以擴充民主實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”
——基于廣東省下圍村實施村民代表議事制度的研究

□　肖　濱　方木歡

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以擴充民主實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”

——基于廣東省下圍村實施村民代表議事制度的研究

□肖濱方木歡

村民自治經(jīng)過三十多年的發(fā)展已取得相當程度的成就，但由于在實踐中面臨著諸多難以化解的問題與矛盾而逐步陷入困境中，其主要體現(xiàn)為民主與治理未能有效連接。為克服民主與治理關系被割裂的難題，學界相繼提出了優(yōu)化民主選舉、制度化參與、縮小民主規(guī)模等路徑，但在實踐上它們都存在一定的不足，有必要另辟蹊徑。曾經(jīng)深陷派系紛爭的下圍村實施村民代表議事制度后，從“問題村”走向“良治村”的故事是個具有典型性意義的案例，其對如何在基層自治中搭建民主與治理的橋梁具有重要的啟示意義。通過村民代表議事制度實現(xiàn)民主的擴充，將共享、公議、公平、公開、監(jiān)督與問責六個元素進行有機整合，形成了一個邏輯結構完整、權力運行有序的流程圖，從而將民主與治理有效連接起來，使鄉(xiāng)村治理逐漸走向了“善治”。

擴充民主；村民代表議事制度；民主選舉；民主治理；善治

一、文獻評論與問題的提出

在我國，村民自治經(jīng)過三十多年的發(fā)展已取得長足的進步。但是，由于中國農(nóng)村社會正處于急劇變革之中，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展顯現(xiàn)或潛伏著諸多不確定性，村民自治不斷顯現(xiàn)新的問題和矛盾，致使村民自治陷入困境中，其現(xiàn)象主要表現(xiàn)為村民選舉過程中的黑金化和宗族化使選舉處于低層次高烈度的常態(tài)；利益糾紛引起的派系斗爭使村民自治舉步維艱；村黨支部與村委會各自為政；小村官大腐敗；接連不斷的越級上訪和群體性事件等。通過大量研究，學界認為這一困境的實質(zhì)是民主與治理未能有效連接：村民自治本來一開始就承載了民主與治理的雙重使命，但在實踐中由于過度偏重于以選舉為中心的民主目標追求，反而降低了治理績效，造成民主與治理兩者的有機聯(lián)系被割裂，村民自治由此逐步陷入困境。

(一)文獻評論

學界有不少學者對民主與治理的關系展開研究。賀雪峰總結了對村民自治的關注有兩種分野，一種是從外部關注村民自治即集中于村民自治的民主方面，另一種是從內(nèi)部關注村民自治即集中于村民自治的治理方面。現(xiàn)實中對村民自治民主方面的關注遠遠超過對治理方面的關注。*賀雪峰：《論民主化村級治理的村莊基礎》，《社會學研究》，2002年第2期。王金紅認為，我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，國內(nèi)研究村民自治制度問題的學者大多集中于民主方面，從而忽略村民自治長遠的發(fā)展目標以及農(nóng)村的整體發(fā)展需要。村民自治制度要發(fā)揮出它應有的社會績效，其所蘊涵的民主力量必須同專業(yè)化組織和科學化手段緊密結合。*王金紅：《村民自治與廣東農(nóng)村治理模式的發(fā)展——珠江三角洲若干經(jīng)濟發(fā)達村莊治理模式發(fā)展的案例分析》，《中國農(nóng)村觀察》，2004年第1期。隨后，王金紅等繼續(xù)深化這方面研究，利用“反向民主”的理論框架來反思我國村民自治和基層民主的發(fā)展，指出從中國基層民主的發(fā)展歷程來看，中國農(nóng)村的村民自治一開始就承載了強烈的治理期待和民主構想這雙重使命，既要彌補人民公社解體后農(nóng)村治理機制的缺失，也要肩負讓農(nóng)民當家作主的重任。但在村民自治實踐中，我們把重心放在民主選舉上，與治理相配套的經(jīng)濟、社會和文化等基礎性制度卻沒有構建起來，結果造成民主的鞏固提升同治理的實際績效相互脫節(jié)、互不支持。*蔣達勇、王金紅：《反向民主對村民自治制度績效的影響——一個新的理論解釋》，《開放時代》，2012年第5期。

為科學認識農(nóng)村民主治理對村民自治的影響，有些學者對農(nóng)村民主治理的因素及其制度評估體系進行了量化研究。郭正林提出，鄉(xiāng)村治理的制度績效，不僅需要衡量民主制度的進步，也要衡量和評估這種民主進步所推動的鄉(xiāng)村社會全面發(fā)展的程度。不僅需要在理論上明確界定“治理”的含義，還要制定一套可操作的評估指標。這個指標體系主要包括經(jīng)濟增長、社會分配、公共參與及社會秩序四個基本方面。*郭正林：《鄉(xiāng)村治理及其制度績效評估：學理性案例分析》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》，2004年第4期。肖唐鏢等利用2002-2011年三波全國農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)資料進行分析，發(fā)現(xiàn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等取得較大的發(fā)展，但也存在諸多問題，如村莊“一事一議”的開展力度不大、日常治理過程中鄉(xiāng)村關系日益松散等等。他認為，影響基層民主治理及其績效的因素是多元的，經(jīng)濟發(fā)展程度、社會結構、政治基礎和區(qū)域地理是四類重要的影響因素。*肖唐鏢、孔衛(wèi)拿：《中國農(nóng)村民主治理狀況的變遷及其影響因素——2002—2011年全國村社抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的實證分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2013年第1期。

