城鄉污染轉移的利益悖論及對策研究

李雪嬌　何愛平

摘要

污染從城市向農村的轉移加劇了農村生態環境問題，已經成為制約農村經濟發展的主要瓶頸之一。城鄉污染轉移是城鄉經濟主體為實現自身利益相互博弈的結果，本質是一個政治經濟學問題。本文利用政治經濟學研究方法，分別剖析了城鄉家庭、企業和政府的利益訴求及其在污染問題中的行為選擇，解釋了城鄉污染轉移的可能性和必然性，在此基礎上進一步研究了污染轉移所導致的利益悖論，并對悖論形成的深層原因進行挖掘，進而提出城鄉污染協同治理的政策建議。研究表明，城鄉污染轉移表面上看是經濟主體利益最大化的理性選擇：農村家庭受經濟發展水平、信息獲取能力和政策影響能力的限制，更注重短期經濟利益而忽略長期環境利益；鄉鎮企業和污染企業對經濟利益的追逐加快了城鄉污染轉移；地方政府為實現當地區域利益所采取的重城市輕鄉村戰略和政府之間的利益沖突也為污染轉移提供了助力。事實上，城鄉污染轉移違背了經濟發展的一般規律，形成污染轉移的利益悖論：轉移到農村的污染危害農業生產、進而損害城鄉人力資本，有悖于長期經濟增長；加劇農村生態資源退化、擴大城鄉差距，有悖于區域協調發展；污染轉移是城市對農村、當代人對后代人環境容量的剝削，有悖于環境的公平。認為：經濟主體長期利益和短期利益的矛盾、城鄉區域利益和整體利益的沖突以及制度供給不足和制度監管缺位是造成污染轉移悖論的深層原因。在此基礎上，提出了化解污染轉移悖論的對策建議：統籌規劃，實現長期利益和短期利益的統一；整合城鄉，促進區域利益和整體利益協同；強化制度創新，完善制度供給；完善制度監管，提高執行效率；促進技術創新，減少污染排放。

關鍵詞 城鄉污染轉移；利益悖論；對策研究；政治經濟學

中圖分類號 F012

文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）08-0056-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.08.009

環境問題是制約農村經濟發展的主要瓶頸之一，城市向農村的污染轉移是農村環境惡化的重要原因[1]。城鎮化和工業化的推進加速了要素流動，也加快了城市生活垃圾和工業污染向農村的轉移，使農村從“貧窮的富饒”走向“富饒的貧窮”[2]。國內外關于污染轉移的研究多集中于國家和省際之間由商業貿易和產業轉移帶來的污染轉移[3-8]，關于城鄉之間的污染轉移研究相對較少[1-2，10-11]。一些學者認為污染轉移的主要原因是環境的公共性和外部性[9-10]，還有一些學者認為經濟發展水平的梯度是污染轉移的前提條件[1，11]。李耀芳認為污染轉移包括污染源和污染物質轉移兩種，環境標準以及廢物處理的能力和成本是污染轉移的重要原因[12]。污染轉移符合市場經濟自由交易的原則，卻有明顯的非道德性和不可持續性，會造成重復落后的現象[1，13]。本文認為城鄉之間的污染轉移是城市和農村各級經濟主體為實現物質利益和環境利益而進行利益角逐和行為選擇的結果，本質上是一個政治經濟學問題，用政治經濟學中的分析范式對污染轉移中的各級經濟主體進行分析才能正本清源，尋求農村污染的治理之道，徹底改善農村生態環境。通過剖析城鄉家庭、企業和地方政府的利益訴求及其行為選擇來闡釋污染在城鄉之間轉移的可能性和必然性，研究城鄉污染轉移所帶來的利益悖論以及產生的深層原因，進而提出解決城鄉污染轉移問題的政策建議。

1 城鄉污染轉移中的利益格局

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[14]，家庭、企業和政府在追求利益最大化的行為選擇中內含了污染轉移的可能性和合理性。作為政治經濟學的根本問題，分析城鄉經濟主體的利益訴求是尋求解決方案的首要前提。

