行政補(bǔ)償訴訟救濟(jì)狀況實(shí)證研究

李淮

摘要：新行政訴訟法將行政補(bǔ)償爭(zhēng)議明確納入行政訴訟受案范圍，正式從訴訟法上賦予其可訴性。通過(guò)實(shí)證發(fā)現(xiàn)，行政補(bǔ)償訴訟存在著諸如受案范圍有限、管轄不夠規(guī)范、審理方式比較保守、原告訴訟請(qǐng)求獲支持少、監(jiān)督行政效果不佳及案件實(shí)體審理較少等問(wèn)題。因此，有必要擴(kuò)大受案范圍，規(guī)范管轄制度，同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)解的功效，強(qiáng)化正當(dāng)程序原則的運(yùn)用，并應(yīng)確立被告一體化機(jī)制，轉(zhuǎn)變行政審判模式。

關(guān)鍵詞：行政補(bǔ)償；行政補(bǔ)償爭(zhēng)議；行政訴訟；受案范圍；審判模式

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-5595（2016）04-0042-08

一、引言

2014年11月1日修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）擴(kuò)大了行政訴訟的“受案范圍”，從訴訟法意義上將“行政征收、征用及其補(bǔ)償決定”和“土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議”等行政補(bǔ)償爭(zhēng)議納入司法救濟(jì)的渠道，解決了行政補(bǔ)償爭(zhēng)議的可訴性問(wèn)題。2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》）也對(duì)行政補(bǔ)償爭(zhēng)議作出了補(bǔ)充性規(guī)定。

行政補(bǔ)償，意指國(guó)家對(duì)行政主體的合法行政行為給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成的損害所進(jìn)行的給付救濟(jì)。[1]行政補(bǔ)償對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)是一種職責(zé)，對(duì)于行政相對(duì)人而言是一種權(quán)利。“有權(quán)利必有救濟(jì)，沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。”受損行政相對(duì)人獲取行政補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)利被侵犯后，必須得到相應(yīng)的救濟(jì)。司法救濟(jì)是主要的一種救濟(jì)途徑，由居于中立地位的法院行使審判權(quán)來(lái)解決行政補(bǔ)償爭(zhēng)議。

中國(guó)目前對(duì)行政補(bǔ)償爭(zhēng)議的訴訟救濟(jì)研究不足，且多停留在理論探討層面，少有對(duì)于司法實(shí)踐運(yùn)行狀況的具體分析。本文以325份生效的裁判文書(shū)為分析樣本，充分利用訴訟檔案的優(yōu)勢(shì)，仔細(xì)研讀和統(tǒng)計(jì)文書(shū)信息，并借助社會(huì)學(xué)知識(shí)，從理論和實(shí)證雙重維度剖析行政補(bǔ)償爭(zhēng)議之訴訟救濟(jì)狀況。法規(guī)范效果于個(gè)案審理中得以體現(xiàn)，通過(guò)裁判文書(shū)對(duì)現(xiàn)實(shí)的案例進(jìn)行分析，可以在一定程度上發(fā)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政補(bǔ)償爭(zhēng)議的審查態(tài)度，為新《行政訴訟法》實(shí)施后有關(guān)此類(lèi)爭(zhēng)議解決的效果探討提供參考。

二、案例樣本概況

裁判文書(shū)是法院對(duì)某一特定案例的審理結(jié)論，代表了審判機(jī)關(guān)的態(tài)度，能夠定格特定時(shí)空下的司法運(yùn)行狀況。本文以“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)為案例來(lái)源，通過(guò)精確檢索“行政補(bǔ)償”案例標(biāo)題，獲得325份裁判文書(shū)樣本。雖然，收集的樣本帶有一定的局限性和偶然性，因?yàn)閺摹氨贝蠓▽殹鄙厦鏅z索到的裁判文書(shū)只是部分法院提供的上網(wǎng)文書(shū)，并非所有法院有關(guān)此類(lèi)糾紛處理的文書(shū)，但收集的樣本亦具有一定的代表性，其既有一審案例，也有二審、再審和執(zhí)行案例，管轄法院也包含了基層人民法院、中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院，還實(shí)現(xiàn)了東部、西部、北部和中部等地區(qū)的覆蓋，因各地裁判文書(shū)公開(kāi)度相異，難免數(shù)量來(lái)源有所不一。325份裁判文書(shū)所涉案件的分布情況如圖1、圖2所示。

