在社會治理創新中的社區教育運行機制分析
——以中山市為例

課題組　陳曉嵐

（廣東理工職業學院，廣東　廣州　510091）

在社會治理創新中的社區教育運行機制分析
——以中山市為例

課題組陳曉嵐

（廣東理工職業學院，廣東廣州510091）

近幾年來，我國在社區教育發展領域取得了一些成就，一些地區的發展特色頗為亮眼。本文從社會治理創新的角度，借助社會調研的方式對中山市社區教育運行機制中的多個方面進行了解和剖析，梳理總結出了中山市社區教育事業發展的特點，歸納出其在社區教育發展中存在的問題和不足，并在此研究的基礎上提出相應的對策與建議。

社會治理；社區教育；運行機制

黨的十八大提出要“完善終身教育體系，建設學習型社會”；在社會治理中發現，城市在發展的進程出現了非常多需要解決的問題，如果僅僅依靠社區組織的協調管理和學校教育來解決出現的諸多問題是遠遠不夠的。國內外的社區教育實踐經驗已經清楚地表明：面向社區人員，以人為本，開展形式多樣的社區教育活動來滿足人的發展需要，能夠有效地緩解和解決社會矛盾，使得社會穩步和諧發展。近年來廣東的社區教育事業發展迅猛，尤其以中山市的表現最為突出，社區教育在運行和發展當中也出現了一些困難和問題，本文將在調查的基礎上，以社會治理創新為框架，對中山的社區教育作一個運行機制分析。

一、社區教育運行背景梳理

（一）社區治理與社區教育

“社區教育”（CommunityEducation）一詞源于20世紀初美國教育家杜威的研究，他提出的“學校是社會的基礎”的思想打破了傳統的學校理念，提倡學校為社區的基本雛形，學校為社區生活的縮影。［1］社區為教育提供了廣闊的空間，同時也提供了教育資源，社區教育是建設學習型社會的著力點。在本文中，我們將社區教育的運行放置在社會治理的框架中進行考察，因為社區教育是社會治理的一個重要組成部分。基于社會治理的視角，推進多元協同治理，建立教育共同體，培育學習型社團，發展社區自治、社團主角、居民主體的草根性教育學習，這是社區教育管理創新的路徑選擇，也是社區教育內涵發展的必由之路。［2］社區教育影響社區治理的發展，提升治理能力，需要社區教育服務功能的再造。［3］中山社區教育緊跟社會治理創新的進展，融入新的社區工作格局，把社區教育滲透到社會治理的各個方面，成為社會共同服務體系的重要組成部分。

（二）社區教育政策梳理

中山市社區教育的運行以具體政策文本出臺為標志，從80年代起可以劃分為三個階段：

第一是起步階段，大致從1985年到1994年，從提出“成人教育和廣播電視教育是我國教育事業極為重要的組成部分”［4］為發展成人教育提供政策空間，到提出“要依靠關心下一代協會、社區教育委員會、校外德育輔導員等各種社會性的青少年教育組織和其他社會團體，動員、組織、協調社會各方面力量支持學校做好德育工作。”［5］這一階段的特點是開始關注社會組織等社會力量與教育和德育的相結合。

第二是探索階段，從1995年至2000年，教育部發布《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》提出“積極進行社區教育試點”，并從社區建設的角度談及社區教育，充分肯定了它在繁榮基層文化生活、加強社會主義精神文明建設方面的重要作用。這一階段的特點是明確社區教育在社區建設中的地位，明確社區教育涵蓋面的廣度，并從政策實施層面推進這一建設。

第三是推進階段，2000年至今，教育部職成教司下發《關于在部分地區開展社區教育實驗工作的通知》，確定首批8個全國社區教育實驗區，開始了國家層面的社區教育試點工作。教育部出臺《全國教育事業第十個五年計劃》，提出“繼續推進城市教育綜合改革，擴大社區教育試點。”這一階段通過試點和實驗經驗的交流等形式在全國推廣社區教育的經驗，系列政策密集出臺，明確了政策導向。