1.1 家庭的利益訴求

首先，信息不對稱使農戶對污染的認知度不夠。二元經濟結構下的教育資源向城市傾斜，農戶的受教育水平遠落后于城市，有限的知識存量使農戶無力在復雜的經濟環境中預測未來，認為現在比未來更重要。“近視效應”使農戶更關注短期境況的改善，愿意為少量的經濟補償犧牲環境權益，污染的危害由于滯后性的特點被忽略了。而城市居民作為消費者，環境質量與個人利益密切相關，對污染企業的容忍度較低。農戶不僅是消費者，還是生產者和經營者，除個人消費利益之外，還追求經濟效益，環境質量和經濟效益之間存在替代關系。農戶無力精確分析污染轉移的長期影響且基于自身生產者和消費者的雙重身份，對環境質量重要性的認知低于城市居民，再加上企業為實現經濟利益常常弱化其污染程度，信息不對稱使得污染的“欺騙性轉移”在城鄉家庭的理性選擇下順利成章。

其次，經濟水平落后決定了農戶對環境利益的需求度較低。“污染轉移根源于經濟梯度的存在”[6]，經濟發展差距是造成城鄉環境不公的主要原因[15]，城市享受更多改革紅利，經濟發展水平領先于農村。統計數據顯示，近年城鎮居民可支配收入均超過農村居民可支配收入的兩倍。環境質量與個人利益息息相關，隨著經濟發展水平的提高，人們對環境的需求也隨之提高，而農村經濟基礎薄弱，迫切需要解決的是生存和發展問題，環境需求排在發展之后。城市和農村的經濟基礎差異決定了對環境質量的不同需求程度。在此背景下，即使個別的先進農戶或村干部認識到“青山綠山”的重要，依然會優先選擇“金山銀山”，走先污染后治理的道路。需求結構差異體現在環境標準的差異上，污染自發的從環境的高標準域流向低標準域的過程[6]，即是污染轉移的過程。因此，即使在信息對稱的條件下，城市和農村對環境需求層次的差異依然會導致污染在城鄉之間的“交易性轉移”。

最后，城市居民在政策影響力上的優勢為城市生活垃圾和工業三廢向農村蔓延鋪平了道路。城鄉居民政策影響力的不對等是資源不能平等配置的重要原因。城市的信息流動速度快、成本低，居民更易獲得，且城市居民有較高的知識存量和政治參與度，對信息的分析相對比較準確，反饋也更加及時。因此，與農村居民相比，城市居民對政策的制定和實施有更強的影響力。即使農村居民有足夠的信息和環境質量的需求，在城市和農村的博弈中，城市依然可以通過更強的政治影響力將農村變成生活垃圾的堆放地和工業垃圾的填埋場。因此，在相同的經濟發展水平和對稱信息條件下城市居民依然可以通過更強的政治影響力實現垃圾和污染的“強制性轉移”。

1.2 企業的利益訴求

首先，鄉鎮工業是城鄉之間污染的一次大轉移。企業生產的根本目的是實現經濟利益。由于歷史經濟的原因我國鄉鎮企業大多從事傳統工業，通過高耗能高投入的方式實現經濟利益，粗放的生產方式給農村經濟帶來嚴重污染。全國鄉鎮工業主要污染行業污染源的第二次調查數據顯示，全國工業廢氣和固體廢物排放量中一半以上源自于鄉鎮企業，分別在全國排放總量中占67.5%、88.7%。鄉鎮企業工業廢水排放量也占到全國總量的21%，比初次調查增加12個百分點，且鄉鎮工業企業污染物排放的增速快于全國平均水平，主要污染物占全國工業污染物排放量的比例逐漸上升[16]。隨著工業現代化進程的發展，鄉鎮工業的市場競爭力日漸下降，企業為保證自身經濟利益更不愿意承擔污染治理的高額成本。鄉鎮企業的分散布局決定了污染治理的高成本，資金和技術缺位更加劇了鄉鎮企業的污染治理難度，且鄉鎮企業地處偏僻，農戶環保意識欠缺，環境維權渠道狹窄，對鄉鎮企業污染狀況的監管不足，因此鄉鎮工業的污染水平一直居高不下，已經成為導致農村環境狀況惡化的最突出原因[11]。 鄉鎮工業把生產的清潔產品輸送到城市，而生產過程中的污染卻留在了農村，從而形成了“污染下鄉，產品進城”的局面，造成城鄉之間隱形的污染轉移。

