基于SWOT的中國綠色礦業發展策略研究

劉　敏

（1、中國地質大學（北京），北京　100083；2、中國國土資源經濟研究院，北京　101149）

基于SWOT的中國綠色礦業發展策略研究

劉敏1，2

（1、中國地質大學（北京），北京100083；2、中國國土資源經濟研究院，北京101149）

我國經濟進入新常態，發展綠色礦業是推動經濟發展方式轉變的必然選擇，也是我國礦業實現資源開發經濟效益、生態效益和社會效益協調統一的現實途徑。本文采用SWOT模型對我國綠色礦業發展的優勢與劣勢、面臨的機遇與挑戰進行了分析，提出了我國綠色礦業發展的優勢機遇策略（SO）、優勢挑戰策略（ST）、劣勢機遇策略（WO）和劣勢挑戰策略（WT）。

綠色礦業；發展策略；SWOT分析

2008年國際金融危機爆發以來，中國經濟發展進入新常態，主要體現為增長速度換檔器、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期”疊加的階段性特征。中國政府正努力推動經濟發展方式轉變，深化改革開放，促進資源開發與經濟社會全面協調可持續發展。將資源的開發與保護放到經濟社會發展的戰略高度，通過開源節流、高效利用、創新體制機制，改變礦業發展方式，推動礦業經濟發展向主要依靠提高資源利用效率帶動轉變。

綠色礦山，一種嶄新的理念、嶄新的實踐，近年來在中國正得到礦業界的積極響應和社會的認同。發展綠色礦業、建設綠色礦山，推行循環經濟發展模式，實現資源開發的經濟效益、生態效益和社會效益協調統一，將成為推動經濟發展方式轉變的必然選擇，也是加快轉變單純以消耗資源、破壞生態為代價的開發利用方式的現實途徑。

本文的主要目的是調查中國的綠色礦業政策，分析中國綠色礦業政策的優勢和缺點，為中國未來綠色礦業發展提供指導。為了達到此目的，本文討論了中國的綠色礦業政策的現狀以及中國礦業發展的線路圖；運用SWOT模型分析了影響中國綠色礦業發展的內部和外部因素，研究如何使優勢最大化，如何克服缺陷。同時，充分利用機遇克服面臨的威脅和挑戰，促進中國綠色礦業的發展。

一、中國的綠色礦業政策

中國最早在2008年11月25日中國礦業循環經濟論壇上提出“綠色礦業”。在此次論壇上，中國礦業聯合會與11家大中型礦山企業倡導發起簽訂了《綠色公約》，對礦山企業提出建設綠色礦業的十條約定。2009年1月7日發布《全國礦產資源規劃（2008-2015）》，提出“大力推進綠色礦山建設，到2020年綠色礦山格局基本建立”的總體目標，這意味著中國首次明確提出了發展綠色礦業的要求。2010年出臺的《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》及《國家級綠色礦山基本條件》，確立了建設綠色礦山的基本目標，即1～3年完成一批綠色礦山示范試點建設工作的目標，并要求建立完善的綠色礦山標準體系和管理制度，形成配套綠色礦山建設的激勵政策。到2020年，全國綠色礦山格局基本形成，大中型礦山基本達到綠色礦山標準，小型礦山企業也按照綠色礦山條件嚴格規范管理。

國家出臺了一系列促進綠色礦業發展的相關政策。如在資源綜合利用方面，目前已有加強資源綜合利用的優惠政策出臺，其中包括：國家能源局、環保部、工信部于2014年12月26日聯合發布《關于促進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用的意見》提出，到2020年，全國煤礦采煤機械化程度達到85%以上，掘進機械化程度達到62%以上；資源開發利用率大幅提高，資源循環利用體系進一步完善，生態環境顯著改善，綠色礦山建設取得積極成效，資源節約型和環境友好型生態文明礦區建設取得重大進展。

