施工企業PPP項目風險管控措施

王秀萍

PPP是英文Public-Private Partnership的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。PPP模式是國際上公認的市場參與公共資源配置（公共產品或公共服務提供領域）的最有效途徑之一。財政部頒布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》將PPP譯作“政府和社會資本合作模式”為大家所接受并廣泛引用。特許經營是PPP在基礎設施和公用事業領域的主要模式，基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

一、PPPN目的實施關鍵

（一）選擇合適的項目及合作伙伴

政府應根據經濟社會發展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好PPP項目的總體規劃、綜合平衡和儲備管理。從準備建設的公共服務、基礎設施項目中，及時篩選PPP模式的適用項目，按照PPP模式進行培育開發；從項目儲備庫或社會資本提出申請的潛在項目中篩選條件成熟的建設項目，編制實施方案提交聯審機制審查，并進行物有所值評價、財政可承受能力論證，確保PPP項目的可實施性，避免因項目先天不足而造成后期的執行困難。實施方案審查通過陪審機制審查并經政府審批后，項目實施機構應按照招標投標法、政府采購法等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

（二）合理的利益和風險分配

PPP項目的實施可將政府為加快基礎設施建設對資金和先進技術、管理經驗的需求，與社會資本雄厚的資金實力（或融資能力）與先進的技術、管理經驗的市場供給，這種供需關系轉換合作伙伴關系，結成利益共同體，最終實現互利雙贏的目的。而合理的利益分配和風險分配是雙方伙伴關系能否形成的基礎。政府希望以最少的資源投入，實現最多最好的產品或服務的供給；社會資本希望通過犧牲資金的機會成本、提供良好的產品和服務換取未來較高的利潤。因此，PPP項目協議在進行利益分配時應兼顧經營性和公益性平衡，既要保證社會資本的合法權益，又要維護公共利益、控制社會資本的利潤在合理的水平。在風險分配上，應按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和讓會資本合理共擔。

（三）完善的合同

PPP項目合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件，項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。

（四）全面履行合同及完善的監督機制

1.特許經營協議各方當事人應當遵循誠實信用原則，按照約定全面履行義務。其中：

（1）特許經營方的義務主要有：確保資金到位；根據有關法律、行政法規、標準規范和特許經營協議，提供優質、持續、高效、安全的公共產品或者公共服務；按照技術規范定期對特許經營項目設施進行檢修和保養，保證設施運轉正常及經營期限屆滿后資產按規定進行移交；特許經營期限屆滿終止或提前終止的，在新的特許經營者選定之前保障公共產品或公共服務的持續穩定提供。

（2）政府委托的實施機構的義務主要有：為特許經營者建設運營特許經營項目提供便利和支持；確保特許經營協議在行政區劃調整，政府換屆、部門調整和負責人變更等情況下的正常履行；對于可行性缺口補助的特許經營項目，在綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況的基礎上，合理確定財政付費總額和分年度數額，并確保資金撥付到位；定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析；特許經營者因不可抗力等原因確實無法繼續履行特許經營協議的，實施機構應當采取措施，保證持續穩定提供公共產品或公共服務；特許經營期限屆滿終止或提前終止的，按照特許經營協議約定，以及有關法律、行政法規和規定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、接管、驗收等手續。

2.對特許經營項目的建設和運營具有監督權的組織有：政府及其有關部門、實施機構和讓會公眾。其中：

（1）縣級以上人民政府有關部門應當根據各自職責，對特許經營者執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規范，以及其他有關監管要求進行監督管理，并依法加強成本監督審查。縣級以上審計機關應當依法對特許經營活動進行審計。

（2）實施機構應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析，會同有關部門進行績效評價，并建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格或財政補貼進行調整的機制，保障所提供公共產品或公共服務的質量和效率。實施機構應當將社會公眾意見作為監測分析和績效評價的重要內容。