其次，三高企業的生產基地向農村遷移加速了城鄉污染轉移的進程。污染企業多通過控制成本來實現經濟利益，污染遷移就是地區環境經濟成本差異誘導的一種表現。農村相對較低的治污成本、勞動力成本和日漸下降的交通成本是吸引污染企業從城市轉移到農村的主要動力。第一，農村較低的環保標準降低了企業的治污成本。城市對環境質量的高要求反映為環保的高標準，較高的環境標準擠出了污染企業。長期落后的農村期待發展，對產業的迫切需求使其不能準確估計環境價值，排污標準相對較低。城市和農村治污成本的差別誘使污染從城市轉移到農村。第二，農村廉價的勞動力能減少企業的要素成本。根據全國第二次農業普查數據計算，農村依然有八百多萬的剩余勞動力，其供給價格遠低于城市，為轉移到農村的企業降低生產成本提供了空間。第三，農村日漸完善的交通條件降低了企業的運輸成本。隨著新農村建設的發展，農村交通條件日漸改善，大大降低了企業的轉移成本和運輸成本。對于低端加工業來說，生產材料的供應地就在農村，企業下鄉壓縮了原材料的運輸成本。可見，對于高污染、低端加工業來說，將生產場地轉移到農村有利于其經濟利益的實現。污染企業的下鄉過程必然直接帶動污染從城市向農村轉移，加劇農村生態環境壓力。

1.3 政府的利益訴求

首先，地方政府基于自身利益的行為選擇內含了污染轉移的可能性。地方政府為短期有效的實現當地的區域利益，多采取重城市輕鄉村的發展戰略。城市有較高的工業化水平和更嚴重的環境問題，而農村發展落后且環境破壞相對較輕，將污染直接轉移到農村地區，表面上看不僅解決了迫切需要改善的城市環境問題還減輕了亟待提高的農村經濟壓力。實際上，這種只關注短期效益的行為十分令人擔憂，農村限于目前的經濟發展水平污染相對較低，但并非污染承載能力強。農村經濟結構單一、產業鏈短，再生產過程對水源、空氣等自然條件依賴性更高，生態破壞的不可逆性更強，污染轉移之后的危害更嚴重也更深遠。

其次，地方政府之間的競爭加速了污染轉移的進程。政治競賽要求地方政府環境治理更具有時效性，城市人口產業分布集中，環境治理的難度較低，短期效果更加顯著，地方政府必然優先選擇城市作為環境治理的著力點。城鄉環境治理的優先次序和不同力度體現在污染監管的差異上，“城鄉之間污染監管差異帶來的城鄉工業經濟成本勢差，是污染轉移的一個永恒動力”[6]。另外，政府內部的部門競爭也為污染轉移提供了渠道，高污染低利潤企業在新的市場競爭中理應退出市場。然而“誰家的孩子都不愿被抱走”，政府部門之間的競爭制約了污染企業的

市場退出。高污染企業多為資源或勞動密集型，對高成本且有外部性的清潔技術研發工作缺少積極性，在節能減排的壓力下，不能有效治污只能迅速移污。

最后，上下級政府之間的利益沖突促進了城鄉污染轉移。中央政府代表全體人民的公眾利益，為體現人民群眾日益增長的環境需求，通過制定行業標準、加強監管等方式營造了高環保標準的制度環境。地方政府的目標是區域利益最大化，基于自身的經濟基礎和環境承載能力，對于中央政府的決策“選擇性執行”，農村地區經濟落后，難于監督和管理，更容易被選擇性忽略。何況，政府并非都是一心一意為公共利益服務的，代表政府實行管理職能的政治家和官員出于自身利益最大化下的尋租行為會導致政府失靈。隨著越來越多的省份將生態環境納入政績考核，部分城市甚至采取嚴厲的生態一票否決制，政府官員為實現任期內的政績必須在經濟發展和生態環境中尋找平衡。關停污染企業必然會影響地區經濟增長，政府官員為保證個人政績支持污染企業搬遷，既解決了地區生產總值減少的風險，又實現了城市居民的環境利益，促進了污染從城市向農村的轉移。