因此，處理好民主與治理的關系是基層自治有序運轉(zhuǎn)的關鍵所在，而如何尋找合適的路徑在民主與治理之間搭建橋梁，并以此實現(xiàn)農(nóng)村“善治”的目標就顯得尤為緊迫和重要。從目前已有的研究文獻來看，發(fā)現(xiàn)大致有以下三種路徑：

一是優(yōu)化選舉。自20世紀90年代開始，國內(nèi)外關于民主選舉問題的研究有不少。在國內(nèi)，主要有研究選舉經(jīng)驗模式、*參見景躍進：《海選是怎樣產(chǎn)生的》，《開放時代》，1999年第3期；辛秋水：《“組合競選制”的發(fā)展過程和歷史價值》，《福建論壇(人文社會科學版)》，2009年第10期；李秋高：《團隊競選制：基層民主實踐中新的選舉模式》，《北京理工大學學報(社會科學版)》，2012年第4期。選舉的法律程序安排、*參見王禹：《村民選舉法律問題研究》，北京大學出版社，2002年版；唐鳴：《村委會選舉法律問題研究》，中國社會科學出版社2004年版；唐鳴等：《村委會組織法的修訂所取得的進步》，《社會主義研究》，2011年第1期。宗族勢力對選舉的影響、*參見肖唐鏢：《從正式治理者到非正式治理者——宗族在鄉(xiāng)村治理中的角色變遷》，《東岳論叢》，2008年第5期；肖唐鏢：《村民選舉“宗族勢力干擾論”可以休矣》，《人民論壇》，2011年總第321期。選舉的非法競爭行為如賄選和暗箱操作等等。*參見趙愛明、史仕新：《村民參與民主選舉行為的影響因素探析》，《經(jīng)濟體制改革》，2010年第2期；時曉紅、婁兆鋒：《村級民主選舉障礙性因素分析》，《山東師范大學學報(人文社會科學版)》，2010年第6期。從這些研究的主題來看，都是試圖提出以改善和優(yōu)化選舉為出發(fā)點來推動村民自治發(fā)展的。特別是在國外，這個時期海外學者也更為著重以改善民主選舉來推動鄉(xiāng)村治理。柯丹青認為，選舉能產(chǎn)生更好的干部，它賦予村民選擇干部的權利，依賴這種權利，干部能更合理地運用手中的權力。民主的選舉能提升政治過程的透明度，增強干部的責任意識，賦權普通村民掌握干部的政治命運。*Daniel Kelliher,“The Chinese Debate Over Village Self-Government”,The China Journal,No.37,1997.譚青山認為，中國在村級開展民主是正確的，村民能夠了解候選人，并知道公共決策對他們的生活具有最直接的影響，每輪選舉在正確的自由選舉技術中為教育村民提供了機會。*Robert A.Pastor & Qingshan Tan,“The Meaning of China’s Village Elections”,The China Quarterly,No.162,2000.同時他也認為，農(nóng)村選舉制度的改革仍然是農(nóng)村政治發(fā)展的重中之重，由村民行使選舉權只是基層漫長民主轉(zhuǎn)型的開端。*Qingshan Tan,“Building Democratic Infrastructure：Village Electoral Institution”,Journal of Contemporary China,Vol.8,No.4,2009.甚至有學者在討論村民自治的未來時，認為應當繼續(xù)以選舉為核心的制度創(chuàng)新，并使其成為中國政治改革的重要突破口。*K-S.Louie,“Village Self-Governance and Democracy in China: An Evaluation”,Democratization,Vol.8,No.4,2001.有學者則研究民主選舉對基層民主政治的意義與作用。李連江認為，民主選舉的方式有利于提升村民對村干部的信任，并吸納更多村民參與村莊治理，更可以抑制村干部和地方政府掠奪性腐敗行為。*Lianjiang Li,“The Politics of Introducing Direct Township Elections in China”,The China Quarterly,No.171,2002.可以說，他們都對推動民主選舉以實現(xiàn)鄉(xiāng)村的民主治理寄予了重托與厚望。

然而，有些學者也開始對民主選舉驅(qū)動鄉(xiāng)村治理的作用進行了反思。胡宗澤認為，以往對村民自治績效的研究都是失敗的，甚至是錯誤的。因為在所有關于村民自治績效的研究中，很少有研究去關注村民是如何看待和評價村民自治的。他發(fā)現(xiàn)，除那些受過教育或能夠影響選舉結果的村民認為民主有用外，大多數(shù)村民將民主選舉視為無用的、無意義的。*Zongze Hu,“Power to the People？Villagers’ Self-rule in a North China Village from the Locals’ Point of View”,Journal of Contemporary China,Vol.17,No.57,2008.歐博文和韓榮斌認為，村民自治在權力的獲取和運用方面存在缺陷，就是注重了權力的獲取，忽略了權力的運用，只將民主選舉的評價作為主要內(nèi)容。村民自治僅僅在選舉質(zhì)量上有一定進步，但在民主素質(zhì)上，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村和農(nóng)民依然處于較低水平，民主選舉并不能確保鄉(xiāng)村的民主治理。*Kevin J.O’ Brien,Rongbin Han,“Path to Democracy?Assessing Village Elections in China”,Journal of Contemporary China,Vol.18,No.60,2009.甚至在后來，譚青山也認為村民自治并未提升鄉(xiāng)村的治理水平，選舉質(zhì)量的提升也并未帶來鄉(xiāng)村治理績效的提升。*Qingshan Tan,“Why Village Election Has Not Much Improved Village Governance”,Journal of Chinese Political Science,Vol.15,No.2,2010.總的來講，對于民主選舉暴露出來的這些缺陷與不足，這些學者予以了深刻的反思和總結。