2015年4月14日國家發展改革委員會出臺的《2015年循環經濟推進計劃》中提出推行綠色開采。以提高礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率為目標，研究制定煤炭、鐵礦石、有色、稀土等礦產綠色開采行動計劃；推行綠色礦山建設標準，完善充填開采計量和效果評價等技術標準，加強先進充填工藝、裝備的研發和應用。適時出臺分行業、分地區的綠色礦山建設標準，積極推動綠色礦業發展示范區建設，構建綠色礦業發展長效機制。

二、基于SWOT法的綠色礦業發展態勢分析

1、優勢分析

（1）積累綠色礦山試點經驗，建立標準體系和評審辦法。我國積極推進“綠色礦山”試點建設，2011--2014年共公布了四批國家級“綠色礦山”試點單位共661家，其中有35家通過驗收并成為國家級綠色礦山，推進了首批40個礦產資源綜合利用示范基地建設，發布了99項擁有自主知識產權、應用范圍廣、推廣前景好的綜合利用先進適用技術，創建了江西、新疆、廣西、山東等綠色礦山建設模式，樹立了一批開采方式科學化、資源利用高效化、企業管理規范化、生產工藝環保化、礦山環境生態化的先進典型，在全國發揮了良好的示范作用。

國土資源部在總結綠色礦山試點經驗的基礎上，明確了綠色礦山的標準體系，分區域、分礦種科學制定了具有可操行性和針對性的標準體系。《國家級綠色礦山基本條件》從依法辦礦、規范管理、綜合利用、技術創新、節能減排、環境保護、土地復墾、社區和諧、企業文化等九個方面對綠色礦山的基本條件進行規定。同時，還出臺了國家級綠色礦山評審制度和評估驗收考核辦法，這為綠色礦山建設的進一步推進提供了堅實的制度保證。開展分行業綠色礦山建設標準研究，初步形成煤炭、石油、有色、冶金、化工礦產和建材非金屬的綠色礦山建設標準，在高效開發、綠色開采、綜合利用、環境保護、礦地和諧等方面樹立了一批可推廣、可復制的先進典型。

（2）支持礦產資源節約與綜合利用，綜合利用示范基地建設成效顯著。2010年我國啟動的礦產資源節約與綜合利用專項，由中央財政安排專項資金，包括獎勵資金和循環經濟發展示范工程資金（以下簡稱示范工程資金）兩部分，實施"以獎代補"和綜合利用示范工程。其中，“以獎代補”是指對節約與綜合利用礦產資源取得顯著成績的礦山企業給予獎勵，支持礦山企業提高礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率。示范工程資金主要用于實施以礦山企業為主體的礦產資源領域循環經濟發展示范工程，推進油頁巖、煤矸石、難選冶黑色金屬、共伴生有色多金屬、礦山固體廢棄物和多金屬尾礦資源等綜合開發利用。這兩個專項的啟動有力地促進了資源開發利用效率和水平的提高。

礦產資源綜合利用示范基地建設4年多以來，中央財政資金累計投入148.8億元，拉動企業投入資金949.87億元。通過示范基地建設，加速了低滲透超低滲透油氣、頁巖氣、油頁巖、釩鈦磁鐵礦、固體鉀鹽、低品位膠磷礦等8大資源綜合利用技術、工藝和裝備的革新和產業化應用，使低品位、共伴生和難利用資源變成了經濟可采資源，顯著提升資源保障能力。

國土資源部推廣先進適用技術。截至到2014年，國土資源部從礦業行業優選出159項先進適用技術予以推廣（油氣22項、煤炭34項、金屬礦產70項、非金屬礦產33項）。其中，采礦技術59項、選礦技術40項、共伴生礦產及尾礦等綜合利用技術60項。