三、調(diào)查數(shù)據(jù)及結(jié)果分析

（一）行政補(bǔ)償訴訟類(lèi)型分析

在行政補(bǔ)償過(guò)程中，如果行政機(jī)關(guān)拒絕或者部分拒絕行政相對(duì)人的請(qǐng)求，雙方不能就補(bǔ)償數(shù)額或者補(bǔ)償方式達(dá)成協(xié)議，或者行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)單方作出的補(bǔ)償裁決、決定，則行政相對(duì)人可以通過(guò)一定的途徑進(jìn)行救濟(jì)。行政補(bǔ)償?shù)脑V訟救濟(jì)對(duì)于保護(hù)行政相對(duì)人獲得公正合理的補(bǔ)償、促使行政主體依法作出行政補(bǔ)償行為，具有重要作用。基于訴由之不同，本文從實(shí)際案例中爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因事實(shí)出發(fā)，對(duì)行政補(bǔ)償訴訟的類(lèi)型作如下分析。

1.針對(duì)行政補(bǔ)償協(xié)議提起的訴訟

行政機(jī)關(guān)作出征收決定后，在征收范圍內(nèi)，與受該決定直接影響的行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，在合理合法的基礎(chǔ)上，雙方可以達(dá)成一致協(xié)議。補(bǔ)償協(xié)議在實(shí)踐中的稱(chēng)謂各異，如征收補(bǔ)償協(xié)議、房屋拆遷補(bǔ)償合同、行政補(bǔ)償協(xié)議、征地補(bǔ)償協(xié)議、拆遷安置協(xié)議、集體土地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議、房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議、行政拆遷協(xié)議、土地征用協(xié)議等。補(bǔ)償協(xié)議的簽訂者一方是公民、法人或其他組織等被征收主體，另一方是縣區(qū)級(jí)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、國(guó)土資源部門(mén)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、房產(chǎn)部門(mén)、水利部門(mén)、房屋征收管理辦公室以及城建投資公司、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司等征收主體。

行政補(bǔ)償協(xié)議能較好地化解爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)征收目的，但有時(shí)也容易引發(fā)爭(zhēng)議。一般情況下，被征收主體只要認(rèn)為補(bǔ)償方案比較合理，與其主張的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大致相近，都會(huì)同意簽訂補(bǔ)償協(xié)議。當(dāng)然，也存在征收主體補(bǔ)償過(guò)低或者被征收主體漫天要價(jià)的情形。補(bǔ)償協(xié)議引起的爭(zhēng)議主要發(fā)生在協(xié)議的履行過(guò)程中和履行完畢后。就征收主體而言，爭(zhēng)議引起的原因表現(xiàn)為其不履行或未按照約定如期履行補(bǔ)償協(xié)議、單方面變更補(bǔ)償協(xié)議等；就被征收主體而言，表現(xiàn)為其不服征收主體與第三人簽訂的房屋補(bǔ)償協(xié)議，認(rèn)為征收主體與其簽訂的補(bǔ)償協(xié)議不公平或認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不統(tǒng)一，要求解除補(bǔ)償協(xié)議等。在統(tǒng)計(jì)樣本中，因行政補(bǔ)償協(xié)議引起的案件數(shù)約占59%，占樣本總數(shù)的一半以上。

2.針對(duì)行政補(bǔ)償決定提起的訴訟

行政補(bǔ)償決定是在征收雙方當(dāng)事人無(wú)法按期達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，由具體負(fù)責(zé)征收的部門(mén)申請(qǐng)市、縣級(jí)人民政府依補(bǔ)償方案作出的行政行為，是對(duì)補(bǔ)償事項(xiàng)單方面強(qiáng)制性的確立。補(bǔ)償決定的作出對(duì)于被征收人的意見(jiàn)只是選擇性地吸收，不是必然地聽(tīng)取，也未設(shè)置聽(tīng)證程序。爭(zhēng)議原因有行政補(bǔ)償決定未向行政相對(duì)人送達(dá)告知、補(bǔ)償決定中類(lèi)別較少（如在集體土地征收過(guò)程中，對(duì)土地附著物未予補(bǔ)償）、補(bǔ)償決定數(shù)額與行政相對(duì)人的預(yù)期相差較大等。此外，行政機(jī)關(guān)在作出行政補(bǔ)償決定時(shí)，沒(méi)有履行征地補(bǔ)償法定程序，也會(huì)引起爭(zhēng)議，如行政機(jī)關(guān)選定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)未與被征收人協(xié)商，且未告知被征收人評(píng)估結(jié)果。因行政補(bǔ)償決定引起的案件數(shù)約占統(tǒng)計(jì)樣本的12%。