（三）中山市及其社區教育基本情況

中山市地處珠三角，總面積1783.67平方公里，常住人口314.23萬人，幾乎每個鎮區都有自己的產業集群。近幾年，中山市以建設廣東省教育現代化先進市為動力，大力推廣“政府統籌，學校為主，社會參與，合理育人，共建文明”的社區教育，進一步促進了教育的社會化。全市有24個鎮區，各個鎮區結合自己的經濟和產業情況社區發展狀況，形成了豐富多彩的社區教育模式。以著名的僑鄉和文化之鄉沙溪鎮為例，它是社區教育的實驗區，由沙溪鎮成人文化學校牽頭主要開展農業教育、家庭教育、電腦掃盲、勞動力轉移、休閑興趣培訓、青少年課余文化輔導等。鎮、社區都建立了社區教育工作領導小組，形成了管理體制健全，溝通機制便捷，考核制度完善的運行機制，接受培訓教育的各類人員占全鎮人口的55%以上，近3年來培訓外來務工人員2萬人以上。

二、“協同治理”的中山社區教育運行機制

中山社區教育的運行呈現出“黨政統籌領導、社會多方參與、居民廣泛動員”三位一體的“協同治理”特色，建立起以黨政領導指派教育部門制定教育計劃大綱，組建機構，社區黨支部與居委和工商、青年、婦女、學校、培訓機構協助對社區群眾進行教育的模式（見圖1），其中由社區黨支部與居委動員社區群眾參與到社區教育的隊伍中來，由工商、青年、婦女、學校、培訓機構對社區群眾開展各種教育的項目。

圖1　三位一體的“協同治理”社區教育運行模式

（一）黨政統籌領導

根據課題組的訪談，1993年中山市北區成立全市第一個社區教育領導機構——社區教育指導委員會（以下簡稱社教會），1997年，全市所有鎮區都成立了這一機構。部分管理區（即行政村）也成立了相應的組織，負責統籌和指導轄區的教育工作。社教會下設辦公室負責日常工作，并有專門的教育組統籌各類教育，有德育組具體抓德育，有管理組督促和指導學校建立規章制度，完善各項管理。建立城區、街道、居委社區教育委員會和指導中心，政府的教育部門和文明辦按照各自的職能進行教育任務分工，指導、計劃并落實社區教育各項工作，教育部門負責制定社區教育規劃和行動計劃，在黨政統籌領導下實現多部門的聯動。

（二）社會多方參與

中山社區教育的運行特色還在于鼓勵社會多方參與，創新參與方式暢通參與渠道。街道、學校、企事業單位、小區、青工婦、少工委、關工委、高校和各類培訓機構等形成共同合作機制，多層面、立體化地促進這項工作開展。課題組在調研過程中獲悉，中山市沙溪鎮社教會聯合管理區的社教小組及各學校工委組建了社教機構網絡（如圖2、圖3），引進了一批退休教師、（離）退休干部和在職在崗的機關、中小學、企業、科研機構的中青年骨干充實到社區教師隊伍中，還聘請電子科技大學中山學院、中山市高職院等大學院校教授和專家到社區兼職，同時面向社會廣泛開展“志愿者招募”活動。再如中山市的古鎮社區，該社區目前成立了社區學院專門負責該社區的教育活動，由鎮政府聘請中山大學參與課程設計、日常教學組織等工作，為此，中山大學社會學與人類學學院組建了一個專門的教務團隊常駐古鎮。

圖2　沙溪鎮社區教育機構

圖3　社教會下設工作組

（三）居民廣泛動員

社區教育是面向社區居民的一項教育活動，它是以服務社區、服務居民、力求提高居民的整體生活水平和身體素質為宗旨。為了廣泛動員居民參與到社區教育中來，多種多樣的教育手段及載體也應運而生。除了最常見的宣傳欄宣傳、觀看錄像、開展文體活動、專題講座等，還增加了便捷靈活的網絡教學。在訪談的過程中我們了解到，為了給居民創造學習條件，提供學習機會，最大限度地滿足居民的學習需求，中山市不少社區開始建立網絡教育平臺，只要居民在該教育平臺注冊好用戶信息的前提下，都可以通過網絡平臺免費獲取其擁有的學習資源；同時，他們還將利用微信公眾號，對居民發放微信問卷來調查居民的需求，以更好地開展教育活動，吸引更多的居民參與到活動中來。