二是制度化參與。2000年以后，有些研究者由于認識到單純優(yōu)化民主選舉并不足以有效地推進村民自治，開始深入進行農(nóng)民參與制度化的探索研究，大多集中于研究農(nóng)民制度化參與的現(xiàn)狀、特征、原因、路徑等。例如，董江愛提出，村莊的民主治理要從制度化的參與來提高治理績效，以促進村莊發(fā)展。因為由于多種原因，農(nóng)民在村民自治實踐中主要參與村委會選舉，而對民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的參與明顯不足，致使村落公共權力在實際的政治運作過程中扭曲變形。*董江愛：《參與、制度與治理績效的關系研究——村級治理機制及運作效果的比較分析》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》，2009年第6期。季麗新等調(diào)查了20個省區(qū)的68個村莊發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村民主治理狀況有所改善，但中國農(nóng)村正處于從傳統(tǒng)政治走向現(xiàn)代政治的起點，農(nóng)村民主治理總體水平較低，表現(xiàn)為部分農(nóng)民政治參與意識淡薄、政治參與理性欠缺，農(nóng)民政治參與處于動員型參與為主的狀態(tài)。因此，中國農(nóng)村發(fā)展要更關注公平，培養(yǎng)農(nóng)民政治參與意識，提高農(nóng)民政治判斷能力和政治理性等。*季麗新、王培杰：《農(nóng)村民主治理：困境與出路——20個省級行政區(qū)的68個村莊調(diào)查》，《中國行政管理》，2013年第2期。

三是縮小民主規(guī)模。以縮小民主規(guī)模來推動村民自治的發(fā)展，是從2012年以后開始興起的研究熱點，其主要體現(xiàn)在“自治重心下移”、“微自治”等研究上。例如，胡平江對清遠市佛岡縣的村民自治實踐進行了研究，其將原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村(行政村)—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(村民小組)”模式，自治重心下移到自然村，核心是協(xié)調(diào)行政與自治的矛盾，重塑村民自治的自治體系。*胡平江：《自治重心下移：緣起、過程與啟示——基于廣東省佛岡縣的調(diào)查與研究》，《社會主義研究》，2014年第2期。趙秀玲認為，在中國基層社會快速轉(zhuǎn)型中，一些與基層社會和民主自治不相適應的問題開始凸顯出來。最典型的是村居民自治的治理理念、模式和方法往往很難將具體問題落到實處，也難以將村居民自治繼續(xù)推向深入。為了彌補村居民自治的不足，中國基層民主治理實踐開始“微自治”的探索。“微自治”的范式主要有“村民小組”自治、“院落——門棟”自治等。*趙秀玲：《微自治與中國基層民主治理》，《政治學研究》，2014年第5期。

從村民自治的實踐來看，無論是優(yōu)化民主選舉，還是制度化參與或是縮小民主規(guī)模，在一定程度上都為走出村民自治的困境貢獻了思路，并為進一步推動鄉(xiāng)村民主治理提供了有益的經(jīng)驗支持和理論啟示。但是，這三個方面的路徑選擇也有其內(nèi)在固有的缺陷與不足：優(yōu)化民主選舉可能導致一味以推進選舉為重點，而忽略了民主決策、民主管理與民主監(jiān)督的后續(xù)發(fā)展，造成“四個民主”相互脫節(jié)，從而引發(fā)諸多的選舉亂象；制度化參與則著重強調(diào)為村民的民主參與提供制度化支持，以調(diào)動村民參與的積極性和熱情，但是這種做法較為理想化、空泛化，它沒有考慮到鄉(xiāng)村治理的復雜性，也沒有意識到在實踐層面上具體操作所存在的難度與阻力；縮小民主規(guī)模以推進村民自治，雖已見成效，但還是面對著基層工作人員超載、治理成本過高、行政干預與壓縮民主空間等局限性，并不利于民主自治深入推進。

總之，上述三種路徑對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村民主治理的目標并不是最佳選擇，它們還難以將民主與治理真正連接起來。因此，如何尋找更好的路徑在民主與治理之間搭建橋梁，是探索村民自治有效實現(xiàn)形式時必須要面對和解決的問題。

(二)問題的提出

基于以上分析，本文的研究問題是：如何尋找除優(yōu)化選舉、制度化參與或縮小民主規(guī)模之外的其它有效路徑，在民主與治理之間搭建橋梁以更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村的“善治”？