3.針對(duì)行政補(bǔ)償數(shù)額提起的訴訟

補(bǔ)償數(shù)額本是行政補(bǔ)償決定和行政補(bǔ)償協(xié)議的必要內(nèi)容，單列出來(lái)主要是因?yàn)閷?shí)踐中存在僅就數(shù)額問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議的情況，該類(lèi)訴訟約占統(tǒng)計(jì)樣本案例總數(shù)的2%。如被征收人對(duì)《征用土地協(xié)議》所適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償行為不服，認(rèn)為應(yīng)該按規(guī)范性文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算后足額支付；或者被征收人對(duì)征地補(bǔ)償決定所確定的標(biāo)準(zhǔn)不服，征收雙方對(duì)于土地面積計(jì)算和附著物認(rèn)定及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)不一致；以及征收機(jī)關(guān)在未簽訂補(bǔ)償協(xié)議、未作出補(bǔ)償決定的情況下，便發(fā)布自行認(rèn)定的補(bǔ)償方案公告，強(qiáng)制拆除征收標(biāo)的，之后雙方就補(bǔ)償額度產(chǎn)生爭(zhēng)議等。

4.針對(duì)行政補(bǔ)償款項(xiàng)提起的訴訟

本類(lèi)爭(zhēng)議主要是款項(xiàng)支付后的歸屬爭(zhēng)議和分配爭(zhēng)議，約占統(tǒng)計(jì)樣本總數(shù)的1%。在補(bǔ)償款項(xiàng)的歸屬爭(zhēng)議中，征收主體在征收標(biāo)的權(quán)屬爭(zhēng)議不明的情況下，將其中一方作為受償主體進(jìn)行補(bǔ)償，若補(bǔ)償對(duì)象出現(xiàn)錯(cuò)誤，則涉及補(bǔ)償行為的撤銷(xiāo)和不當(dāng)?shù)美淖坊匾约白兏軆攲?duì)象、重新作出補(bǔ)償行為的問(wèn)題。在補(bǔ)償款項(xiàng)的分配爭(zhēng)議中，存在著較多的民事因素，且多是補(bǔ)償對(duì)象之間的爭(zhēng)議問(wèn)題，即行政補(bǔ)償主體已經(jīng)簽訂了合法的協(xié)議或者作出了正確的決定，也履行了補(bǔ)償行為，而受償主體有時(shí)存在復(fù)數(shù)，征收標(biāo)的的所有者與使用者、出租者與承租者之間就同一筆補(bǔ)償款項(xiàng)如何進(jìn)行分配可能發(fā)生爭(zhēng)議。

5.針對(duì)是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償提起的訴訟

本類(lèi)爭(zhēng)議約占統(tǒng)計(jì)樣本總數(shù)的3%。補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在實(shí)體合法、程序正當(dāng)、公平合理的原則下進(jìn)行，不能隨意化，即補(bǔ)償行為的作出需要符合一定的構(gòu)成要件。具體而言，首先，行政補(bǔ)償需有明確的主體要件，包括征收補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)人和征收補(bǔ)償義務(wù)人，補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)人是征收標(biāo)的的權(quán)利享有者，而征收補(bǔ)償義務(wù)人是國(guó)家，具體表現(xiàn)為征收實(shí)施機(jī)關(guān)。其次，行政補(bǔ)償需符合公共利益要件，征收補(bǔ)償是對(duì)適法公權(quán)力所造成的損害的救濟(jì)。再次，行政補(bǔ)償需有損害事實(shí)要件，補(bǔ)償?shù)那疤岬糜袚p害結(jié)果的存在，

即合法權(quán)益，包括直接利益和間接的可期待利益，遭受了某種不利益。最后，行政補(bǔ)償需符合因果關(guān)系要件，行政相對(duì)人的權(quán)益受損是由行政主體的合法行政行為造成的，兩者之間存在引起與被引起的因果關(guān)聯(lián)。[2]行政主體實(shí)施的行政行為若不符合以上四個(gè)構(gòu)成要件，行政相對(duì)人則很難獲得行政補(bǔ)償。如在彭仕平訴應(yīng)城市人民政府土地征收安置補(bǔ)償糾紛一案中，應(yīng)城市四里棚街道辦事處劉楊社區(qū)的集體建設(shè)用地經(jīng)湖北省人民政府批準(zhǔn)征收，該土地屬村民集體所有，被告征收該土地后，得到補(bǔ)償和安置的是劉楊社區(qū)全體村民，劉楊社區(qū)居委會(huì)才是合法訴訟主體，原告彭仕平經(jīng)證實(shí)不是該社區(qū)居民，不能成為補(bǔ)償主體，其要求得到安置和補(bǔ)償?shù)脑V求不應(yīng)得到保護(hù)。此外，政策性原因也能阻卻行政相對(duì)人獲得補(bǔ)償。在程偉訴黑龍江省大興安嶺地區(qū)漠河縣人民政府行政補(bǔ)償一案中，漠河縣人民政府按照國(guó)務(wù)院及黑龍江省人民政府的統(tǒng)一要求和部署集中關(guān)閉小煤礦，該關(guān)閉行為被法院確定為政策性調(diào)整范圍，不在法院受案范圍之內(nèi)。

