guò)股權(quán)或債券方式直接投資于公益性流通建設(shè)項(xiàng)目；另一種是設(shè)立子基金方式，母基金與社會(huì)資金共同設(shè)立子基金，子基金再與其他社會(huì)資金共同投資于公益性流通設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府出資二次引導(dǎo)放大。資金項(xiàng)目投資周期為10年，基金到期后，基金股東可進(jìn)行優(yōu)先收購(gòu)、股權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓、到期清算等。北京市財(cái)政局、商務(wù)委員會(huì)委托托管銀行和專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，通過(guò)重大事項(xiàng)審議、定期信息披露、特別通知、一票否決權(quán)、有限清償權(quán)等制度監(jiān)督基金設(shè)立及投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況，可有效防范風(fēng)險(xiǎn)，保障基金可持續(xù)發(fā)展。

（四）政府回購(gòu)模式

政府回購(gòu)模式是指政府從房地產(chǎn)商手中回購(gòu)已經(jīng)建好的流通設(shè)施，作為國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)給企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，通過(guò)企業(yè)發(fā)揮公益性功能。其特點(diǎn)在于，有利于微利性、便民性社區(qū)商業(yè)發(fā)展。社區(qū)商業(yè)微利性特征明顯，僅僅依靠市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)點(diǎn)布局不平衡，偏遠(yuǎn)社區(qū)商業(yè)鮮有商家問(wèn)津，社區(qū)居民生活消費(fèi)難以保障。政府回購(gòu)模式在一定程度上解決了社區(qū)商業(yè)微利性對(duì)經(jīng)營(yíng)商積極性的負(fù)面影響，起到了保障民生的積極作用。

典型案例：廈門市社區(qū)生鮮超市。廈門市土地總公司代表政府按照土地出讓協(xié)議向開(kāi)發(fā)商回購(gòu)生鮮超市的房產(chǎn)，出讓地塊中新建生鮮超市的委托包干代建費(fèi)用（每平方米2200元）從地價(jià)中直接抵扣；已出讓地塊中在建的生鮮超市委托包干代建費(fèi)用，待生鮮超市建成后，從已繳的地價(jià)中返還。廈門市土地總公司接收生鮮超市后按照確定的價(jià)格作為國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)給夏商集團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理。夏商集團(tuán)按照《廈門市農(nóng)副產(chǎn)品平價(jià)商店管理實(shí)施細(xì)則》制定供應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，按照廈門市商務(wù)局公布的平價(jià)商品目錄（包括蔬菜、糧油等14種商品），在市政府指導(dǎo)價(jià)格基礎(chǔ)上自行降價(jià)和自動(dòng)啟動(dòng)降價(jià)機(jī)制，蔬菜價(jià)格一般要比市場(chǎng)平均價(jià)格低15％以上，糧、肉、蛋價(jià)格一般要比市場(chǎng)平均價(jià)格低5％以上。

（五）國(guó)有金股模式

國(guó)有金股是指政府通過(guò)出資或土地入股等方式，在企業(yè)中占有一部分股份，政府不受股份多少約束，擁有一票否決權(quán)。其特點(diǎn)是：金股持有者是政府，對(duì)特定事項(xiàng)具有否決權(quán)，但沒(méi)有收益權(quán)和其他表決權(quán)，金股沒(méi)有實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在民營(yíng)企業(yè)中設(shè)立國(guó)有金股，可有效保障民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮公益性功能。

典型案例：北京新發(fā)地批發(fā)市場(chǎng)中的國(guó)有金股。20世紀(jì)80年代，英國(guó)從國(guó)有企業(yè)改革入手大力推進(jìn)“小政府、大社會(huì)”建設(shè)，為防止政府對(duì)改革后的企業(yè)失去控制，明確要求政府在企業(yè)中設(shè)立金股（Golden Share），以確保政府的控制力和影響力，但不參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)，這是國(guó)有金股最初的起源。北京新發(fā)地市場(chǎng)蔬菜交易區(qū)的投資主體由集體、政府及其他企業(yè)構(gòu)成，其中集體股份占52％，國(guó)有股份占22％，其他企業(yè)股份合計(jì)占16％。國(guó)有股僅享有重要決策（如上市、降價(jià)、儲(chǔ)備等）的一票否決權(quán)即國(guó)有金股，政府不參與新發(fā)地市場(chǎng)日常運(yùn)營(yíng)管理，沒(méi)有收益權(quán)，不參與市場(chǎng)分紅。國(guó)有金股是政府影響農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)走向和發(fā)揮公益性功能的關(guān)鍵。