在實踐中，我們發(fā)現(xiàn)廣州增城區(qū)石灘鎮(zhèn)下圍村村民自治所推行的村民代表議事制度的探索創(chuàng)新，有助于為我們解決上述問題提供有益的思路和啟示。于是，我們選取下圍村發(fā)生的故事為案例，嘗試對其如何解決民主與治理的關系問題進行深度的理論分析。從村莊的權力結構來看，下圍村是一個派系分立的村莊，在改革開放初它就深陷于派系紛爭的困擾。即使推行民主選舉也未能化解村民之間的派系沖突，反而愈演愈烈，村莊發(fā)展為此付出了慘重代價。然而，近年因?qū)嵭写迕翊碜h事制度使下圍村成功“突圍”，它有效解決了困擾村莊多年的治理難題，結束了派系之間爭權奪利的混亂局面，實現(xiàn)了由“問題村”向“良治村”的轉(zhuǎn)型。下圍村的故事由此成為一個具有典型性意義的案例，其成功的治理經(jīng)驗已在增城全區(qū)及廣州市其他地區(qū)得到推廣與普及，也已吸引了不少學者的關注和研究。從下圍村村民代表議事制度的實踐成效來看，其作為一個經(jīng)驗樣本的示范意義就在于它啟示我們，村民自治不能只簡單地理解并推行為單純的選舉民主，還必須進一步擴充民主，在民主與治理之間搭建橋梁，將民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督有機整合起來，以實現(xiàn)農(nóng)村社會的“善治”。

二、 下圍村村民自治的“困境”與出路

上世紀90年代以來，下圍村一直遭受派系紛爭的纏擾，經(jīng)濟發(fā)展停頓滯后，村中秩序也令人堪憂。在2014年實施的村民代表議事制度化解了村中派系紛爭后，村莊面貌隨之煥然一新。因此，在這里需要對下圍村所發(fā)生的故事進行講述，交代它是如何從困境中找到出路的。

(一)下圍村的“困境”

下圍村是石灘鎮(zhèn)的一個村落，與富裕的東莞市隔江相望。大多數(shù)村民都姓郭，為同一祖上后代。改革開放初因其區(qū)位商業(yè)條件優(yōu)越，下圍村在1993年就成為縣政府成立縣經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會的選擇地，村里興起開發(fā)建設的熱潮，一時呈現(xiàn)欣欣向榮之象。但由于缺乏科學管理和規(guī)范引導，以征地拆遷、物業(yè)出租及工程建設為核心的村務財務管理混亂不堪，村干部以權謀私，村民因此怨聲載道。隨后因宅基地分配不均最終爆發(fā)了村民之間的矛盾，導致該村上演一場持續(xù)20多年的派系紛爭“大戲”，村莊治理出現(xiàn)“對人不對事”的“人斗人”的混亂局面，本來有強勁發(fā)展勢頭的經(jīng)濟嚴重滯后。

村中派系主要分兩大派別，一派是以親老支書為首的“既得利益派”，另一派是以郭某為帶頭大哥的“利益受損派”，也稱“反清復明派”。這是屬于宗族派系內(nèi)部矛盾，利益分配不均是形成派系紛爭的禍根。下圍村由此跌入派系紛爭之深淵，即使在1999年實施村委直選，非但沒能把派系紛爭問題解決好，反而愈演愈烈。由于兩派積怨深久，不論哪一派系的人當選，另一派都群起攻之，千方百計地阻撓對方的改革行動；不論決策正確與否，敵對一方一概抵制，村里什么事情都辦不成。

因此，下圍村的村民自治變成一個“爛攤子”，其困境主要表現(xiàn)為幾個方面：一是村內(nèi)形成持久的派系紛爭，雙方相互反對、相互拆臺，缺乏平等對話空間。無論大小事，都易引發(fā)謾罵、打架，敵對雙方難以一起共商村事；二是“村官自治”代替了“村民自治”，村中權力掌握在少數(shù)人手中，大小事由村干部說了算，權力腐敗難以受到有效監(jiān)督和懲治；三是由于村民不懂民主操作流程，以致“有會難開、有事難議、議而難決”，使下圍村的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督長期以來難以實施；四是村莊穩(wěn)定有序的局面難以維持。由于利益分配不均，群眾利益訴求無法得到及時解決，發(fā)生了一系列如圍攻村委會、示威游行的群體性事件，上訪更是成為村民家常便飯。下圍村這些困境所帶來的惡果就是村莊事務管理亂象叢生，無人負責打理。例如，2萬多平方米的集體經(jīng)濟項目，包括酒店和商貿(mào)城的建設用地閑置達20年。由此，下圍村成了遠近聞名的“維穩(wěn)重點村”、“上訪村”、“問題村”。

(二)下圍村的出路

但在2014年，下圍村發(fā)生驚人的變化，僅用半年多時間就從問題村一躍成為廣州市的“文明示范村”。下圍村這一轉(zhuǎn)變源于2014年新一屆村“兩委”建立了村民代表議事制度，實行“民主商議、一事一議”，從細節(jié)和程序上完善了村民的民主決策制度，為落實村民行使民主權利創(chuàng)造了良好環(huán)境和條件，使困擾村莊發(fā)展多年的派系紛爭迎刃而解。由此，村民代表議事制度成為下圍村走出村民自治困境的出路。

下圍村有9個合作社，約600戶。按小片區(qū)劃分，每5至15戶選出一名村民代表，一共選出69名代表，由這些村民代表組成議事會，代表村民參與村里事務的決策。議事廳是村民議事的重要載體，是一間300多平方米的大階梯會議室，分為主持席、代表席、列席席、旁聽席、監(jiān)督席及發(fā)言席六大功能區(qū)。在議事廳里的后方墻上張貼著《石灘鎮(zhèn)下圍村村民代表議事制度》，列出了具體的議事清單，包括村經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃、村莊建設規(guī)劃；村民自治章程和村規(guī)民約的修訂；村集體土地、房屋等集體資產(chǎn)的承包和租賃，宅基地的安排和使用，等等。按照議事制度，凡是實施這些事項之前都必須通過議事會表決，所以“民主商議、一事一議”成為下圍村村民自治新形式的探索，它做到了事事商量、件件表決，盡最大的可能滿足村民的意愿和利益訴求。