（3）社會公眾有權對特許經營活動進行監督，向有關監管部門投訴，或者向實施機構和特許經營者提出意見建議。

二、施工企業參與PPP項目可能遇到的風險及風險管控

涉足PPP項目，對施工企業來說既是機遇，又是挑戰。施工企業在PPP項目中可能遇到的風險包括但不限于：融資和償債風險：能否以合理的成本融到資確保資金投入，能否按期償還債務；設計、建造風險：能否按期、按標準建成項目，建設成本是否可控；運營風險：能否按協議要求提供優質服務，運營成本是否可控，能否達到預期的票務收入和資源開發收入；政策、法律風險：法律變化、利率匯率變化、政府提前收回項目、票價政策變化、替代項目等；周邊環境風險：政策及其部門、沿線單位或市民對地鐵建設和運營的支持程度等；合同風險：合作各方不按合同全面履約的風險等；不可抗力風險：主要包括自然事件（如地震、火災、洪水）、人為事件（如罷工、破壞活動）和政治事件（如戰爭、暴亂）等。施工企業針對PPP項目的風險管控措施；

（一）加強人才隊伍籌備和聘請專業服務

PPP項目在我國引進已久，在電力、自來水、污水、燃氣、大橋、區域開發等領域也積累了一些經驗和教訓，但在地鐵等大型基礎設施領域還相對較少。另外，我國尚未出臺關于PPP項目的法律，國家各部門出臺的規章是目前的指導性文件，大家在理解上還存在一定的分歧，在執行上還存在一定的阻力，整體上處于摸著石頭過河的階段。因此，施工企業要想在PPP項目談判中取得實效還得加強學習，注重PPP項目的人才隊伍籌備，還需聘請專業人才或專業隊伍服務，避免陷入少知而迷、不知而盲、無知而亂的困境。

（二）尋求合作伙伴以彌補自己的短板

大型施工企業，具有PPP項目所需的雄厚資本（或較強的融資能力）、較強的設計能力和建設管理能力，但在運營管理方面的弱項，缺乏地鐵運營管理的隊伍和經驗。因此，需尋求具有豐富運營管理經驗的企業以聯合體的形式購成社會資本投資人，以消除政府對其運營管理方面缺乏經驗的擔憂。

（三）根據風險的可控程度運用不同的方法進行控制

1.重視特許經營協議的簽訂，確保政府與社會資本的風險分配適當。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。在特許經營協議中，為保證合同的履行不受政府人員換屆等因素而改變，應由政府出具承諾和保障；對于政策法律變化、政府提前收回項目或建造替代項目而造成社會資本投資人損失的，應約定補償機制；對于運營客流變化或電力成本等超過一定幅度的，應予調整收益；對于遇到不可抗力時，應約定是否繼續履行及雙方的損失分擔原則?？傊?，應通過特許經營協議，在合理分配收益和風險上取得雙方的平衡。

2.將特許經營協議中自身的風險進行分解，盡可能地進行風險轉移。特許經營協議敲定后，在進行任務分解的同時要進行風險的二次分配，可按由最有能力管理某風險的那方承擔該風險的原則進行分配。對于無法通過合同轉移風險的，可通過保險進行轉移，如工程保險、可保的不可抗力風險等；對于既不能通過風險轉移的風險，由施工企業自行承擔。

3.建立健全內部風險控制體系，盡可能降低自有風險帶來的損失。承攬到PPP項目后，施工企業作為社會資本投資人就整個項目的設計、建造和運營對政府負責，一方面要全面履行合同義務，另一方面要對合同內的自身風險進行有效管控，包括已經轉移的風險管控和未轉移的風險管控。對于已轉移的風險與風險承擔方一起在全面履行合同的同時盡可能避免風險的產生；對于未轉移的風險應加強內部風險控制，提高認識，建立風險管控機制，監督風險管控體系運行，盡可能減少風險發生概率并盡可能減少風險損失。

（作者單位：中鐵二十局集團財務共享中心）