6.針對(duì)行政補(bǔ)償義務(wù)主體不作為提起的訴訟

行政補(bǔ)償中的不作為包括兩個(gè)方面：一是行政主體及其工作人員負(fù)有積極實(shí)施行政補(bǔ)償行為的職責(zé)和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行而未履行或拖延履行補(bǔ)償責(zé)任；二是基于公民、法人或其他組織的符合條件的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)該實(shí)施某種行為或履行某種法定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒絕作為的行政違法行為。該類(lèi)訴訟的主要表現(xiàn)為，在行政征收中，征收主體事實(shí)上不與行政相對(duì)人簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議、不履行作出行政補(bǔ)償決定的職責(zé)、對(duì)行政相對(duì)人的合理合法的補(bǔ)償請(qǐng)求不予理睬、不履行拆遷行政補(bǔ)償義務(wù)、不公告補(bǔ)償安置方案的相關(guān)信息等。此類(lèi)爭(zhēng)議在統(tǒng)計(jì)樣本案例中約占6%。

7.針對(duì)其他形式行政補(bǔ)償爭(zhēng)議提起的訴訟

本類(lèi)爭(zhēng)議的產(chǎn)生與行政補(bǔ)償爭(zhēng)議密切相連，約占統(tǒng)計(jì)樣本總數(shù)的6%。主要表現(xiàn)為：行政相對(duì)人申請(qǐng)房屋拆遷補(bǔ)償情況的政府信息公開(kāi)，要求公布拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用情況；行政相對(duì)人單獨(dú)對(duì)房屋拆遷安置補(bǔ)償方案（包括與此相關(guān)的上級(jí)政府的審查行為）提起訴訟，要求法院予以撤銷(xiāo)； 行政相對(duì)人不認(rèn)同征地補(bǔ)償調(diào)查結(jié)果，單獨(dú)就征地補(bǔ)償告知書(shū)提起訴訟，要求法院確認(rèn)違法；還有部分行政相對(duì)人對(duì)行政征收補(bǔ)償?shù)男旁L回復(fù)事宜不服，要求法院撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)作出的信訪回復(fù)或者責(zé)令行政機(jī)關(guān)按照信訪回復(fù)辦理。

除以上七種類(lèi)型的案例外，還有部分案例只指出案由，未陳述事實(shí)，具體案情不明，無(wú)法作出區(qū)分，最后由法院裁定結(jié)案，如被法院裁定撤回起訴、撤回上訴、指定管轄、指定原審法院受理、撤銷(xiāo)原判發(fā)回重審等的移民外遷安置補(bǔ)償或征收行政補(bǔ)償訴訟。這類(lèi)案例約占統(tǒng)計(jì)樣本總數(shù)的11%。

以上各類(lèi)型訴訟案例所占比例見(jiàn)圖3。

（二）行政補(bǔ)償訴訟當(dāng)事人分析

當(dāng)事人發(fā)起訴訟、參與訴訟、承受訴訟的后果，是訴訟程序的重要主體，在職權(quán)主義漸弱、辯論主義漸強(qiáng)的訴訟模式發(fā)展過(guò)程中，當(dāng)事人的訴訟作用將愈加重要。行政訴訟中當(dāng)事人的狀況，在一定程度上能反映行政訴訟審判實(shí)踐的面貌。[3]

1.原告及其訴訟代理人

新《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”由此可知，行政訴訟中具有原告資格的主體為相關(guān)公民、法人或者其他組織。在本文統(tǒng)計(jì)樣本中，公民作為原告的案件占97%，法人作為原告的占1%，其他組織作為原告的占2%。新《行政訴訟法》第31條規(guī)定：“當(dāng)事人、法定代理人可以委托一至二人作為訴訟代理人。下列人員可以被委托為訴訟代理人：（一）律師、基層法律服務(wù)工作者；（二）當(dāng)事人的近親屬或者工作人員；（三）當(dāng)事人所在社區(qū)、單位以及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體推薦的公民。”統(tǒng)計(jì)樣本數(shù)據(jù)中部分案件未介紹原告所委托的訴訟代理人的身份，究竟是原告的近親屬還是受推薦的公民，不為知曉，故認(rèn)為是普通公民代理（區(qū)別于舊的行政訴訟法的規(guī)定）。在統(tǒng)計(jì)樣本中，原告聘請(qǐng)代理人的案件占75%，其中委托普通公民代理的案件占59%，委托律師代理的案件占14%，委托基層法律服務(wù)工作者代理的案件占1%，委托工作人員代理的案件占1%。可見(jiàn)，在行政補(bǔ)償爭(zhēng)議案件中，原告大多數(shù)為公民，且主要委托普通公民為訴訟代理人，很少會(huì)選擇聘請(qǐng)律師或者法律工作者進(jìn)行案件代理，原告方所具有的法律專(zhuān)業(yè)能力較弱。