下圍村議事會作為村務的決策平臺，村民代表都能在此發(fā)表自己的意見建議，以解決分歧并尋找共識。從2014年實施村民代表議事制度至今，下圍村共召開村民代表會議18次，商議議題38個，表決通過事項37項，否決事項1項。37項表決通過的議題，目前已有32項得到落實辦理，其余事項也在落實中，無一受到村民惡意阻撓。不到1年，下圍村的歷史遺留問題得以一一清理。2014年，村集體經(jīng)濟收入從此前的390萬元提升到720萬元，村民人均收入增加了800元。這是村民代表議事制度成功化解下圍村村民自治所處困境之后所帶來的效益。

三、 村民代表議事制度：六個要素的有機整合

村民自治的理想版是要完成民主與治理的兩大使命,但下圍村村民自治在推行村民代表議事制度之前，它的現(xiàn)實版是在實踐過程中民主與治理兩者不得兼顧，也就是民主的目標非但沒有實現(xiàn)，而且治理績效也完全沒有得到提升和改善。這主要是因為單純以選舉為中心，使民主決策、民主管理與民主監(jiān)督往往流于形式，“四個民主”并不能協(xié)調(diào)地發(fā)揮作用。同時，由于存在難以消解的派系紛爭,導致本來就失去治理的村民自治逐漸背離了民主，割斷了民主與治理的有機聯(lián)系。因此，村民自治并未能如愿地實現(xiàn)民主與治理兩大目標,結局是陷入困境之中。但下圍村實施村民代表議事制度后，將民主與治理連接起來，不僅有效化解了派系紛爭，而且重建了村莊的穩(wěn)定秩序，也給村莊經(jīng)濟發(fā)展帶來了重大效益。因此，就解決現(xiàn)階段農(nóng)村所面臨的民主治理難題而言，下圍村的創(chuàng)新實踐是具有普遍性意義的典型案例。

綜觀下圍村的實踐，它的成功“突圍”主要源于在民主決策的創(chuàng)新改革中對民主予以進一步擴充，改變了以往單純依靠優(yōu)化選舉的路徑選擇。這里“民主的擴充”主要體現(xiàn)為把共享、公議、公平、公開、監(jiān)督和問責六個要素整合為一體：這六個要素構成了一個有機的整體，環(huán)環(huán)相扣、依序連接，缺乏其中任何一環(huán)都可能會影響到村民代表議事制度正常功效的發(fā)揮，如圖1所示。

圖1民主擴充的要素及其內(nèi)在聯(lián)系

在這個圖中，六個要素的功能定位和位置序列主要體現(xiàn)在：“共享”為第一環(huán)，首先解決權力的歸屬問題，即村的公共治理權究竟屬于誰；“公議”為第二環(huán)，解決的是村的公共治理權在決策中如何運行的問題，亦即民主商議還是個人獨斷的問題；“公平”為第三環(huán)，解決的是決策過程中依據(jù)什么規(guī)則、按照什么程序來對村的公共資源或利益進行權威性分配的問題，體現(xiàn)的是程序的公平正義；“公開”為第四環(huán)，其功能在于確保村的公共治理權在公開透明中運行；“監(jiān)督”為第五環(huán)，是在公開透明的基礎上解決如何監(jiān)督村的公共治理權行使的問題；“問責”則為第六環(huán)，也是最后一環(huán)，核心解決的是如何確保村干部有權之后如何有責即承擔責任以及失責如何受到懲罰的問題。由此可見，村民代表議事制度所擴充的六個民主要素形成了一個結構完整、運行有序的流程圖。從這個圖中，我們發(fā)現(xiàn)正是通過村民代表議事制度實現(xiàn)了對民主的擴充，民主選舉與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督才得以結合在這六個環(huán)節(jié)中并相互協(xié)調(diào)地發(fā)揮作用，從而將村民自治有效運轉(zhuǎn)起來，使村民自治回歸到民主軌道上，由此也大大改善并提高了治理績效。在這里我們將對上述六大要素如何在民主治理過程中發(fā)揮作用予以進一步的分析。

(一)共享：權力歸還全體村民

“共享”要素主要是解決由誰來掌握鄉(xiāng)村治理公共權力的問題。下圍村將鄉(xiāng)村治理的公共權力收歸于全體村民所有，并委托由村民選出的村民代表組成的村民議事會代理行使，打破了村“兩委”長期壟斷公共權力的治理格局。

下圍村在新的議事規(guī)則下，由69名村民代表組成的村民議事會成為了決策機構，村委會真正變成執(zhí)行機構，村干部的權力角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，“村干部由老板變成了村務、財務的組織者和保管員”，有效地解決了村民自治中村委會“替民作主”的問題。這也意味著對村莊權力中心的重構，鄉(xiāng)村資源的控制權從村干部轉(zhuǎn)移到了議事會，議事會成為了村莊的權力中心和決策中樞，村民代表成為村莊決策中樞的一員，村莊無論大小事都要經(jīng)過他們商議通過才算數(shù)。因此，下圍村新的選人用人機制有效改變了村干部壟斷村莊公共權力的格局，做到了還權于民，讓村民真正成為村莊“當家人”，體現(xiàn)了民主的“共享”要素。“共享”要素無疑有助于提升并強化議事會的決策地位，從而克服村級決策組織“形式上有權，實際上無權”的通病，使議事會掌握了決策權，村委會專門負責行使執(zhí)行權，兩者在規(guī)定的權力范圍內(nèi)活動，決策權力和執(zhí)行權力獲得應有的空間和位置。