2 城鄉污染轉移的利益悖論

污染從城市轉移到農村看似是政府、企業和城市以及農村居民為了實現自身利益最大化的理性選擇，然而個體最優并非集體最優。污染從城市向農村的轉移破壞了農村長期發展的潛力，加劇了城鄉差距和社會矛盾，違背了區域和代際之間的環境公平。

2.1 竭澤而漁，有悖于長期經濟增長

污染轉移到農村危害農業生產，有悖于農村長期經濟發展。“農業勞動是其他一切勞動獨立存在的自然基礎和前提”[17]，農業不僅生產人類賴以生存和發展的農產品，而且是最大的人工生態系統，是國民經濟和生態環境可持續發展的基礎。農村地區基礎設施建設落后，污染治理能力較低，轉移到農村的城市生活垃圾主要通過焚燒和填埋兩種方式處理，或污染大氣，或污染土壤，都會破壞農村的生態環境。農業生產是自然再生產和經濟再生產的統一，與自然的互動關系比其他任何生產過程都更加親密，自然資源污染將給農業帶來災難性的損失。沒有農業發展的支撐，農村經濟就像大樹沒有了根基，汽車失去了動力，長期必然會走向衰竭。作為生產資料的生產部門，農業處在產業鏈的最底端，農業生產的健康有序進行是工業和服務業順利生產的基礎和保障。“農業搞不好，工業就沒有希望”，農業生產受損，工業和服務業的生產資料就不能得到有效保障，最終危及整個經濟系統。污染從城市轉移到農村，是犧牲農業

基礎換取城市環境質量，就是犧牲國民經濟長期發展能力為代價來換取短期經濟增長，這種竭澤而漁、釜底抽薪的發展方式既不符合生態文明的基本要求，也不利于長期經濟增長。

污染向農村轉移損害城鄉人力資本，不利于經濟升級，有悖于城鄉長期經濟社會發展。農村勞動力是經濟社會發展的必要條件，不僅僅關系到農村經濟的發展，也是新型城鎮化建設的基本保障，污染下鄉破壞了農民生產和生活的環境，危害農戶身體素質，降低了農村勞動力的再生產質量。同時，污染轉移還會威脅城鎮居民身體健康。民以食為天，食物作為人類生存所必須的物質基礎，其源頭產地就在農村。污染轉移搞壞了農村的土壤和水源，有害物質通過農產品的生產流入食品市場，隨著食品流通進行擴散，最終危及全體公民的身體健康和生命安全。可見，污染轉移到農村會

破壞城鄉居民的身體素質，損害城鄉人力資本，制約長期經濟發展。另一方面，污染企業從城市向農村的轉移，只是將農村作為次級的工業加工場，是傳統生產方式的擴散，落后的生產效率根本不能和城市企業形成有效競爭，不利于組織創新和技術進步。相反，作為城市夕陽產業最后的棲息地，鄉鎮企業和轉移到農村的污染企業將清潔技術棄之不用，只是通過尋求更低的內在環境成本獲得利潤，也有悖于技術進步和產業升級，不利于經濟結構升級，是經濟社會的一種倒退。

2.2 以鄰為壑，有悖于區域協調發展

污染轉移是城市對農村的環境剝削，有悖于城鄉一體化建設。高污染企業生產方式落后，在市場競爭中大多已經無利可圖，轉移到農村之后，利用廉價勞動力和較低的環境成本茍延殘喘，擠占了農村生產要素，浪費了農村經濟資源，制約農村經濟發展。農村基礎設施投資長期不足，污染治理能力落后，而農村企業職工大多離土不離鄉，其生產區與生活區距離較近甚至合二為一，衛生防護幾乎為零，農民只能暴露在污染中直面污染，全國目前仍然有近三億農民喝不到干凈水[18]。因此，同等排污強度的情況下，污染轉移到農村之后的危害更大。“污染下鄉，其后果是社會生產的外部環境成本轉嫁到農村居民頭上，從而城市節省了一筆必要開支。農村不僅僅是城市的政治殖民地、經濟殖民地，還是城市的環境殖民地”[19]。污染從城市轉移到農村，就是用農村的高污染成本來取代城市的低污染成本，在沒有降低污染強度的情況下變相加重了污染的危害，是犧牲農村利益換取城市生活環境，有悖于區域協調發展，不利于城鄉一體化建設。