通過課題組的調查，我們發現中山的社區教育對居民的教育需求滿足到位，居民的動員廣泛且具體。超過65%的大學生認為，他們更需要學習社交行為規范和衛生保健方面的知識（如表1）；而超過15%以上的中老年人則更希望社區多開展歌舞類和衛生保健類的教育活動（如表2）。從圖表的數據可以看出，不同人群對社區教育的形式和需求有明顯的差異，如青少年學生群體的教育內容以創業和社交技能及提高就業技能為主，中老年人以休閑娛樂的歌舞和衛生保健為主，失業下崗人員以就業技能培訓為主等等。同時，不同的載體對于不同的人群來說，接受度也是不同的。在網絡信息時代，網絡教學更加受到年輕人的青睞，而傳統的宣傳欄、文體活動、觀看錄影等方式對中老年人來說則更容易接受。中山的社區教育正是根據不同的人群，提供與其相適應的教育項目，開設學歷與非學歷教育、職前培訓與職后教育、技能培訓與休閑教育等多樣化的課程，形成綜合型的教育平臺。

表1　大學生希望參加的社區教育活動主題（可多選）

表2　中老年人希望參加的社區教育主題（可多選）

三、中山市社區教育運行中的問題及其成因

（一）社區教育機構缺乏，經費來源單一

1.缺乏專門性督導評估機構

中山市社區教育由于發展時間較短，總體上還處于探索和試驗階段。據訪談調查顯示，目前，社區教育工作中缺乏一個專門負責督導、評估的機構，這帶來以下三方面的問題：第一，社區教育發展的過程中經常出現有職能而沒有職位的情況，導致出現權力與責任不明確的現象，社區教育工作的標準和效果評估都是比較模糊的，不利于工作的改進和教育項目的及時調整。第二，各部門分條分塊負責，信息溝通渠道不暢，導致社區教育的管理方式、目標也不盡相同，不能有效地對各種資源加以整合，缺乏系統性、計劃性。第三，社區教育的內涵和外延都處于模糊狀態，社區教育在政策制定上缺乏系統性、計劃性，有的規劃太簡單、隨意或操作性不強。

2.經費來源較為單一

中山市社區教育發展的經費來源大部分還是依靠政府直接撥款，雖然有的鎮區要求年劃撥不低于50萬元的社區教育專項經費，確保了社區居民每人每年有5元以上的教育培訓專項經費，有的鎮區政府投入社區教育經費每年達上百萬元，人均已經達到25元，但在學習型社會、學習型社區建設中，開展全民教育的社區教育活動都需要大量財力、物力支持，單靠政府投入是遠遠不夠的，而且存在鎮區經濟發展不均衡的狀況，每個鎮區的投入差異巨大。融資渠道少，經費來源單一，發展資金短缺是當前中山社區教育發展的掣肘。

（二）社區教育參與積極性差強人意

1.社會組織、居民的參與不足

由于中山市社區教育發展時間較短，各部門領導、有關社會組織和普通民眾還沒有真正樹立起社區教育的發展、全民教育、終身教育的理念，還沒認識到社區教育是提升社區居民生活技能和基本素質的有效方式，是實現終身教育的有效且快速的途徑。相關的社會組織以及居民對社區教育重要性的認識不足，認為社區教育在教育整體中處于可有可無的地位。有些人只重視學校教育，而忽視社區教育。導致社區教育的宣傳力度不足，宣傳不到位，社區居民認識不足，參與度和關注度不夠高，沒有給予足夠的重視。在職在崗的社區居民因工作繁忙參與到社區教育活動的熱度偏低。從調查結果來看，參與社區教育活動的居民集中在老年人階層，占樣本數的59%，并且大多是退休、下崗、低保等群體；中青年人由于在職在崗或者教育課程對其沒有吸引力導致參與度不足，僅占樣本數的32%（如圖4）。

圖4　各年齡階段參與社區教育的比例分布

2.企業和高校的參與度不高。

根據課題組的調查數據顯示，超過65%的社區教育是由居委會、街道辦或者相關的社會組織舉辦，而企業、高等院校等組織卻甚少參與活動（如圖5）。探尋其原因，我們認為從企業的角度看，在與社區合作時必然會產生額外的成本與開支，參與社區教育帶來的收益變得十分有限，從而影響企業的收益。其實企業可以將社區教育作為人員招聘選拔和人力資源開發的手段；將參與社區教育作為慈善行為和承擔社會責任的體現，可以提高企業的社會聲譽；將社區教育作為滿足短期用工需求的途徑，可以降低生產成本，追求短期利益最大化；獲得政府給予的稅收減免等優惠政策。

