中國鄉鎮改革走向淺析

趙巖

摘要：從80年代開始，我國的鄉鎮政府改革先后出現了強化式改革、派出式改革和參與式改革三種模式。強化式改革始終無法走出“放權——收權”的怪圈。派出式改革撤銷鄉鎮，有利于精簡機構，實現政府的扁平化管理，但在推廣中卻有很大的局限性。參與式改革意味著對傳統治理模式的徹底顛覆，參與式改革讓社會和公民參與到政府治理中來，有利于提高鄉鎮政府的執行力，激發公民責任感。參與式改革在我國鄉鎮具有廣泛的可行性，不僅可以帶動基層民主，而且能夠促進鄉鎮政府職能轉變。

關鍵詞：鄉鎮改革 強化式改革 派出式改革 參與式改革

中國的鄉鎮體制改革從上世紀80年代開始，已經走過了三十多年的歷程，出現了多種改革模式，通過對比各種改革模式的實踐與前景，才能更好的把握我國鄉鎮改革的走向。

一、中國鄉鎮政府改革模式的三種類型

伴隨我國改革開放的深入和鄉村社會的變遷，鄉鎮政府所面對的管理與服務需求也急劇擴大。與之形成鮮明對比的卻是鄉鎮政府管理體制落后所帶來的服務能力不足、執行能力低下。圍繞著鄉鎮政府的改革，中央和地方從80年代開始就不斷的探索，總結起來，主要有三種不同的途徑。

強化式改革，即強鎮擴權，權力下放，強化鄉鎮政府的獨立性和執行力。強化式改革的具體措施包括完善鄉鎮人民代表大會制度，擴大鄉鎮財政權，改革鄉鎮人事權，縣級政府對鄉鎮簡政放權甚至撤鎮設市等。

派出式改革，即撤銷鄉鎮一級行政單位，將鄉鎮政府改為縣政府的派出機構（街道辦事處）。派出式改革的具體措施就是將鄉政府改為縣政府的派出機構，鄉鎮政府不在設獨立的財政等。

參與式改革，即改革鄉鎮政府的領導模式，強調社會組織、企業、公民的參與，建立政府主導，社會、企業、公民共同參與的現代基層管理體制。參與式改革的主要理由有：一是加強基層民主和公民參與是我國政治改革的大勢所趨。二是從無限政府轉向有限政府，讓政府從傳統的“劃槳者”轉為現代的“掌舵者”，是我國建立服務型政府的必由之路。三是讓社會和公民參與公共服務領域，可以有效減輕政府的負擔。參與式改革的具體措施包括完善鄉鎮的議事協商機制，健全鄉鎮人大的民意表達機制等。

我國從80年代就開始嘗試對鄉鎮進行強化式改革。1983年中共中央和國務院下發了《關于政社分開建立鄉政府的通知》，到1985年，撤社建鄉的任務基本完成。但新成立的鄉鎮政府機構殘缺、功能不全，下轄的七站八所全部是上級政府部門在鄉鎮的分支機構。在這一背景下，1986年中共中央、國務院聯合發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，提出了“簡政放權，健全和完善鄉政府的職能”的口號。1986年下半年，山東省萊蕪市的“簡政放權”取得了較好的效果，“萊蕪經驗”開始被廣泛推廣。

但是，到了上世紀80年代末，由于省市部門不愿意放棄自身的權力和利益，只愿意把一些無利可圖的“包袱”站所和不愿承擔的責任丟給鄉鎮政府，“簡政放權”改革最終以“丟包袱”結局告終。之后國家又多次試點進行了以強鎮擴權為核心的強化式改革。1996年，浙江溫州龍港鎮作為國家城鎮改革的試點，在財政、戶籍等10個方面進行了綜合配套改革。但隨后出現了反復，蒼南縣幾乎全部收回了下放的權限。在廣東、江蘇、福建試點的類似改革，最后也都無疾而終。可以說，對鄉鎮政府的強化式改革一直沒有走出“放權——收權”的怪圈，而根據1993年民政部的《關于調整設市標準報告的通知》中“少數經濟發達，已成為該地區經濟中心的鎮，如確有必要，可撤鎮設市”這一規定提出的“撤鎮設市”構想，到現在還停留在設想階段。

在不斷嘗試強化式改革的同時，我國也探索新的改革模式。2002年深圳特區率先將全部鄉鎮改為街道辦事處，鄉鎮改為街道辦事處正在全國大刀闊斧的展開。

除了上訴兩種改革模式，2000年以后，“參與式”治理理論在國內逐漸興起。“參與式”治理最初應用于林業領域，在實踐中“參與式”治理的影響的領域逐漸超越了林業范圍，向環境保護、水利灌溉、扶貧開發、農村金融、農村和城市建設等領域拓展，由經濟領域向社會、農村民主政治建設等領域延伸，成為我國政府決策思想的重要組成部分。2007年國務院通過的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，就深受參與式治理理論影響。各地在鄉鎮政府改革中，參與式改革也頻頻出現，如浙江省溫嶺新河鎮進行的參與式預算試驗，貴州黔南長順縣凱佐鄉的參與式治理試驗。

