聯合國制裁制度改革的歷程和對中國的啟示

摘要：中國海外利益不斷拓展，保護這些利益時，聯合國制裁是一個選項。但國內對制裁制度的改革歷程和內涵還沒充分研究。聯合國的制度發展經歷了制裁委員會、制裁委員會下屬專家組、監測機制和監察員辦公室幾個階段。揭示聯合國國制裁制度的改革歷程和內涵，有利于中國深化對聯合國制裁制度的參與，有利于更好地借聯合國制裁制度捍衛中國的國家利益。

關鍵詞：聯合國 制裁制度 監測機制 專家組 中國外交

自聯合國安理會1966年首次制裁南羅德西亞以來，聯合國的制裁制度經歷了50年的發展演變。關于聯合國制裁制度改革的歷程，國內研究者雖然有相關探討，但缺乏系統性的成果。在聯合國制裁制度不同時期的表現形態、制度發展和改革的過程等方面，國內外學界的研究不足。本文試圖就以上問題進行探討并揭示出一般性規律，反思這些規律對中國外交的啟示。

聯合國制裁制度的改革圍繞著三個目標：增強制裁制度的有效性；減少制裁的意外后果；校準制裁目標的精確性。在美歐學界和各主要國家的推動下，聯合國秘書長布特羅斯·加利在1992年關于聯合國改革的《和平綱領》中首次提及以上目標。一直到2009年安理會通過的第1904號決議，聯合國制裁制度的改革初步告一段落，制裁制度初步具有相對完備的形態。制裁制度由制裁委員會、專家組、監察員辦公室等機構及其內嵌的規則和機制集中體現。

制裁是《聯合國憲章》第七章“對于和平之威脅和平之破壞及侵略行為之應付辦法”。在出現危及國際和平與安全的局勢時，安理會可采取的具體措施包括：全面經濟和貿易制裁、武器禁運、禁止旅行及金融或外交限制等。

最初，聯合國的制裁制度主要由安理會下屬機構—制裁委員會—來實施。在南羅德西亞（1968）、南非（1975）、利比亞和伊拉克（1989）的案例中，聯合國的制裁制度表現為這種初始形態。安理會照其暫行議事規則第28條，設立相關的委員會。委員會由安理會所有成員組成，負責向所有國家索取關于這些國家所采取行動的進一步資料，以期有效執行制裁；審批和監測相關豁免事宜；審議各國提請其注意的關于違反制裁的情報，并針對此種情報建議適當措施；定期向安全理事會提交報告。

然而，冷戰結束后，聯合國制裁案例的急劇增多，比如，20世紀90年代，安理會就通過了對10多個國家的制裁決議。尤其，隨著經濟全球化、社會信息化的發展，原來僅靠制裁委員會來實現制裁的制度已經遠遠不能適應國際社會的需求。制裁的有效性不斷受到質疑、受制裁對象的確定性不斷受到質問、制裁所產生的人道主義危害和第三方影響反復引發關注或異議。因而，聯合國制裁制度的改革成為了各主要國家的必然選擇。

一、聯合國制裁制度的改革歷程

聯合國制裁制度的改革歷程包括成立制裁委員會下屬的專家委員會、設立監測機制、從全面制裁轉向目標制裁（或聰明制裁）和監察員辦公室。專家委員會設立于1999年5月4日，監測機制設立于2000年4月18日，從全面制裁轉向目標制裁的時間在2001年9月28日。

1.制裁委員會下屬專家組（專家小組）

在初始的制裁制度下，制裁委員會的監測主要依靠成員國定期提供關于執行相關措施的資料和委員會主席或副主席出訪一些國家。然而，在那些邊界漫長、地形崎嶇，而且缺乏必要的基礎設施的被制裁國及其鄰國而言，這種監測模式無法產生實效。這突出體現在聯合國制裁爭取安哥拉徹底獨立全國聯盟（安盟）的例子里。

安盟的制裁開始于1993年9月15日。到1994年6月30日，涉嫌違反制裁兩個鄰國仍未提供所需資料。到1999年，還有人發表公開聲明，證實向安盟提供物質支助。這種情況下，安理會制裁安盟的委員會（第864（1993）號決議所設委員會）建議安理會成立專家組。這是安理會關于制裁問題的第一個專家組。此后，除了在厄立特里亞和埃塞俄比亞（2000年）、盧旺達（1993-2009）、南蘇丹（2014-2015）、海地（1993-1995）、黎巴嫩（2014-2011）和也門（2014-2015）等少數案例外，其他的制裁委員也陸續設立了專家組。專家組是一種臨時性的機制。專家組成員由聯合國秘書長任命，其任期一般為六個月，在必要時會無限制順延。專家組的職能一般包括三個方面：收集資料和調查有關報告，或通過訪問有關國家，收集制裁所涉內容相關的情報，尋找違反制裁的行為和情況；查明協助和煽動違反上述措施的各方；建議制止這種違規事件并改進上述措施的執行情況的措施。在每一個任期里，專家組須向安理會提出其最后報告和建議。

2.監測機制

專家小組的人員一般都為成員國的外交官。他們能勝任收集資料、審查資料、發現違規行為和提供報告和建議的工作。然而，要深入分析和舉證虛假資料、對違規產品的來源和種類進行鑒別、甚至評估成員國的海關和邊防的反制裁能力，這些都不是一般了文職人員或政治家所能完成的任務。監測機制則是為了彌補這一短板。