2.被告及其訴訟代理人

根據(jù)新《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與依法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織可以成為行政訴訟的被告。被告的級(jí)別問(wèn)題通常是確定法院級(jí)別管轄的重要標(biāo)準(zhǔn)，故本項(xiàng)分析將被告分為政府、政府職能部門(mén)和授權(quán)組織三類(lèi)。在本文統(tǒng)計(jì)樣本中，被告為政府的案件占總數(shù)的34%，為政府職能部門(mén)的占11%，為授權(quán)組織的占4%，政府和政府職能部門(mén)為共同被告的案件占48%，考慮到補(bǔ)償案件的現(xiàn)實(shí)特殊性，其他組織也可能作為被告，這類(lèi)案件約占3%。在政府作為被告的案件類(lèi)型中，被告又分為縣級(jí)以上政府（含縣級(jí)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府（含街道辦事處），其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府作為被告的案件占28%，縣級(jí)以上政府為被告的案件占62%，縣級(jí)以上政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府作為共同被告的案件占10%。縣級(jí)以上政府單獨(dú)或者共同作為被告的案件占樣本總案件數(shù)的25%。作為被告的政府職能部門(mén)主要有國(guó)土資源管理部門(mén)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、房產(chǎn)部門(mén)、移民部門(mén)等。

統(tǒng)計(jì)樣本中，行政補(bǔ)償訴訟被告委托訴訟代理人的案件占74%，其中只委托律師為訴訟代理人的案件占12%，只委托行政機(jī)關(guān)工作人員為訴訟代理人的案件占26%，訴訟代理人中既有律師也有行政機(jī)關(guān)工作人員的案件占36%。據(jù)此可知，被告方的法律專(zhuān)業(yè)化水平較高，且委托一名法律專(zhuān)業(yè)人士和一名行政機(jī)關(guān)工作人員作為共同訴訟代理人是被告委托訴訟代理人的主要形式。作為訴訟代理人的行政機(jī)關(guān)工作人員主要有政府辦公室辦事員、副主任，法制辦公室辦事員、復(fù)議處長(zhǎng)、副主任、主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的黨工委副書(shū)記、綜治主任、黨群部長(zhǎng)、人大工委主任、普通人員，職能部門(mén)的法制科長(zhǎng)、法規(guī)監(jiān)察科長(zhǎng)、普通人員以及征收辦的工作人員等，基本上都要求行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)行政補(bǔ)償爭(zhēng)議有接觸或了解，熟悉群眾工作，具備一定的法律知識(shí)。在本文考察的樣本中，有一案件被告委托了三名訴訟代理人（兩名律師和一名普遍工作人員）參與訴訟，三名訴訟代理人出庭是否違反訴訟法理，值得推敲。

3.二審當(dāng)事人及其訴訟代理人

統(tǒng)計(jì)樣本數(shù)據(jù)顯示，上訴案件的上訴人中，一審原告占96%，其中，公民占92%，法人占3%，其他組織占1%；一審被告占上訴人的比例為4%，其中，政府和政府職能部門(mén)分別占3%和1%。對(duì)應(yīng)來(lái)看，被上訴人中政府占30%，政府職能部門(mén)占66%，公民占4%。原審原告相對(duì)被告上訴的巨大比例，雖然不能直接衡量一審裁判的公正性，但至少說(shuō)明了原告對(duì)裁判的公正性存在更多的質(zhì)疑。[4]在二審中，上訴人委托訴訟代理人的比例為37%，其中訴訟代理人為公民的案件占8%，為律師的占23%，為法律工作者的占1%，既有公民也有律師的占1%，既有行政機(jī)關(guān)工作人員也有律師的占4%。交叉分析可知，在上訴案件中，上訴人聘請(qǐng)律師作為訴訟代理人的比例較高，法律專(zhuān)業(yè)人士的參與度高。