污染轉移加劇農村生態資源退化，引發農村生態危機，制約農村經濟可持續發展。“污染下鄉”的另一面是“綠化進城”，城市為改善環境質量，一邊叫停重大污染企業，一邊通過“大樹進城”、“草皮進城”等綠化資源的索取搶奪農村生態資源。綠化進城本身是對社會資源的浪費，為了提高進城大樹的成活率，大樹一般要先進行“斷頭去枝”和“斬根除須”的處理之后變成“斷頭樹”或“骨架樹”，移植后經過幾年的嚴格護理才能恢復原有的樹冠。而移植后又有很多由于氣候土壤不適應死亡或失去自我生長能力，生態價值嚴重流失。草地和大樹等綠化資源能儲水保土防風固沙，在農村有重大的生態價值。這些大樹和草皮的培養中已經消耗了大量農村資源，移植后破壞了原有生態結構和農村物質能量的循環，造成農村資源退化。綠地進城給農村帶來嚴重的生態損失，降低農村的污染承載能力，是犧牲農村的綠水青山換取城市的藍天白云，加劇了污染危害。綠化資源的流失使農村生態愈加脆弱，更無力抵抗環境污染，“污染下鄉”和“綠化進城”的雙重作用導致農村生態危機。污染轉移和資源掠奪加劇了城鄉貧富差距，激化社會矛盾，不利于城市和農村協調發展。

2.3 厚此薄彼，有悖于城鄉環境公平

城市污染轉移到農村是城市對農村環境容量的剝奪，有悖于不同群體之間的環境公平。污染轉移本質上是一個主體對另一個主體環境平等權的侵害和環境容量的剝奪[6]。“污染下鄉”就是利用農村的環境容量承載城市污染，違背了誰污染誰治理的基本環保原則和誰破壞誰付費的生態補償機制，污染從城市轉移到農村使城市逃脫了治理污染的責任，而農村承擔了經濟發展的外部成本，是城市對農村的環境剝削。城市享受發展的利益，農村承擔發展的成本，這是落后的代價，然而城市的優先發展正是基于壓低農產品價格的前提下才得以實現的，可以說“農村如此落后正是城市能如此先進的原因”。污染轉移是企業將污染成本轉移給農戶，城市將發展成本轉移給農村，導致先進者更先進，落后者更落后，造成農村生態環境的破壞和經濟資源的浪費，拉大城鄉差距，影響經濟發展和社會穩定。因此，污染從城市向農村的轉移是城市人對農村人環境容量的剝削，是企業對農戶環境利益的掠奪，有悖于區域之間的環境公平。

污染轉移是當代人對后代人環境主權的侵害，有悖于環境代際公平。自然環境長期參與財富的創造，卻沒有參與價值分配，資源消耗得不到及時補償，長期必然走向枯竭，制約人類社會的可持續發展[20]。農戶只看到城鄉污染轉移過程中少量的環境補償和短期的經濟利益，弱視甚至無視后代人發展的前提和能力，經濟決策時對后代人的利益考慮不足導致農村環境貼現率長期較低。農戶更關注眼前的經濟利益而忽視長期環境利益是加劇農村生態破壞、造成環境監督缺位的重要原因，生態可持續是農村經濟可持續發展的前提，污染轉移對農村生態造成不可逆的破壞，降低后代人的環境質量和發展經濟的能力，踐踏資源環境的代際公平。污染轉移是犧牲后代人的環境權益換取當代人的經濟利益，是現代人對后代人環境利益的剝削，有悖于經濟社會發展中的代際公平。

3 城鄉污染轉移利益悖論的深層原因

生活垃圾和工業污染從城市轉移到農村，是犧牲農村環境以凈化城市空間，犧牲農業生產基礎以擴大工業發展平臺，從而導致了污染轉移的利益悖論，不符合協調統一、互利共享的發展理念。厘清城鄉污染轉移背后的深層原因是化解污染轉移悖論的必要步驟。