（3）重要礦產資源綜合利用標準體系基本形成。從2013年起，國土資源部連續三年共發布20個礦種的開采回采率、選礦回收率、綜合利用率指標要求，2015年發布第三批錳、鉻、鋁土礦、鎢、鉬、硫鐵礦、石墨和石棉等8個礦產資源合理開發利用開采回采率、選礦回收率、綜合利用率最低指標要求，主要礦種的礦產資源節約與綜合利用評價指標體系初步形成。2015年國土資源部發布首個礦產資源綜合利用評價指標標準——《礦產資源綜合利用技術指標及其計算方法》（DZ/T 0272—2015），規定了礦產資源綜合利用主要技術指標，建立了考核礦產資源利用水平統一要求。

2、劣勢分析

（1）綠色礦山試點數目較少。中國綠色礦山的試點數量總體偏少，以前四批661家試點單位的礦山數量計算，全國共有12萬座礦山，綠色礦山占全部礦山的比重為0.55%。不僅如此，我國的綠色礦山主要分布在山東、河南等8個省份，但總體試點情況仍然處于點狀分布，未能集中連片地形成一批綠色礦業發展示范區。

（2）企業資金缺乏，稅費繁多。建設綠色礦山需要投入大量的資金，由于國家沒有專項建設資金，使得綠色礦山不能在財政資金上獲得優先支持。此外，建設綠色礦山一般是以系統化的技術創新和生產設備的一系列升級改造為支撐，其背后更是離不開礦山企業大量的資金投入。同時，地方政府較多的稅費項目以及收費上的不規范，也導致了礦山企業的負擔過重。礦山企業目前的稅費項目，除了資源稅、礦產資源補償稅等六七項一般性費用，部分地區還要求企業上繳礦產資源統征費；而這些稅費政策中，部分收費在環保上的功能是重復的。由于綠色礦山建設并不是強制性的，加上針對綠色礦山的專門配套政策措施不足，稅費等經濟激勵政策也不完善，目前還不能形成綠色礦山在政策支持上的優勢。

（3）企業缺乏先進的技術和管理能力。當前我國礦山企業在技術裝備、科學管理、資源開發利用等方面的發展水平參差不齊，大小企業在整體運行方面依然存在很大差距，這與我國制度標準體系有待完善、配套政策措施不足、監管力度不夠、不少礦山企業基礎差等不無關聯。此外，隨著礦業市場的變化，企業所承擔的社會責任將不斷加重，特別是近兩年來礦產品價格持續下滑，企業生存面臨著很大的壓力與挑戰，而這些也都會影響其對綠色礦山建設的投入。

（4）尾礦數量多，資源綜合利用率低。發展綠色礦業是一項系統工程，尾礦資源綜合利用是其中一項非常重要的工作，主要涉及兩方面的工作，即提高尾礦的管理水平和提高尾礦綜合利用程度。目前中國尾礦的堆積量達12噸，大量的尾礦會壓占土地，污染環境。從目前尾礦管理現狀來看，我國對于尾礦的管理還不夠重視，尾礦管理的基礎工作也比較薄弱，缺乏權威、系統的管理。

在尾礦綜合利用方面，據有關部門公布的數據顯示，目前我國尾礦的綜合利用率達17%，這與我國發布基礎尾礦綜合利用專項規劃“到2015年實現20%”的差距不是很大，但從我國尾礦綜合利用程度來看，還是有很大差距的。

3、機遇分析

（1）國家政策綱要提升綠色礦業發展空間。近年來，中國以霧霾大面積頻發為特征的空氣污染問題十分突出，霧霾常態化向我國礦業粗放式發展亮起了紅燈，未來的礦業發展必須轉型升級、轉移淘汰，提高我國礦產資源勘查開發利用的環境門檻，走資源節約、環境友好的綠色發展道路。2012年，黨的十八大報告中提出“大力加強生態文明建設，著力推進綠色發展”，為發展綠色礦業注入了新的理念和內涵，發展綠色礦業是生態文明建設的主要內容。必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，著力推進綠色發展、循環發展。