4.第三人

根據(jù)新《行政訴訟法》第29條第1款的規(guī)定，行政訴訟第三人是指在他人已提起的行政訴訟中，認(rèn)為同被訴的行政行為有利害關(guān)系或者同案件的處理結(jié)果有利害關(guān)系，而主動(dòng)申請(qǐng)參加訴訟或者由法院通知參加訴訟的人。[5]113本文統(tǒng)計(jì)樣本數(shù)據(jù)顯示，在一審行政補(bǔ)償訴訟中，有第三人的案件占總案件數(shù)的3%，在二審訴訟中，則占5%。行政行為不僅會(huì)對(duì)行政法律關(guān)系中行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生直接影響，還可能會(huì)侵犯行政相對(duì)人之外其他人的權(quán)益。根據(jù)新《行政訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)案件的審理結(jié)果同第三人有直接利害關(guān)系時(shí)，即第三人承受了不利益時(shí)，第三人有權(quán)上訴。在本文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，行政補(bǔ)償訴訟未出現(xiàn)第三人單獨(dú)上訴案件，有兩例上訴情形，均是第三人與原告或者被告一起提出上訴。典型的案例表現(xiàn)為，當(dāng)房屋被征收時(shí)，征收標(biāo)的物權(quán)屬存有爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)只與其中一方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，當(dāng)其他爭(zhēng)議方認(rèn)為補(bǔ)償協(xié)議侵犯其合法權(quán)益、對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)，簽訂補(bǔ)償協(xié)議的行政相對(duì)人便以第三人的身份

參加訴訟。

（三）行政補(bǔ)償訴訟監(jiān)督行政效果分析

行政訴訟的功能不僅在于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益、解決行政爭(zhēng)議，還在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。征收拆遷領(lǐng)域是利益的聚合地，行政權(quán)的強(qiáng)制性得到最明顯的體現(xiàn)。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政補(bǔ)償案件的司法審查力度小，慣于裁定結(jié)案，且行政補(bǔ)償訴訟的撤訴率高，原告或上訴人申請(qǐng)撤訴的案件全獲批準(zhǔn)，法院對(duì)于撤訴的監(jiān)督可有可無(wú)。此外，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率低。在一審中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件僅占總數(shù)的2%，有一例為法定代表人出席，有一例為應(yīng)訴負(fù)責(zé)人出席，其余為副職負(fù)責(zé)人出庭；在二審中占3%，出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人均為單位副職負(fù)責(zé)人。基本上，案件均由被告的訴訟代理人出庭應(yīng)訴處理。行政訴訟法規(guī)定的“不能出庭，應(yīng)委托工作人員出庭”成為常態(tài)，即只有極個(gè)別案件會(huì)有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，絕大多數(shù)都由訴訟代理人出庭應(yīng)訴，而且即使負(fù)責(zé)人出庭，也大多是副職負(fù)責(zé)人，“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”這一規(guī)定反成例外。雖然各地人民政府出臺(tái)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的實(shí)施辦法，并將其納入考核體系，但連征收補(bǔ)償這類(lèi)關(guān)涉行政相對(duì)人切身利益的敏感案件都鮮有負(fù)責(zé)人出庭，可見(jiàn)其實(shí)施效果欠佳，使我們不得不考量此項(xiàng)規(guī)定是否真正符合訴訟規(guī)律，能否真正發(fā)揮作用。

（四）行政補(bǔ)償訴訟管轄現(xiàn)狀分析

管轄是法院內(nèi)部的受案分工，分為級(jí)別管轄與地域管轄。在行政補(bǔ)償訴訟中，除不動(dòng)產(chǎn)專(zhuān)屬管轄外，按照被告及其級(jí)別來(lái)確定管轄法院。基層人民法院原則上管轄一審行政案件，但根據(jù)新《行政訴訟法》第15條的規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的一審行政案件由中級(jí)人民法院管轄。本文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，涉及到管轄異議的案件共有25件，有5例案件是因不動(dòng)產(chǎn)專(zhuān)屬管轄移送其他法院，有8例案件是指定被告縣級(jí)政府所在地的基層人民法院受理，另外12例案件被告為縣市級(jí)人民政府，均由中級(jí)人民法院指定其他地區(qū)基層人民法院管轄。

中級(jí)人民法院指定管轄的考慮因素主要有案件案情復(fù)雜、在當(dāng)?shù)赜绊戄^大，為了減少雙方當(dāng)事人的對(duì)立情緒，或者實(shí)行異地管轄有利于案件的依法、公正審理等。通常中級(jí)人民法院基于上述因素都會(huì)將案件指定給其他基層人民法院管轄，但也存在例外，如某省高級(jí)人民法院就房屋征收補(bǔ)償決定立案管轄作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，對(duì)不服縣級(jí)人民政府作出的補(bǔ)償決定提起行政訴訟的案件由被征收房屋所在地基層人民法院管轄。據(jù)本文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，并非針對(duì)縣級(jí)人民政府作出的行政行為提起的一審案件都由中級(jí)人民法院管轄，中級(jí)人民法院偏向于將案件指定基層人民法院管轄，基層人民法院管轄行政補(bǔ)償訴訟案件的比例占到65%。