(二)公議：民主商議一事一議

“公議”要素主要是解決如何行使公共權力的問題，其主要體現(xiàn)在村民議事會的民主議事過程之中。民主議事是對協(xié)商民主的踐行，而協(xié)商民主簡而言之，就是自由而平等的公民通過對話、討論、聽證、商議、辯論等協(xié)商形式進行民主決策。下圍村議事會實行的民主商議明確規(guī)定了如何明確議題、公示議題、議事環(huán)節(jié)、違規(guī)警告、投票表決等規(guī)則和程序。

這是村莊以“立憲”的方式為下圍村民主決策確立了民主商議的新游戲規(guī)則，替代并改變了原來的游戲規(guī)則，村民代表而不只是村干部成為了“玩家”。在此，“公議”要素運用得淋漓盡致。通過民主商議，實行“一事一議”，參會人員充分表達意見、建議和訴求，確保了村民代表自由發(fā)言的權利。村民代表嚴格按照議事規(guī)則自主決定，克服了“有事議不成”、“有事不可議”的困難，有效“防止村書記或村主任的個人意志代替村‘兩委’的集體意志，防止村‘兩委’的簡單少數(shù)意志代替村民代表的大多數(shù)意志，防止村民形式上有權實際上無權”，使村民最根本的利益得到“村憲”的保護，有利于調(diào)動村民政治參與的積極性和主動性，也有利于恢復村民對村莊建設和發(fā)展的信心和希望。

(三)公平：保障利益分配正義

“公平”要素主要是解決依據(jù)什么規(guī)則、程序來確保利益分配的公平公正問題。農(nóng)村的派系紛爭往往是因利益分配不均引起的，因此缺乏一種公平公正的利益分配機制才是派系紛爭產(chǎn)生的根源。為維護農(nóng)村基層的穩(wěn)定發(fā)展，必須建立一套公平公正的利益分配規(guī)則和程序，為村民管理村莊公共事務和公益事業(yè)提供機制保障，從而保障村民利益的分配正義。

過去下圍村會發(fā)生派系紛爭，就是因沒有一套行之有效的利益分配規(guī)則或程序。例如，分配征地補償款時并不透明公正，征地款發(fā)到村民手中只是其中一小部分，大部分卻不知去向；分配宅基地時，村“兩委”班子及其親友大多挑到占著十字路口、干道邊的好地塊。利益分配不公自然引起村民不滿，難免爆發(fā)派系之間的矛盾和沖突。下圍村實施議事制度后，建立了一套行之有效的利益分配機制，要求凡是涉及集體資產(chǎn)處置、村民重大關切等事項都必須按議事規(guī)則公平公正公開地辦理。與此同時，它規(guī)定每個議題不但需要村民代表總數(shù)的2/3贊成才能通過，而且通過的決議須每個村民代表簽字畫押確認才算數(shù)。這表明議事會通過的決議是具有權威性和法律效力的，體現(xiàn)了大多數(shù)村民的意愿，不僅村委會必須無條件地服從和執(zhí)行，村民代表也必須要帶頭遵守和擁護，并對產(chǎn)生的決議擔負相關責任。另外，議事的精細化與參與的儀式化更有助于決策決議的落實和執(zhí)行。在新的制度規(guī)則下，村民利益互相受到保護，彼此之間就會有更多信任。曾經(jīng)是一盤散沙的下圍村變得團結和諧，重現(xiàn)了生機與活力。

(四)公開：促使權力運行透明

“公開”要素主要解決的是權力運行過程問題，它要求權力的運行過程必須公開透明。因此，它必須建立一種行之有效的公開機制。公開機制是村民自治民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的重要組成部分，主要表現(xiàn)在決議前要公開、決議過程要公開、決議結果要公開，做到事事公開化，事事透明化，使權力在陽光下運行，從而保障村民的知情權、表達權和監(jiān)督權。

下圍村的公開機制主要從這幾個方面進行：一是決議前，議題一般由村“兩委”提出，經(jīng)由村“兩委”聯(lián)席會議充分討論，并形成初步方案后提交村民代表會議審議。村民代表會議審議的議題要提前公示3天，村務不僅要在村務公開欄、村廣播公布，還要在微信二維碼平臺公布，村民可以通過手機一掃即可參與微信群討論，就可把意見轉(zhuǎn)達給村委會。村民群眾如果不會使用微信二維碼平臺，他們還可直接找村“兩委”干部或是村民代表反映意見。同時，還要求村民代表利用三天的時間深入到群眾與黨員中去聽取意見。公示三天后，代表們方可帶著群眾的呼聲到議事大廳議事決策；二是議事過程中，村民可在旁觀席觀看，也可通過微信平臺圍觀；三是決議后，每一次村民代表會議審議通過的議題要形成會議紀要，放到微信平臺向全體村民公示，或是通過廣播站等媒介向村民公開。