總的來(lái)看，以上五種典型模式體現(xiàn)了公益性流通設(shè)施“以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、兼顧公平和效率”的供給原則。這些模式具有典型性，但還需要進(jìn)一步完善、健全相關(guān)制度體系，優(yōu)化模式，建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，以提高相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法的可復(fù)制性、可推廣性。

五、加強(qiáng)公益性流通設(shè)施供給的措施建議

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確把握供給原則

流通公益性功能日益突出，而作為支撐條件的公益性流通設(shè)施供給嚴(yán)重短缺，這一現(xiàn)狀不容忽視。社會(huì)各界需要徹底扭轉(zhuǎn)重生產(chǎn)輕流通的思想，深刻認(rèn)識(shí)流通的基礎(chǔ)性先導(dǎo)性地位，嚴(yán)格按照黨中央國(guó)務(wù)院的要求，將流通產(chǎn)業(yè)打造成支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)公益性流通設(shè)施建設(shè)是化解諸多流通難題的有力抓手，是疏通經(jīng)濟(jì)血脈與神經(jīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是明確公益性流通設(shè)施供給性質(zhì)?，F(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)公益性建設(shè)，絕不意味著市場(chǎng)化改革的倒退，也不是“再國(guó)有化”，而是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下促使“看得見(jiàn)的手”與“看不見(jiàn)的手”協(xié)調(diào)運(yùn)作、相得益彰的機(jī)制創(chuàng)新，是市場(chǎng)化改革的延續(xù)和深化。各地方各部門以及社會(huì)各界要提高流通理論認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，堅(jiān)持公益性流通設(shè)施建設(shè)的基本方向。

二是統(tǒng)一社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。公益性流通設(shè)施是居民生活與城市發(fā)展的重要保障。從政府角度看，社會(huì)效益是政府的第一追求；從承擔(dān)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)角度看，利潤(rùn)最大化是企業(yè)的期望，社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生了矛盾。過(guò)分強(qiáng)調(diào)公眾利益，政府財(cái)政包袱過(guò)于沉重；過(guò)分追求企業(yè)利潤(rùn)，公眾利益受損，影響居民生活質(zhì)量與城市發(fā)展進(jìn)程。公益性流通設(shè)施的典型特征，決定了其供給和經(jīng)營(yíng)管理要堅(jiān)持政府目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)的統(tǒng)一，找到兩者間的平衡點(diǎn)。因此，要在投資、運(yùn)營(yíng)、管理中堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)、政府干預(yù)的原則，一方面發(fā)揮企業(yè)主觀能動(dòng)性，提高流通設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率；另一方面強(qiáng)化政府制度建設(shè)職能，建設(shè)規(guī)范監(jiān)督控制機(jī)制，加大政府財(cái)政支持力度，制定優(yōu)惠而靈活的產(chǎn)業(yè)政策，激發(fā)企業(yè)積極性。通過(guò)統(tǒng)一社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)政府目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)的雙贏。

三是堅(jiān)持靈活性和動(dòng)態(tài)性。政府供給與私人供給的合理邊界、供給重點(diǎn)和方向是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的、可變的。各級(jí)各地各類設(shè)施供給需要根據(jù)流通發(fā)展方向、發(fā)展需求等情況確定重點(diǎn)和數(shù)量，分清輕重緩急，按照時(shí)間先后進(jìn)行公益性流通設(shè)施供給的重要性排序，利用有限的財(cái)力、物力、時(shí)間來(lái)提供社會(huì)最需要的公益性流通設(shè)施。

（二）完善制度體系，保證供給有據(jù)可依

建設(shè)結(jié)構(gòu)完整、運(yùn)行健康的公益性流通設(shè)施體系是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)久之計(jì)，需要完善的法律法規(guī)制度和全局性戰(zhàn)略安排。

一是明確公益性流通設(shè)施的范圍和地位。加快制定并出臺(tái)商品流通法、批發(fā)市場(chǎng)法、公益性流通設(shè)施管理辦法等法律法規(guī)，對(duì)公益性流通設(shè)施的進(jìn)入門檻、投資主體選擇、建設(shè)資質(zhì)審核、運(yùn)營(yíng)管理制度等進(jìn)行明確規(guī)定，優(yōu)化公益性流通設(shè)施制度環(huán)境。

二是構(gòu)建供給主體保護(hù)、管理與約束機(jī)制。以法律法規(guī)的形式界定由私人供給的公益性流通設(shè)施的產(chǎn)權(quán)屬性，嚴(yán)格控制亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等挫傷私人供給積極性和擾亂市場(chǎng)秩序的行為。對(duì)參與公益性流通設(shè)施供給的企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，科學(xué)合理設(shè)置私人主體進(jìn)入門檻，確保各類供給主體平等的市場(chǎng)地位和法律地位，杜絕因所有制性質(zhì)和企業(yè)規(guī)模不同而造成的市場(chǎng)歧視，消除部分國(guó)有或大型企業(yè)的超國(guó)民待遇。規(guī)范私人供給主體行為，建立完善的收費(fèi)和監(jiān)管制度，防止私人主體無(wú)故抬高收費(fèi)水平，對(duì)于私利當(dāng)頭、影響惡劣的偽公益性設(shè)施供給企業(yè)，建立相應(yīng)的清理、整頓和淘汰制度。