3.1 短期利益與長期利益相矛盾

城鄉經濟主體短期利益和長期利益的矛盾是污染從城市轉移到農村的原始動力。城市和鄉村長期均以人的全面自由發展為目標，以期實現經濟利益、社會利益和環境利益的協調統一。而短期中，城鄉家庭基于自身不同生存現實做出相對更為迫切的選擇。農戶落后的經濟現實決定其更偏好于經濟利益，而城市飽受污染之苦，則更偏好于環境利益，城鄉家庭短期與長期目標的偏離導致污染從城市轉移到農村。企業環境行為是評價其長期價值的重要因素，企業在長期發展中為保證經濟效益必然會約束排污行為。然而，由于環境危害的滯后性，短期對企業價值的影響不大，因此企業在短期中更關注經濟利益的實現，忽視高污染高排放行為帶來的負面影響，企業短期利益和長期利益的背離是企業危害環境的重要原因。地方政府官員長期均希望最大化社會福利，以提升個人聲望、爭取更多權利。而短期則是積累政治資本、爭取晉升機會，更關注任期內當地經濟社會的發展，缺少對地方發展的長期規劃，漠視城市生活垃圾和工業污染轉移到農村后的長期影響。綜上所述，城鄉家庭、企業和政府官員長期和短期的利益矛盾是污染從城市轉移到農村的原始動力。

3.2 區域利益和整體利益相沖突

區域利益和整體利益的沖突是污染從城市轉移到農村的根本原因。整體上看，環境利益作為一種公共利益，是城鄉發展的共同目標，環境利益的實現要求各區域共享經濟發展成果和環境治理成本。局部的看，經濟社會資源的稀缺性決定了各區域在發展中存在競爭關系，城市的產業技術和政策影響力優勢使其在公共投資和綠色產業的競爭中更勝一籌，吸納了更多的資本和優勢產業，使農村在新的環境資源分配中處于劣勢，導致農村環境治理資本和低碳環保產業的雙短缺。同時基于自然資源的稟賦劣勢和人口壓力，城市通過污染下鄉和綠化進城等方式占有農村環境資源，削弱了農村原有的資源稟賦優勢。因此，資源的有限性決定了城鄉之間存在利益之爭，城市對農村的環境持續掠奪加劇農村生態退化，危害農業生產和城鄉人力資本，從而造成全社會的利益損失。城市和農村的區域利益和全社會的整體利益之間存在沖突，這種沖突加劇了城鄉競爭，是污染從城市轉移到農村的根本原因。

3.3 制度供給不足和監管缺位

農村地區長期制度供給不足和監管缺位是城鄉污染轉移的重要原因。工業優先的發展戰略致使農產品價格被長期壓低，以糧為綱的指導思想阻礙了農村經濟的多元發展，這種制度傾斜限制了農村經濟發展的活力，導致長期以來農村經濟結構單一，發展后勁不足，從而造成城鄉家庭在經濟基礎上的巨大落差。城鄉二元的戶籍制度限制了人口流動，城市在教育、醫療、交通等公共產品的供給中明顯享有優勢，而農村剩余勞動力不能轉移，人力資本長期落后，造成城鄉經濟主體在政策影響力量上的懸殊。政績考核機制不科學促進了城鄉污染轉移，現有考核體系只關注管轄區內整體生態環境，對城鄉之間、中心區與邊緣地之間的環境差異關注不夠，不能保證環境公平。農村地區的制度監管長期缺位，環境政策在城鄉的執行標準截然不同，城市的三高企業承受巨大輿論壓力和治污成本，同樣高污染的鄉鎮企業卻無人問津逍遙法外，這變相鼓勵了污染企業從城市到鄉村的轉移。制度供給不足導致城鄉之間出現經濟落差，使污染看似成為農村的合理“需求”，而制度監管缺位使城市給農村提供了污染“供給”，因此制度因素是造成城鄉污染轉移的重要原因。

4 政策建議

城鄉污染轉移是基于利益最大化目標下個體選擇的結果，而這個結果卻違背了經濟發展的一般規律，形成污染轉移的利益悖論。基于對污染轉移深層原因的挖掘，本文提出如下建議以實現城鄉污染的協同治理。