（五）行政補(bǔ)償訴訟舉證責(zé)任分析

新《行政訴訟法》第38條確立了當(dāng)事人雙方在

行政補(bǔ)償訴訟中的舉證責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，規(guī)定原告需要對(duì)行政行為造成的損害提供證明，但因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，舉證責(zé)任倒置于被告。較之傳統(tǒng)的舉證責(zé)任分配，行政補(bǔ)償訴訟對(duì)于原告承擔(dān)的舉證責(zé)任要求更多。原告的舉證責(zé)任表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是原告需證明被訴行政行為的存在，二是原告需證明所受損害事實(shí)的情況，三是原告需證明損害事實(shí)與該行政行為之間的因果關(guān)系。三者需要同時(shí)具備才可能得到法院對(duì)其訴訟請(qǐng)求的支持。如在有關(guān)國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定的案件中，若被征收人要求增加補(bǔ)償，則需就基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有保障的事實(shí)提供證據(jù)，之后，舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給被告，由行政機(jī)關(guān)就行政補(bǔ)償行為的合法性和合理性進(jìn)行證明。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，原告或上訴人因舉證責(zé)任問(wèn)題承擔(dān)敗訴后果的占總案件數(shù)的45%。

（六）行政補(bǔ)償訴訟結(jié)案形式分析

結(jié)案，意為終結(jié)案件的審理。結(jié)案形式有多種，包括法院對(duì)案件進(jìn)行程序?qū)彶楹笞鞒霾枚ā⑦M(jìn)行實(shí)體審查后作出判決和雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后法院作出調(diào)解確認(rèn)，每一種形式都從不同方面具化法院的態(tài)度。在本文的裁判文書(shū)樣本中，只有裁定和判決兩種結(jié)案形式，且裁定結(jié)案被法院普遍使用。見(jiàn)表1。

裁定是法院針對(duì)案件程序性事項(xiàng)作出的決定。[6]根據(jù)本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一審中的裁定主要適用于駁回起訴、不予立案、不予受理、準(zhǔn)予撤回起訴、移送管轄和指定管轄六種情形，其中駁回起訴案件占裁定結(jié)案的比例為40%，準(zhǔn)予撤回起訴的比例為39%，不予立案的比例為4%，不予受理的比例為3%，移送管轄和指定管轄的比例分別為6%和8%。二審中的裁定主要適用于駁回上訴、維持原裁定，撤銷(xiāo)原判決、發(fā)回重審，撤銷(xiāo)原裁定、指定受理，準(zhǔn)予撤回上訴四種情形，其中駁回上訴案件的比例占88%，撤銷(xiāo)原判的比例占1%，撤銷(xiāo)原裁定的比例占3%，準(zhǔn)予撤回上訴的比例占8%。交叉分析可知，無(wú)論是一審駁回起訴率，還是二審駁回上訴率均占首位，也就是說(shuō)司法實(shí)踐中起訴者或者上訴者的訴訟請(qǐng)求大多不能得到法院支持。

法院就當(dāng)事人實(shí)體上爭(zhēng)點(diǎn)所下之判斷，通常以判決方式行之。[7]統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在一審中，判決結(jié)案形式表現(xiàn)為撤銷(xiāo)判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決、給付判決、履行判決、變更判決和確認(rèn)違法判決六種形式，其中撤銷(xiāo)判決占判決結(jié)案總數(shù)的9%，駁回訴訟請(qǐng)求判決占63%，給付判決占13%，其余三種判決均各占5%。在二審中，判決形式僅有駁回上訴、維持原判一種，占二審結(jié)案總數(shù)的14%。可見(jiàn)，在行政補(bǔ)償訴訟中，法院較少以判決形式結(jié)案，且主要是駁回訴訟請(qǐng)求判決。綜合來(lái)看，法院作出的判決并未與原告的訴訟請(qǐng)求保持一致，基本上是判訴不一致。行政補(bǔ)償訴訟判決整體上是以駁回訴訟請(qǐng)求判決為主，以給付判決和撤銷(xiāo)判決為輔，以履行判決、變更判決和確認(rèn)判決為補(bǔ)充。

新《行政訴訟法》第60條規(guī)定，行政補(bǔ)償案件可以適用調(diào)解，后在第101條明確調(diào)解可以適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，其中包括調(diào)解的方式、程序、內(nèi)容、原則和結(jié)果處理等，但本文統(tǒng)計(jì)樣本顯示，法院在行政補(bǔ)償訴訟中并未使用調(diào)解方式結(jié)案。