三是完善公益性流通設(shè)施規(guī)劃體系。結(jié)合全國(guó)商業(yè)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃以及流通節(jié)點(diǎn)布局規(guī)劃，由商務(wù)部門會(huì)同發(fā)展和改革委員會(huì)以及國(guó)土、城建等有關(guān)部門負(fù)責(zé)編制全國(guó)性和跨省、自治區(qū)、直轄市的公益性流通設(shè)施建設(shè)發(fā)展規(guī)劃?？h級(jí)以上地方政府商務(wù)主管部門會(huì)同本級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)以及規(guī)劃、國(guó)土等有關(guān)部門組織編制本行政區(qū)域內(nèi)的公益性流通設(shè)施發(fā)展規(guī)劃，形成由全國(guó)、省、市、縣四級(jí)規(guī)劃構(gòu)成的公益性流通設(shè)施規(guī)劃體系。推動(dòng)各地公益性流通設(shè)施規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。緊密結(jié)合物流倉(cāng)儲(chǔ)用地與公用設(shè)施用地性質(zhì)和規(guī)模，優(yōu)先保障公益性流通設(shè)施建設(shè)用地。市縣級(jí)政府編制控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)體現(xiàn)當(dāng)?shù)厣唐妨魍ㄔO(shè)施規(guī)劃的相關(guān)要求，并征求當(dāng)?shù)厣虅?wù)主管部門的意見(jiàn)。

（三）定位政府角色，明確政府介入范圍

政府既是公益性流通設(shè)施的供給主體，承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，同時(shí)也為市場(chǎng)機(jī)制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域充分發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。政府應(yīng)在公益性流通設(shè)施供給中扮演多種角色，如直接生產(chǎn)者、規(guī)劃布局者、制度供給者、其他供給主體的培育者、供給監(jiān)督者。其職能主要包括直接提供設(shè)施、制定公益性流通設(shè)施總體布局規(guī)劃、完善相關(guān)法律法規(guī)政策、對(duì)其他供給主體進(jìn)行培育和監(jiān)督。其中，政府參與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的公益性流通設(shè)施主要包括以下四類：

一是體現(xiàn)控制力的流通設(shè)施。這類流通設(shè)施所提供的產(chǎn)品或服務(wù)直接影響著社會(huì)福利水平，是決定市場(chǎng)物價(jià)水平的關(guān)鍵要素。例如，大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、中繼型物流設(shè)施、國(guó)家級(jí)儲(chǔ)備庫(kù)等。對(duì)于這類流通設(shè)施，國(guó)家可通過(guò)國(guó)家獨(dú)資、絕對(duì)控股、相對(duì)控股等方式進(jìn)行有效控制。對(duì)于全國(guó)性或跨地區(qū)的流通基礎(chǔ)設(shè)施，其供給需要政府全額投資或絕對(duì)控股。對(duì)于關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的其他公益性流通基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)私人資本參與，政府可以國(guó)有金股等形式參股或相對(duì)控股，保持一定的控制力和否決權(quán)。

二是體現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)福利的流通設(shè)施。這類流通設(shè)施的主要特征是為社會(huì)提供免費(fèi)的服務(wù)和產(chǎn)品，如公共商務(wù)信息服務(wù)平臺(tái)、商務(wù)預(yù)警公共信息平臺(tái)等。此類流通設(shè)施具有正的外部性，為公眾提供免費(fèi)服務(wù)，重在社會(huì)效益，無(wú)法簡(jiǎn)單地用投資收益率衡量，需要由政府直接投資建設(shè)。

三是投資風(fēng)險(xiǎn)大的流通設(shè)施。這類設(shè)施可以民營(yíng)化，但由于投資規(guī)模大，回收周期長(zhǎng)，具有較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，政府可通過(guò)直接或間接參與，以分擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)私人資本進(jìn)入。

四是前期開(kāi)發(fā)型流通設(shè)施。欠發(fā)達(dá)地區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)以及西部地區(qū)等均涉及前期開(kāi)發(fā)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的區(qū)域，消費(fèi)數(shù)量暫時(shí)達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求或者消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)承受能力弱，對(duì)于那些投資大、風(fēng)險(xiǎn)高的流通設(shè)施，私人資本不愿意進(jìn)入，需要地方政府直接投資或與集體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)企業(yè)積極開(kāi)展合作。