二、 三種鄉鎮改革模式的實踐與前景

在農村稅費改革后，鄉鎮政府幾乎喪失了財政汲取能力，“入不敷出”、“拆東墻補西墻”已成中西部地區鄉鎮財政的普遍現象。在這種財政能力的限制下，鄉鎮政府除去支付工資、辦公費用等剛性支出已難以承擔為鄉村社會發展提供公共服務的責任，使鄉鎮政府職能與農民利益需求之間的矛盾日益顯現。可以說，鄉鎮政府的改革已經到了迫在眉睫的地步。

強化式改革無疑是最立竿見影的改革模式，無論是1996年龍港鎮的綜合配套改革，還是2005年在廣東、浙江開展的強鎮擴權試點改革，鄉鎮政府財政權和人事權的擴大，直接提高了鄉鎮公共服務的能力，拉動了區域經濟的發展。龍港鎮一度成為溫州經濟收入第一位的強鎮，但在權力被蒼南縣回收之后，經濟也隨之滑落到全市第三位。浙江省的平水鎮在強鎮擴權之后，財政收入從過去的幾百萬變成幾個億，社會保險、醫療、教育等方面的投入大大增加，實現了跨越式發展。但平水鎮之后同樣遭遇了尷尬，副鎮級干部的任免權被收回，下放的權力沒有法律支持，擴權實際上難以實現等。可見，強化式改革最大的障礙不是在實踐上，而是在體制內，所以始終無法走出“放權——收權”的怪圈。

派出式改革撤銷鄉鎮，改設為縣以下的一級行政分治區，實施“縣政、鄉派、村治”的治理結構，有利于精簡機構，實現政府的扁平化管理，但在推廣中卻有很大的局限性。現在被撤銷的鄉鎮大多位于經濟發達地區或者縣政府所在的城關鎮及附近地區。縣區政府對這些地區實行“直轄”，可以說是水到渠成。所以說，現在撤鎮設辦的經驗對中西部廣大經濟落后地區鄉鎮和邊遠地區鄉鎮沒有推廣價值。

參與式改革意味著對傳統治理模式的徹底顛覆，以參與式治理方式讓社會和公民參與到政府治理中來，有利于提高鄉鎮政府的執行力，激發公民責任感。

傳統治理方式在決策上，政府行為起著絕對的支配作用，以說服的方式和聚合權利的方法來實施其決策，維護統治者的利益，在決策優先權上也是以“專家”優先，實施決策者是“專家”而非當地公民，這是一種自上而下的壓力型政策，造成政府和公眾間缺乏有價值和有效的交流、溝通和相互制約。公共行政人員也容易產生官僚主義、主觀主義、命令主義等違背公共關系的原則。

而以參與式治理則是一種新的治理方式，它促進政府的職能轉變，由發號施令變為服務型政府，這種根本性的角色轉換是符合社會發展主流的，有利于社會的良性發展。公民尤其是利益相關者包括弱勢群體不再被排除于決策之外，而是主動地、積極地聯合政府和當地組織，形成友好互動的網絡系統，更好更快地發展當地經濟。中國優秀的以“和”為貴的歷史傳統文化也會在一定程度上影響、維護這種模式的運作。因此，以完善鄉鎮的議事協商機制，健全鄉鎮人大的民意表達機制等為主的鄉鎮政府參與式改革，與中央政府的“基層民主政治建設制度”是相契合的，同時也達到了參與式治理的目的，加強了鄉鎮政府與公民的合作關系，有利于構建和諧與穩定的社會秩序。

在實踐中，溫州新河鎮的參與式預算試驗是人大代表及自愿參與者直接參與鄉鎮政府預算的決策過程，并監督預算的執行情況，從而控制好政府的“錢袋子”。新河鎮的參與式改革不僅讓鄉鎮人大的權力“起死回生”，更促進了農村基層民主的發展，為基層民主開拓了新空間，大大解決了農村基層民主建設中的“投完票就走人”的尷尬境地，公益事業不再無人問津；大力促動群眾參與監督，為防止農村基層腐敗裝上了一道“防火墻”。

貴州黔南長順縣佐利鄉的參與式改革則更有代表性。1995年，《貴州山區社區自然資源管理項目》作為貴州省重點國際合作項目正式啟動，從項目第三期開始，推廣主體轉移給凱佐鄉政府，由政府在全鄉推廣，項目進行到第四期時，參與式方法已推廣到鄉里80%的村民，并從最扶貧擴展到農村建設、基層管理等方面。凱佐鄉的參與式改革通過參與式治理的實施達到保護自然資源，發展地方經濟，擴大公民參與的目的。佐利鄉的參與式改革實踐促進了鄉鎮政府職能的轉變，大量基礎建設放手交給了村民自建自管，環保衛生由村民通過村規民約自己解決，鄉鎮政府則提供溝通協調的服務職能。鄉鎮政府從過去的主管者變成了現在的指導者、協助者和服務者，不僅負擔大大減輕，更重要是村民認可了鄉鎮政府提供的服務，提升了鄉鎮政府的公信力和執行力。

實踐證明，參與式改革在我國鄉鎮是可行性的。參與式改革不僅可以帶動基層民主、激發公民責任感，而且能夠促進鄉鎮政府職能轉變。