（1）統籌規劃，實現長期利益和短期利益的統一。城鄉污染協同治理是一個長期的過程，經濟建設中要對短期與長期利益進行統籌安排，保障環境代際公平。首先，轉變觀念，構建長效持續的環境利益觀。強化媒體宣傳的深度和廣度，使生態破壞和環境污染的危害成為社會共識，培育生態建設和環境保護的理念，并內化為全體社會成員共同的價值觀，指導城鄉經濟建設。其次，促進企業信息公開，及時公布企業排污數據，逐步消除環境影響的滯后效應，使企業在發展中同時關注經濟利益和環境利益，促進企業向低碳環保轉型。再次，建立政績考核的追評機制，對地方官員離任后的長期生態效應進行評估，并給予生態獎勵或生態追責，從而轉變地方政府官員的執政理念，減少地方經濟建設中只為追求短期效果的面子工程。

（2）城鄉整合，促進區域利益和整體利益協同。整合城鄉區域利益，確保整體利益和各區域利益的目標一致，促進城鄉經濟協調發展。首先，完善農村職業教育。利用職業培訓提高農戶的勞動力質量，逐步抬高農戶的勞動力價格，同時通過再教育提高農戶信息搜集和分析的能力，促進城鄉信息流通，逐步消除城鄉差距。其次，加強農村的基礎教育建設。增加農村地區的教育投入，逐步提升農村人力資本，使農戶有能力參與政策制定，提高農戶的政策影響力。再次，提高農戶收入，縮小城鄉經濟差距。調整農業生產結構，培育農村產業，使農業與工業產業上互補，農民與市民待遇上平等，農村與城市政策上一致，讓農民享受到改革發展的成果，改善農戶需求結構。

（3）強化制度創新，完善制度供給。制度規定了人們行為選擇的邊界，城鄉污染的協同治理離不開制度約束。首先，加強制度建設，規范企業轉移行為。建立健全企業轉移制度，對向農村轉移的企業進行嚴格審查，保證生產轉移的同時治污設備和技術同步轉移。其次，完善鄉鎮企業的排污制度。擴大對鄉鎮企業治污的資金和技術支持，完善鄉鎮企業排污的制度規范，發揮污染治理的規模效應和集聚效應，降低鄉鎮企業的治污成本。再次，加強制度創新，以制度紅利促進農村經濟發展。積極推動農產品價格支持制度、生態農業管理制度和農村土地產權制度等制度創新，通過釋放制度紅利促進農村經濟發展，使農村不僅有意愿而且有能力進行污染治理和環境保護。

（4）完善制度監管，提高執行效率。制度的落實需要監督和管理，全方位、多手段的對城鄉污染行為進行監督，是提高制度執行效率的必要措施。首先，消除城鄉環境監管勢差，確保環境制度的執行效果。加強農村基礎設施建設，促進城鄉信息流通，地方政府還可組織專門的監督小組，對鄉鎮企業不定期抽查，提高農村環境制度的執行力度，逐步消除城鄉環境監管勢差。其次，發動公眾參與，提高監管水平。明確農戶監督和舉報的權利，鼓勵農戶積極參與對鄉鎮企業的排污監督，構建公眾監督和政府監督為一體的監督和管理模式，提高監管水平。再次，創新監管手段，提高監管效率。利用互聯網、移動客戶端等新興科技創新監管手段，結合傳統媒體監督，促進違法排污行為曝光的及時性和廣泛性，提高城鄉污染的監管效率。

（5）促進技術創新，減少污染排放。城鄉污染轉移的主要原因是污染過量，發展生態技術從源頭上實現污染絕對量的減少，是解決污染轉移的有效途徑。首先，研發清潔生產技術，從源頭上減少污染排放。加強清潔技術的研發力度，通過技術升級實現

廢物的無害化處理，從源頭上控制污染排放的絕對量。其次，積極推進城鄉生態產業園區建設，促進資源的循環利用。建立生態產業園區，促進資源的循環利用，推動園區內企業相互協作，通過信息流、物質流和能量流的共享與交換，實現生產廢棄物的資源化轉變。再次，搭建技術交流平臺。鼓勵企業、高校和研究機構的人才交流與合作，加速清潔技術的傳播和應用，實現城鄉企業清潔生產的普遍化和一般化。

（編輯：李 琪）

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