（四）創(chuàng)新供給模式，構(gòu)建多元供給主體

鼓勵(lì)多種經(jīng)濟(jì)成分采取多種形式參與公益性流通設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建一個(gè)政府主體與私人主體共同參與、聯(lián)合且交叉的供給綜合主體。

一是保有國(guó)企模式，加強(qiáng)政府對(duì)國(guó)有流通設(shè)施的投資、運(yùn)營(yíng)和管理。借鑒日本和韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，由政府派出管理人員負(fù)責(zé)公益性批發(fā)市場(chǎng)的運(yùn)行、管理和食品質(zhì)量監(jiān)督。對(duì)重點(diǎn)公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)，設(shè)立管理委員會(huì)，作為政府派出機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督職能。試行國(guó)有公益性流通設(shè)施收支兩條線財(cái)務(wù)管理模式，收入上繳財(cái)政，運(yùn)營(yíng)與維護(hù)管理支出按照預(yù)算每年由政府專項(xiàng)列支。

二是調(diào)動(dòng)民營(yíng)企業(yè)積極性，建立動(dòng)態(tài)彈性補(bǔ)償機(jī)制。民營(yíng)企業(yè)成為公益性流通設(shè)施的供給主體并不影響政府的影響力和控制力，政府應(yīng)以政策形式界定民營(yíng)企業(yè)公益性服務(wù)補(bǔ)償范圍，明晰補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立公平的投資分?jǐn)偱c收益分享機(jī)制，可以采取核算投資成本和收益對(duì)投資者進(jìn)行直接補(bǔ)償、根據(jù)業(yè)務(wù)量和產(chǎn)量多少對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行補(bǔ)償、對(duì)設(shè)施使用者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)榷喾N方式。提高誠(chéng)信及政策穩(wěn)定性，降低民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，使民營(yíng)企業(yè)形成穩(wěn)定的心理預(yù)期，提高民營(yíng)企業(yè)參與公益性流通設(shè)施建設(shè)的積極性。

三是立足可持續(xù)發(fā)展，保證社會(huì)資本有利可圖。完善政府資金與社會(huì)資本合作機(jī)制，政府不能片面考慮借助社會(huì)資本提高設(shè)施供給效率以及化解地方債務(wù)等方面，還應(yīng)注意為社會(huì)資本保留一個(gè)合理的贏利空間。政府要有契約精神，要與社會(huì)資本之間秉承自由、平等、守信的品格，二者間并非雇傭關(guān)系，亦非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。綜合統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)，平衡公益性設(shè)施與贏利性項(xiàng)目。探索采取捆綁式融資方式，將贏利性強(qiáng)的項(xiàng)目與公益性流通設(shè)施進(jìn)行捆綁融資。試行附加增值業(yè)務(wù)使用權(quán)讓渡模式，對(duì)于公共信用信息平臺(tái)、儲(chǔ)備庫(kù)等運(yùn)營(yíng)中不收費(fèi)的項(xiàng)目，可將附加的廣告業(yè)務(wù)等使用權(quán)讓渡給私人投資者，彌補(bǔ)其前期投入。

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責(zé)任編輯：陳詩(shī)靜

Research on the Supply of Public Welfare Circulation Facilities in China

CHEN Li-fen and WANG Shui-ping
（Institute of Circulation and Consumption，Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation，Ministry of Commerce，P.R.C，Beijing100710，China）

As the basic，leading and strategic industry of the national economy，circulation industry has the characteristics of competition and profitability as well as social sharing and public welfare.Circulation facilities are the carrier and core element of that industry，which are necessary to make the circulation industry functional.However，since reform and opening up，because of the earlier marketization reform in China’s field of circulation，the public welfare circulation facilities supply is overly handled by the market，and there are so many challenges in terms of quantity and scale，regional distribution，and institutional construction. At present，though the supply principle of public welfare circulation facilities is demonstrated in the five classical supply models of that，these models should be further improved to make the experiences and practices to be more replicable and generalized.To better strengthen the supply of public welfare circulation facilities，we should further improve our understanding of the supply principle of that，perfect the institutional system，clarify government position，and make innovation in supply model.

public welfare；circulation facilities；supply

F724

A

1007-8266（2016）09-0020-09

2016-07-18

商務(wù)部政策研究室委托課題“如何建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理公益性流通基礎(chǔ)設(shè)施”

陳麗芬（1979—），女，福建省漳州市人，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院流通與消費(fèi)研究所副主任，研究員，主要研究方向?yàn)榱魍ń?jīng)濟(jì)；王水平（1976—），男，河南省周口市人，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院流通與消費(fèi)研究所副主任，副研究員，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。