（2）改革政策出臺，極大地促進了礦山企業進行綠色開采的積極性。中國對煤炭資源稅費的征收做出了改革，財政部、國家稅務總局2014年10月9日發出《關于實施煤炭資源稅改革的通知》，將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，結合資源稅費規模、企業承受能力、煤炭資源賦存條件等因素，將稅率幅度確定為2%～10%，同時清理相關收費基金。其中的稅收優惠政策包括：對衰竭期煤礦開采的煤炭，資源稅減征30%；對充填開采置換出來的煤炭，資源稅減征50%。財政部和國家發改委同期還發布了《關于全面清理涉及煤炭原油天然氣收費基金有關問題的通知》、《關于調整原油、天然氣資源稅有關政策的通知》。自2014年12月1日起，在全國范圍，統一將煤炭、原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零，停止針對煤炭、原油、天然氣征收價格調節基金，取消山西煤炭可持續發展基金、青海原生礦產品生態補償費、新疆煤炭資源地方經濟發展費等，取締省以下地方政府違規設立的涉及煤炭、原油、天然氣的收費基金。此外，兩部門還明確自12月1日起，原油、天然氣相應將資源稅適用稅率由5%提高到6%；對油田范圍內運輸稠油過程中用于加熱的原油、天然氣免征資源稅；對稠油、高凝油和高含硫天然氣資源稅減征40%。國家對煤炭資源稅的改革，以及調整原油、天然氣等資源稅政策對鼓勵礦山企業進行綠色開采也起到了重要的作用。

（3）“一帶一路”戰略為綠色礦業發展提供重大機遇。中國的“絲綢之路經濟帶”建設為國家綠色礦業發展帶來了重大機遇，2015年3月，國務院發布的《推進共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，明確將“加大煤炭、油氣、金屬礦產等傳統能源資源勘探開發合作”列為合作重點，進一步加快中國與“一帶一路”沿線國家在礦產資源領域的合作步伐。據海關統計，中國礦產品進口值排名前15位的國家中，“一帶一路”沿線國家有9個，占60%，礦產品出口值排名前15位的國家中，“一帶一路”沿線國家有11個，占73.3%。世界自然基金組織（WWF）提出“綜合資源走廊倡議”，鼓勵在“一帶一路”走廊建設中考慮社會、環境和經濟權衡、評估不同未來情景，促進相關利益方做出明智的決策。由此可見，中國與“一帶一路”沿線國家在礦產資源領域具有超強的互補性和廣闊的合作空間。

4、面臨的挑戰

（1）全球經濟進入新常態，給礦業企業轉型帶來壓力。第一，目前全球經濟已進入新常態，最主要的特點是經濟增長速度放緩，原來依靠高投入、高成本來實現增長的發展方式已不能再持續下去。礦山企業如果不能通過及時轉型來解決成本問題，就很難在大環境中生存下來。第二，全球經濟復蘇呈多層化、復雜化現象，煤炭等部分礦種市場供大于求的矛盾突出，導致礦產品價格下跌、成本上升、利潤下滑。礦業的綠色發展也隨之面臨挑戰，一方面是銷售價格的提升受到限制，另一方面是綠色礦山建設的成本有所提高，從而壓縮礦業企業的利益空間，企業快速增長的可能性也隨之變小，部分企業甚至會出現虧損。第三，全球都非常重視新能源的發展，并通過科技創新來發展新能源。此時，礦山企業特別是煤炭企業等傳統能源企業面臨的挑戰就更加嚴峻。

（2）政策缺失，針對傳統能源企業綠色轉型的優惠政策關注度較弱。近年來，我國政府針對新能源的開發與利用出臺了一系列優惠政策，但是針對諸如煤炭等傳統能源企業綠色轉型所需政策的關注度卻相對較弱，這也使得綠色礦山發展的外部條件變得更加嚴峻。因此，在挑戰面前，傳統礦業企業只能依靠綠色轉型與發展來開辟一條新道路，這既是一種挑戰，也是一種創新。