另外，高校的參與度也不高，中山與廣州僅相距一百多公里，廣州是高校資源聚集的地方，中山本地也有多所高校辦學，如電子科技大學、廣東藥學院、廣東理工職業學院、中山職業技術學院等，得天獨厚地擁有高等教育的智力資源和課程資源，但是現實的情況卻是多數院校與社區尚未建立有效的合作。部分高校認為參與社區教育并未對學校發展帶來直接收益，參與社區教育的積極性、主動性不高。另外，高校教育設施先進、服務水平和教師素質較高，而社區教育面向的則是老年人、下崗待業人員等學習需求相對低端的學員，因此社區對高校教育資源與社區教育需求的匹配度持懷疑態度。正是缺乏溝通協調機制，阻礙了高校參與社區教育。

圖5　社區教育舉辦方

（三）社區教育資源短缺

1.教育內容開發有局限性

調查數據顯示，90%的中山居民在生活衛生保健類和藝術類這一方面的教育需求量比較大，但社區能提供的教育資源相對單一、有限。以中山長洲為例，社區在生活衛生保健類的教育中，只提供了適合中老年人的太極培訓，而藝術類的教育更是少之又少，滿足不了居民的教育需求。

2.教師隊伍短缺

通過對中山西區某社區負責人的訪談，我們得知在社區教育的實施中，教師團隊都是從外面臨時聘請，沒有設立專門師資機構教育，師資力量薄弱。教育資源的不穩定和不完整，師資的不確定性，使居民不能長期固定地接受系統的教育培訓和充分利用現有的學習資源。

3.教育方式單一

據了解，中山社區教育的活動形式主要以宣傳欄和文體活動為主。利用宣傳欄來進行社區教育的形式比較普遍，對于居民來說這種方式也最直接，但其存在一定的弊端，在宣傳欄中只能發表文字和圖片，傳播的知識相對有限，例如刺繡、烹飪等需要借用到視頻教程的培訓內容，僅憑圖片和文字不能生動形象地進行傳播。而且用文字進行傳播，居民只能局限對文字表面的理解，不能對其中的文化進行深層次的了解學習。對比宣傳欄，利用網絡技術進行學習和討論可以不受時間和地點的局限，學習內容也可通過視頻的方式展現出來。隨著科技的發展，網絡課程是社區教育一個好的選擇，但中山社區教育在網絡課程的應用還不夠全面，部分教育網站的信息更新較慢且內容較少，使居民對網絡課程失去了解興趣，不能充分發揮網絡課程的優勢。倘若我們能將網絡課程和線下宣傳教育結合起來，就可以提高居民學習的興趣，豐富社區教育形式，那么社區教育就可以根據不同知識向居民傳授更多內容。

四、實現社區教育良性運行的路徑分析

（一）完善社區教育管理機構建設

管理機構的建設需放置在社會治理創新中進行考量，這涉及治理主體、隊伍建設和經費三方面的內容。

首先政府的職能轉變勢在必行，變管制和管理為服務，重視和充分利用社會組織參與社區教育，充分發揮與政府有密切聯系的社會組織在社區教育管理和運行中的重要作用，為社會組織參與社區教育提供政策空間、制度平臺和鼓勵措施。其次，提升社區教育管理人才隊伍的素質。通過引進、再培訓再教育等形式轉變管理和工作人員的意識，強化自我管理的觀念，提升自我管理的技能，架設社區與政府之間溝通的橋梁，推動政府關于社區教育政策的實施。第三，要建立經費劃撥標準，根據社區教育的規模、特點和發展方向，按照一定比例進行撥付，經費既能滿足日常的辦公運作，也能滿足進一步的發展和開拓。

（二）激活社會協同參與力量

對于中山來說，各類社會力量是強大的，如果能引導和激活這些協同力量來參與社區教育，將事半功倍。對居民而言，最大限度地調動社區居民參與社區教育，將是社區教育良性運轉的基礎，可以建立居民順暢高效的反饋機制，及時了解居民的受教育需求，聽取居民對社區教育的意見建議。

另外，政府和教育行政部門可以加強對高校和社區在終身教育、社區教育和現代學校制度等方面的理論引導，協助高校與社區建立良好的合作關系。在學校方面，可通過經驗交流、專家講座、組織實地參與等方式參與社區教育，使高校意識到參與社區教育能夠對高校自身和社區教育發展產生重要意義。針對社區，同樣可以加強對社區教育組織者和工作者的理論引導，協助樹立終身教育理念下學習型社區建設的意識，提升社區自身對社區教育的質量要求。建立起高校與社區合作溝通的共同思想基礎和認識。