(五)監(jiān)督：防止權力異化扭曲

“監(jiān)督”要素主要解決的是由誰來監(jiān)督權力的問題。正所謂“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗”。權力行使需要監(jiān)督和制約，不受制約的權力易發(fā)生扭曲變異。因此，對權力的監(jiān)督必須全方位、全覆蓋。下圍村村民代表議事制度主要從這幾方面著手：

一是村民代表對村“兩委”干部的監(jiān)督。這主要表現(xiàn)在村民代表的常設及其“代表”作用。在村民議事制度確立和運行以來，村民代表就是村民的發(fā)言人，享有充分的表達權和集體決策權。按照村民委員會組織法，一般是三個月召開一次村民代表大會，下圍村則每個月舉行一次。村委每個部門都得匯報工作中遇到的問題，村民代表反映村民提出的各種意見，村委會則派人跟蹤服務，以對廣大村民的利益進行經(jīng)常性維護；二是村民對村民代表的監(jiān)督。村民代表由村民選舉產(chǎn)生，必須代表村民的意愿和利益。如果村民代表違背大多數(shù)村民的意愿，將會受到村民的不信任，很難再次連任；三是輿論媒體的監(jiān)督。村務通過廣播、村務公開欄、網(wǎng)絡媒體及時公布于眾，村民能熟知村莊事務，掌握相關政策和法律法規(guī)，使村委會的權力暴曬于陽光之下，讓村“兩委”干部不敢貪、不能貪、不想貪；四是村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督。村務監(jiān)督委員會成員通過列席會議以實行現(xiàn)場監(jiān)督，會后還可對村委會及其它組織執(zhí)行決議的活動進行監(jiān)督；五是黨政的介入與指導。在推行村民自治上，黨和政府履行了村組法規(guī)定的指導職責，正確地指導村民依法制定制度，明確議事流程并嚴格監(jiān)督執(zhí)行，對村民代表、村干部及其他工作人員出現(xiàn)的問題及時發(fā)現(xiàn)和糾正。

(六)問責：有效約束公共權力

“問責”要素主要是解決如何實現(xiàn)對權力有效監(jiān)督和約束的問題。問責凸顯在責問、回應以及懲獎三個方面。*肖濱：《網(wǎng)絡問政如何建構問責——基于對廣東河源市網(wǎng)絡問政的分析》，《學術研究》，2012年第12期。以往村民代表會議的決議無法執(zhí)行，就在于“問責”要素的缺失。正因這樣，對村民、村民代表和村干部缺少了法律強制力和道德約束力，治理參與者無法形成自我監(jiān)督的意識。下圍村村民代表議事制度引入問責要素之后，這些情況得到了徹底改善。問責要素主要體現(xiàn)在這幾方面：

一是建立會議議題會前公示制度。它要求村“兩委”將村民代表會議議題提前公示3天，廣泛征集村民的意見建議，接受公眾質(zhì)詢并作出回應。同時，議事會將議事內(nèi)容制成權力清單曬在陽光下，為問責機制的推行奠定了基礎；二是不斷健全村民代表議事制度。它規(guī)定，凡經(jīng)過村民代表會議通過的決議、決定，任何人不得擅自改變，村民必須無條件執(zhí)行，并由村“兩委”組織落實；凡未經(jīng)村民代表會議通過的交易事項，不得提交鎮(zhèn)農(nóng)村交易平臺進行交易，擅自交易的，將追究其法律責任和決策責任；三是實行紅黃牌紀律懲罰。若村民代表議事會參與人員違反議事會會議紀律，將視情節(jié)輕重被黃牌或紅牌警告。給予紅黃牌警告由主持人及村“兩委”提議，并經(jīng)過到會代表總數(shù)的三分之二以上投票表決通過，方為有效。村民代表累計受到2次黃牌警告或1次紅牌警告的，暫停一次表決權和議事權；列席人員暫停一次議事。由于規(guī)則是中立的，紅黃牌約束不看派系只對行為，代表為維護自身利益對于新規(guī)則只能選擇適應和自我約束，否則代表的地位就可能喪失。因此，問責要素的引入有效加強了對公共權力的監(jiān)督與約束，不僅提高了村民代表的使命感和責任感，也加強了村干部的執(zhí)行能力和效率，培養(yǎng)了村民的自我監(jiān)督意識。

四、 結論與討論

通過對下圍村如何以村民代表議事制度創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，并化解鄉(xiāng)村治理難題的分析，在這里就可對如何有效連接民主與治理作進一步總結。

在村民自治實踐中，不能僅僅依靠單純的民主選舉來解決問題，這樣不但會難以化解如派系紛爭的治理問題，最后也會使選舉本身成為了問題與麻煩的“制造者”。同時，由于制度化參與或縮小民主規(guī)模自身所存在的不足和限度，并不利于村民自治發(fā)展。因此，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”有必要另辟蹊徑，而村民代表議事制度為實現(xiàn)民主與治理的有效連接提供了一個有益的思路和方向。村民代表議事制度進一步擴充了民主，將共享、公議、公平、公開、監(jiān)督與問責六大要素進行有機地整合，形成了一套邏輯結構嚴密的復合型機制：由誰來掌握權力、如何行使權力、如何確保資源或利益分配的公平性、權力如何公開運行、由誰及如何監(jiān)督權力、怎樣使權力監(jiān)督約束有效，是環(huán)環(huán)相扣的、具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的六個環(huán)節(jié)。其間任何一環(huán)的斷裂，都不利于民主治理目標的實現(xiàn)。總的來講，以村民代表議事制度來創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，有助于實現(xiàn)由以選舉為中心向民主治理的轉(zhuǎn)變，推進農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展，為建立和維護穩(wěn)定的基層政治秩序奠定了堅實的制度基礎。具體來說，以村民代表議事制度來擴充民主的重要意義可歸納為以下六個方面：