聯合國第一個制裁監測機制設立于2000年4月18日。該機制在于加強對安盟的制裁。它某種程度上借鑒了服務于人道主義目的的“伊拉克石油換食品”計劃的監測機制。制裁機制也具有臨時性質，一般任期為六個月。其成員由專門的技術專家構成。其主要職責是收集相關的資料，調查有關的線索并核實各方提供的資料；在決定誰違反了制裁并且應當如何處理方面，向安理會提供建議；考察成員國的海關和邊防，評估相關的制裁能力并提供建議。監測機制此后經歷了不斷的完善，到2001年制裁基地組織和塔利班時，監測機制的權限進一步擴展到審查成員國國內的立法完善程度，并提升成員國制裁和治理恐怖主義的能力。

聯合國安理會不會為每個制裁案例都會設置監測機制。一般而言，多次設立專家組的制裁個案會有相伴的監測機制。

由此，聯合國對制裁的執行和有效性的評估建基于三方面的資料：專家小組的報告、成員國關于執行情況的報告、獨立的監測機制的報告。

3.目標制裁和監察員辦公室

在20世紀90年代的大部分時間里，聯合國的制裁主要是全面制裁。全面制裁針對對制裁目標方的決策者和轄區內的人民，最嚴重的情況下，會涉及到經濟、外交和武器、航空、旅行等多個方面。全面制裁由于過于生硬和死板，產生了不少意外后果。這種意外后果體現于兩個方面，一方面是被制裁方國內的人道主義災難，另一方面是相鄰第三方的經濟困境。這突出體現在對海地和伊拉克的制裁案例里。比如，在海地，掌權者通過走私或其他非法渠道獲得必須品，但廣大民眾卻深受制裁之苦。在這種情況下，更精確、靈活的制裁就成為國際社會的呼聲。目標制裁就是在這種背景下產生，目標制裁又被常被譯為“瞄準制裁或聰明制裁”。這種制裁機制由綜合名單、凍結資產、旅游禁令和軍火禁運等部分組成。

目標制裁的核心是綜合名單又被稱為制裁黑名單。由于制裁對象主要是決策者或者個人，被誤列制裁名單的人容易受到非法侵害。個人也會因此向地方法院提出相關的訴訟。有不少制裁對象依聯合國《公民權利和政治權利國際公約》提出了訴訟。針對恐怖主義的聯合國安理會1267機制就是這方面的代表。截止2008年，針對“1267制裁機制”提起的訴訟達到了30起。

為解決以上制裁困境，安理會2009年1904號決議設立監察員辦公室。監察員的職權是根據所掌握全部資料作出的分析和監察員的意見（observations）。2011年1989號決議規定了監察員機制的運作程序。被制裁方可以向監察員提出解除制裁申請。在與申請人、有關國家和組織溝通后，監察員會向“1267委員會”提出報告。如果監察員建議解除制裁，那在60天內，如果制裁委員會以協商一致的原則決定維持制裁，否則制裁會自動解除。在這60天內制裁仍然有效。換句話說，在新機制下，只要制裁委員會中有一個代表國家支持解除制裁，那解除制裁的建議也會得以實施。

監察員辦公室機制是聯合國制裁機制改革的最新成果。正如有專家指出的，該機制率先在“1267制裁機制”內采用，成熟后再推廣至其他制裁機制。至此，聯合國制裁制度的發展已經發展到相對成熟的形態。聯合國制裁制度的改革雖然不會停止，但此后的完善工作應該超不出以上四個方面。

二、聯合國制裁改革對中國外交的啟示

聯合國制裁制度的改革發展歷程的考察對于中國外交極具意義。當前，中國經濟實力急劇增長，海外利益飛速擴大。為捍衛這些利益，聯合國制裁也是一個選項。畢竟，制裁是介于談判和使用武力或武力威脅外的手段。具體來說，聯合國制裁制度改革的歷程能給我們以下四方面的啟示。

首先，聯合國制裁制度的改革是為了增強制裁有效性、減少制裁的意外后果；校準制裁目標的精確性。在中國未來參與聯合國制裁過程中，也要強化在這方面的意識。

其次，聯合國制裁改革的進展與聯合國秘書長和秘書處的作用有密切聯系。盡管安理會未必會采納秘書長關于聯合國制裁改革的所有建議，但秘書長在改革的議程設定方面有極大影響力。在制裁海地、南斯拉夫以及伊拉克后，專家組和監測機制的成立過程，秘書長發揮了極大的作用。秘書處還組織了數次相關的研討會。在聯合國未來的制裁活動中，中國應加強與秘書長及秘書處的互動。

第三，聯合國制裁制度改革過程中非國家行為體的作用不能低估。在以上改革的歷程中，一些非國家行為體，如基金會、研究所等智庫發揮了重要的功能和影響力。比如，聯合國專家組設立的過程中，歐美國家的智庫提供了建議，如哥本哈根圓桌會議。在從全面制裁轉向目標制裁的過程中，倫敦海外發展研究所、國際和平研究院、第四自由論壇、國際和平研究所都發揮了重要影響。中國應當強化和探索中國智庫參與這類改革的路徑和模式。

第四，聯合國制裁改革的發展方向深受區域組織的影響。比如，在設立監察機制的過程中，歐洲聯盟、歐安組織也提出了不少建議，與秘書處也建立了經常性的互動。在未來的制裁活動中，中國應當推動上海合作組織、金磚國家開發銀行，亞洲基礎設施投資銀行與聯合國互動，讓它們能參與到聯合國制裁，在制裁制度的進一步改革中發揮效用，在制裁中捍衛中國的國家利益。

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