（三）開發優質實用的教育資源

在課程資源方面，主管部門可以聯合多方力量經常性舉行大型的活動，使社區教育主題更加深化。社區教育機構可堅持采用現有公共課程資源為主、自主開發為輔的原則，通過購買的方式購買現成優質課程資源，或委托技術開發公司制作優質實用的課程。引進培訓機構、企業內訓部門的優質課程資源，整合和改造高校精品資源共享課、精品課程資源、線上慕課資源為社區教育所用，避免資源的重復建設和浪費。

在載體開發方面，中山市的社區教育受眾人群主要是青少年和老年人，宣傳主要在線下，而在職在崗的青年人參與度極低。鑒于青年人網絡使用度極高，可以通過網絡來進行網絡教育的宣傳和課程的學習。此外，社區教育機構應充分利用現代信息技術手段開展遠程開放教育，配備充足且完善的多媒體教學設備、計算機網絡等現代化教學設施。采用因人而異、因地制宜的學習或培訓方式，以業余學習為主，在不影響工作和生活的前提下，方便更多的居民參與到活動中來。居民可根據自身的實際情況，自行選擇接受教育的形式、時間和地點。

（四）拓寬多方籌資渠道

根據教育成本分擔理論，籌措教育經費有兩條原則：一是利益獲得，二是能力支付。也就是誰從教育中獲得的好處越多和利益越多，支付的費用就應該越多，誰從教育中獲得了好處和利益，就應該按照支付能力的大小提供教育費用，能力越大，支付越多。［6］這兩條原則同樣適用于社區教育，社區教育面向居民是公益性質的，但是可將教育資源進行分類，就業培訓、崗位技能培訓類的課程可以吸引企業的投資和參與，讓企業員工參與培訓項目獲得技能提升。另外，充分利用中山的區位優勢、僑鄉優勢和鄉鎮產業經濟發展優勢，吸引形式多樣的社會捐贈和捐資助教，如實物捐贈、證券捐贈、現金捐贈、信托捐贈等。

結語

中山市通過建立三位一體的“協同治理”社區教育運行機制，通過統籌動員各個階層和領域的力量，盤活現有的多種優勢資源達到多方互動，使得社區教育事業的發展邁向穩健的步伐，展現出其獨特的色彩。這給其他地區發展社區教育事業提供了良好的借鑒，其存在的問題既具有獨特性也具有共性。如何在創新社會治理模式的框架中考量社區教育模式的修正，結合自身優勢引導社會力量，以適應社區教育的新需求新發展，是構造學習型社會提升全民素質的要義。

［1］歐斯瑪尼·張.國外社區教育模式及其對我國的啟示［J］.天津電大學報，2010（1）：7—10.

［2］陳乃林.基于社會治理視角的社區教育管理創新路徑選擇［J］.北京廣播電視大學學報，2013（4）：52—58.

［3］宋亦芳.社會治理創新視域下社區教育發展新思考［J］.上海教育，2015（21）：62—63.

［4］國務院.中共中央關于教育體制改革的決定［Z］.1985—05—27.

［5］國務院.中共中央關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見［Z］.1994—08—31.

［6］龍霞、張華.高職教育籌資渠道多元化研究［J］.職教論壇，2013（29）：10—11.

（責任編輯：李影丹）

［Abstract］In the past few years，China has achieved an incredible success in community education，and some areas are doing so significantly that even have their own outstanding characteristics.This paperanalyses the characteristics and the problems ofthe operating mechanism of the community education in Zhongshan city by doing social research from the perspective of the innovation of society administration system.Further more，it gives countermeasures and suggestions based on the conducted study.

［Key words］social gorerance；community education；operating mechanism

Study on Operating Mechanism in Community Education under the Innovation of Society Administration —Taking Zhongshan City as an Example

Research Group，Chen Xiao-lan
（Guangdong Polytechnic Institute，Guangzhou，Guangdong 510091）

G72

A

1008—7427（2016）01—0019—06

2015—12—04

2015年度團省委廣東大學生科技創新培育專項資金（攀登計劃專項資金）“基于社會管理創新的社區教育政策與運行機制研究”。課題組成員均來自廣東理工職業學院，負責人魏曉玲，成員：易金群、張穎詩、楊桂東、陳國興、劉達彬、張純、何珊、何曉林（排名不分先后）。