一是共享要素使村莊公共權力由村“兩委”向村民議事會實現(xiàn)重心轉(zhuǎn)移。下圍村實行村民代表議事制度后，權力屬性發(fā)生質(zhì)的改變，村莊公共權力真正掌握在全體村民手中。由于權力中心得到重構，有效改變了“村官自治”的治理格局，形成了村民代表議事會負責決策、村委會負責執(zhí)行、村監(jiān)督委員會與村民代表負責監(jiān)督的權力架構，不但清晰界定了它們的角色定位與作用，也為這些村級組織機構通力合作、相互制衡奠定了制度基礎，并創(chuàng)造了實踐空間。

二是公議要素將協(xié)商民主帶入決策過程以提高決策的民主質(zhì)量。村民代表議事制度的核心就是實現(xiàn)民主商議、一事一議，在協(xié)商議事過程中根據(jù)議事規(guī)則反映村民的民主訴求與利益表達，并聽取村民的意見建議，最大限度地體現(xiàn)村民代表大多數(shù)人的意志，使村民議事會的決策決議更符合現(xiàn)代決策的科學化、民主化要求。在這個過程中，村民也經(jīng)受民主訓練和能力培養(yǎng)，由消極公民逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極公民。

三是公平要素推動建立有效的利益分配規(guī)則和程序。凡是重大事項需在議事會按議事規(guī)則和程序決策通過，有助于實現(xiàn)利益分配的公平正義，打破少數(shù)村干部或宗族派系壟斷利益與操縱權力關系的局面。同時，要求村民議事代表簽字畫押，并踐行議事程序精細化和參與儀式規(guī)范化，增強了群眾對議事會決議的合法性認同和執(zhí)行自覺性，從根本上來說是對村民最廣大利益的維護與保障。

四是公開要素使權力運行過程公開透明化。通過建立決策公開機制實現(xiàn)從決策前到?jīng)Q策后的全程公開，使決策的公開度和透明度不斷增強，有利于拓寬村民全面獲取議題信息的渠道，加強村民與村干部之間的溝通與聯(lián)系，為村民自覺履行監(jiān)督村民代表、村干部及其他工作人員的職責提供重要的便利通道。

五是監(jiān)督要素有效防止了權力的異化扭曲。從村民代表監(jiān)督村干部、村民監(jiān)督村民代表和村干部、村監(jiān)督委員會的監(jiān)督、輿論媒體的監(jiān)督到黨政機構的監(jiān)督和指導，下圍村構建了一套自上而下的、由內(nèi)到外相結合的、嚴密細致的監(jiān)督機制，有利于杜絕監(jiān)督不力、監(jiān)督缺位的現(xiàn)象，從而增強民主監(jiān)督的實效性，從源頭上根除權力腐敗的可能，使權力真正做到為民所用、為民謀利。

六是問責要素確保了對權力監(jiān)督和制約的持續(xù)有效性。下圍村通過建立議題會前公示制度，制定權力清單，接受村民質(zhì)詢，實行違反程序決策的法律責任追究，推行紅黃牌紀律等，始終都貫穿了責問、回應和懲罰三個元素，大大增強了問責力度，有力地遏制了不作為、亂作為的現(xiàn)象，使決策和執(zhí)行人員依法依規(guī)進行活動，為村民自治的有序運轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

總之，從下圍村村民自治的創(chuàng)新經(jīng)驗來看，要實現(xiàn)村莊治理由“亂”到“治”，需要在民主與治理之間搭橋與連線，即找到一種切實有效的連接機制。村民代表議事制度將共享、公議、公平、公開、監(jiān)督與問責六個要素有機整合于一體恰好提供了這樣一種機制，這種機制不僅促使鄉(xiāng)村“四個民主”協(xié)調(diào)發(fā)展，而且提升并改善了村莊治理績效，實現(xiàn)了民主與治理整合為一體的目標。雖然，基于下圍村這一典型案例所進行的理論概括還有待于在實踐中獲得進一步的檢驗，但是，上述六個要素環(huán)環(huán)相扣、依次推進的民主擴展運行機制有其內(nèi)在的邏輯自洽性，它清楚地表明，在村民自治的實踐中遵循其中所蘊含的內(nèi)在邏輯，民主與治理的有機連接就具有現(xiàn)實的可復制性。就此而言，下圍村的實踐確實為實現(xiàn)基層民主治理提供了很好的經(jīng)驗啟示與方向指引，值得學界進一步發(fā)掘和討論。□

(責任編輯：嚴國萍)

2016-06-30

肖濱，中山大學政治與公共事務管理學院院長、教授、博士生導師，主要研究方向為政治學理論、當代中國政府與政治、地方政治與地方治理；方木歡，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生，主要研究方向為政治學理論、當代中國政府與政治。

國家社會科學基金重大項目“擴大公民有序政治參與：戰(zhàn)略、路徑與對策”(編號：12&ZD040)。

D422

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1007-9092(2016)05-0005-009