（3）可持續發展和負責任的礦業成為全球共識。2015年9月25日通過的《2030年可持續發展議程》成為當前國際高度關注的行動綱領，各相關國際組織均認為負責任的礦業開發有助于可持續發展目標的實現。我國綠色礦山建設標準中所包含的和諧礦區建設正是對負責任的礦業開發形象的最佳詮釋。我國一方面積極推進綠色礦山試點工作，樹立一批綠色采礦的先進典型，對境外勘查企業起到了示范引領作用；另一方面，我國礦業企業社會責任建設尚處于起步階段，與國際礦業發展的最新要求還有相當的差距，我國礦業走出去參與“一帶一路”沿線國家的礦產資源勘查開采合作需要提升企業形象，同時也面臨著國際社會的監督和壓力。

表1　我國綠色礦業發展的SWOT分析

三、我國綠色礦業發展的戰略抉擇

1、優勢機遇策略（SO）

首先，在國家大力開展生態文明建設的總體框架下，積極宣傳推進綠色礦業建設的重要性。將“綠色”理念真正植入到每一個礦山企業者的思想中，建立一套系統的激勵和約束機制，并通過獎優罰劣來激勵和調動礦山企業創建綠色礦山的積極性。

其次，運用“走出去”戰略，優化融資結構，提升企業競爭力。將我國在綠色礦業發展模式方面的經驗向中亞國家推廣，實現二者在資源開發方面的深度融合，積極引進國外先進的勘探與開采技術，充分利用“一帶一路”國家的礦產資源，減少我國境內礦山開采壓力，促進礦山企業結構轉型，提高資源綜合利用，減少排放和污染，鼓勵企業積極推進礦產品深加工，延伸產業鏈條。同時應注重生態環境保護，提高礦產品附加值，大力發展高附加值外向型經濟。

最后，不斷總結綠色礦山建設的經驗，制定有利于促進綠色勘查、綠色開采的政策措施。積極開展礦產資源節約與綜合利用技術的推廣與應用，不斷創新技術和管理水平，提升我國礦產資源勘查開發利用的環境門檻。同時為境外勘查企業提供參考，倒逼綠色礦山企業不斷提升自身要求。

2、優勢挑戰策略（ST）

首先，運用示范工程建設帶動循環經濟發展。在礦產資源勘查、開發、利用的過程中，節約、集約利用資源，推動資源利用方式的根本轉變。通過設立“示范工程”、推進“示范基地建設”等方式，引導礦業企業加強低品味、難選冶、共伴生礦產資源綜合開發利用，發展推廣節約與綜合利用高新技術，實行礦山最低開采規模標準，分礦種制定開采回采率、選礦回收率和綜合利用率指標。

其次，面對全球經濟新常態，我國應積極協調相關部門，形成有利于資源利用和保護的稅費政策。激勵礦山企業采用先進開采技術，淘汰落后的生產工藝、技術和設備，鼓勵礦山企業開展“三廢”綜合利用、尾礦利用、節能減排、資源綜合利用和礦山環境治理等；通過稅費改革，形成礦山企業資源消耗的自我約束機制，推進資源補償費與儲量消耗掛鉤制度的建立；對按照綠色礦山標準建設的礦山，優先金融信貸支持等。出臺專門針對貧、雜、難選礦的資源稅收優惠政策，鼓勵企業加大對貧、雜、難選礦產資源的開發和利用。

財政政策方面，礦山生態環境恢復治理專項、礦產資源節約與綜合利用專項等國家重大專項向綠色礦山企業傾斜，鼓勵和支持礦山企業做好環境保護，開展資源節約與綜合利用。

技術政策方面，鼓勵礦山企業加大科技投入和技術攻關，不斷更新完善《礦產資源勘查開發技術、方法、工藝的鼓勵、限制、禁止目錄》，提高礦山開發利用資源的水平，適應綠色礦山建設的要求。

資源配置政策方面，對達到綠色礦山條件的企業，實行政策傾斜，依法優先配置資源和提供用地，鼓勵企業不斷提高資源利用水平和加大生態環境保護力度。

3、劣勢機遇策略（WO）

第一，要落實主體功能區戰略，控制國內礦產資源開發強度，充分利用境外礦產資源。“一帶一路”國家礦產資源豐富，尤其是能源、鐵、錳、鉻、銅、鋁等重要礦種，且與中國之間的礦產品貿易規模較大。中國應當從全球宏觀視野審視中國的礦產資源問題，以更加積極地態度參與國際礦產資源競爭與合作，更多地利用境外礦產資源。

第二，在全國開展礦產資源調查評價及綠色勘查，形成重要礦產地戰略儲備。在礦產戰略儲備區建立國家地質公園或國家森林公園，在美化環境的同時可備未來之需。

第三，利用科技創新引領綠色礦業發展。世界勘探技術正向綜合化、高精度、寬領域邁進，中國在建設綠色礦業的過程中，需要借鑒國外綠色勘查、綠色開發的先進經驗。應將科學技術協同創新與經濟、行業領域相結合，準確把握國家的重大需求，確定協同創新、發展綠色礦業的重點突破方向，以優勢礦產資源為基礎，以市場為導向，建立產學研相結合的多元化礦產資源開發利用科技投資體系。

4、劣勢挑戰策略（WT）

第一，采用優勢組合的方式，建立綠色礦業發展的新理念和新思維。積極推進礦業由數量型、粗放式發展轉向效益型、集約式發展。淘汰落后產能，關閉無證勘查開采和污染嚴重、不具備安全生產條件的小礦山、小企業；積極鼓勵優勢礦山企業集團加快轉型，通過多元化方式積極向高端產業發展，充分發揮資金、技術、管理等方面的優勢，采取兼并、重組、參股、入股等方式對周邊礦區實施整合，逐步形成以大型礦業集團為骨干，各類礦山協調發展的礦產開發新格局。

第二，依靠科技提升礦山企業的競爭力。積極開展非常規油氣資源、低品味資源、難利用資源、尾礦資源的開發利用技術研究和應用；積極扶持和引導礦山企業，開展資源采選回收利用工藝的技術研發、技術引進與推廣、設備升級改造，促進礦產資源開發利用技術和水平的提高。解決資源勘查重大關鍵技術問題，加快推進科技成果轉化和技術轉移。

第三，落實礦山企業的社會責任。積極總結我國礦業在綠色礦山試點工作中形成的負責任開采的經驗，穩步推進我國礦山地質環境保護與治理工作，繼續深入推進和諧礦區建設，實現礦產資源開發、環境保護與當地居民利益三者協調發展。引導和鼓勵礦山企業發布社會責任報告，及時披露礦山生產與環境保護信息，采用更透明的方式發展礦業。

[1]胡鞍鋼、馬偉、鄢一龍：“絲綢之路經濟帶”：戰略內涵、定位和實現路徑[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2014（2）.

[2]中華人民共和國海關總署：中國海關統計年鑒（I卷）[M].中國海關出版社，2014.

[3]梅燕雄：透過霧霾看礦業發展[N].中國礦業報，2014，A06：1-4.

[4]劉玉強：建設綠色礦山，發展綠色礦業是中國礦業發展的必由之路[J].中國礦業，2012，21（增刊）.

[5]國土資源部，《全國礦產資源規劃（2008-2015）》[Z].

[6]國土資源部，關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見[Z].

[7]國土資源部，國土資源公報2014[Z].

[8]徐紅燕、陳建平、孔銳、田毅、陳晶、李逸川：青海省綠色礦業發展策略研究[J].國土資源科技管理，2015，32（6）.

[9]劉伯恩、賀冰情、蘇軼娜、王華春：從2015年中國國際礦業大會看當前礦業形式[J].國土資源情報，2015（12）.

（責任編輯：郭亞娟）