四、完善建議

（一）擴(kuò)大行政補(bǔ)償訴訟的受案范圍

爭(zhēng)議的發(fā)生總是基于一定客觀事實(shí)的存在，如當(dāng)事人雙方無(wú)法就某一問(wèn)題達(dá)成一致或者達(dá)成一致意見(jiàn)后未較好履行。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，行政補(bǔ)償爭(zhēng)議多由土地征收、城市房屋征收和公共政策調(diào)整等相關(guān)行為引起，而公共政策行為被法院排除在受案范圍外，使行政補(bǔ)償訴訟的適用空間狹小。從行政相對(duì)人權(quán)益保障的全面性和行政補(bǔ)償糾紛解決的徹底性來(lái)看，行政補(bǔ)償爭(zhēng)議可訴的范圍不能只限于傳統(tǒng)意義上的征收行為，公法上的無(wú)因管理行為、公權(quán)力附隨效果引起的補(bǔ)償爭(zhēng)議等亦應(yīng)納入司法救濟(jì)范圍。另外，行政補(bǔ)償協(xié)議引起的爭(zhēng)議中，只限于行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除補(bǔ)償協(xié)議的情形可訴，對(duì)協(xié)議履行過(guò)程中出現(xiàn)的特殊情況保護(hù)不夠。因此，行政補(bǔ)償協(xié)議在履行過(guò)程中增加的補(bǔ)償要求應(yīng)得到重視，主要包括兩種情況：一是行政主體與行政相對(duì)人簽訂協(xié)議后，因公益需要，行政主體單方面變更或終止行政協(xié)議，或采取其他行為間接增加行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)。行政主體的這些行為，是出于公共利益的需要，具有合法的性質(zhì)，行政相對(duì)人必須接受，且無(wú)須在合同中事先予以規(guī)定，這種行為被稱(chēng)為“統(tǒng)治者行為”。[8]行政相對(duì)人因“統(tǒng)治者行為”所造成的損失應(yīng)得到國(guó)家的補(bǔ)償。二是不可預(yù)見(jiàn)情況下的補(bǔ)償。在協(xié)議履行過(guò)程中出現(xiàn)行政相對(duì)人不能預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)變動(dòng)，使協(xié)議履行極為困難，雖然不是事實(shí)上不可能，但行政相對(duì)人會(huì)因此遭受災(zāi)難性的損失，基于維持行政相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)利益平衡原則，行政相對(duì)人可以請(qǐng)求與行政主體共同承擔(dān)這一損失。

（二）實(shí)現(xiàn)異地管轄和級(jí)別管轄的規(guī)范化

管轄是具體法院的審理分擔(dān)問(wèn)題，不同級(jí)別、不同地域的法院對(duì)于案件的審理可能產(chǎn)生不一樣的法律見(jiàn)解，得出不一樣的法律結(jié)論，對(duì)于當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)力度也不同。在行政補(bǔ)償訴訟中，級(jí)別管轄所涉及的主要是中級(jí)人民法院與基層人民法院的一審分工問(wèn)題。根據(jù)新《行政訴訟法》第15條的規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件屬于中級(jí)人民法院一審管轄范圍，但司法實(shí)踐中，并非所有針對(duì)縣級(jí)人民政府作出的行政補(bǔ)償決定提起訴訟的案件都由中級(jí)人民法院管轄。

從行政訴訟法的立法目的和保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益出發(fā)，針對(duì)縣級(jí)人民政府作出的行政補(bǔ)償決定提起的行政訴訟案件應(yīng)該由中級(jí)人民法院管轄，不應(yīng)交由基層人民法院審理；但縣級(jí)人民政府為復(fù)議機(jī)關(guān)，與原行政行為的行政機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)，則可由基層人民法院管轄。另外行政補(bǔ)償案件不同于普通的行政案件，其背后的關(guān)系復(fù)雜、利益牽涉較大，當(dāng)?shù)氐幕鶎尤嗣穹ㄔ汉茈y作出公正審判。故而，當(dāng)下最可行的辦法是實(shí)行異地集中管轄，指定某一基層人民法院集中管轄其他地區(qū)的行政補(bǔ)償案件，而原基層人民法院管轄的案件由中級(jí)人民法院直接管轄，即要實(shí)現(xiàn)行政補(bǔ)償訴訟中管轄的規(guī)范化，應(yīng)實(shí)行集中管轄和完善提級(jí)管轄。

（三）發(fā)揮行政訴訟調(diào)解機(jī)制的應(yīng)有功效

行政訴訟對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，原則上不適用調(diào)解，但在審判實(shí)踐中存在大量調(diào)解現(xiàn)象，經(jīng)法院調(diào)解后原告撤訴甚至成為一些法院辦理行政案件的結(jié)案方式。[5]200新《行政訴訟法》第60條規(guī)定行政補(bǔ)償案件可以適用調(diào)解，這使調(diào)解在行政訴訟中合法化，但是法院仍未改變舊思維，使得調(diào)解的功效在行政補(bǔ)償訴訟中大打折扣。調(diào)解強(qiáng)調(diào)在自愿、合法的前提下，由法院居中主持協(xié)商、調(diào)停、溝通，能夠使行政補(bǔ)償案件得到靈活處理，及時(shí)有效化解爭(zhēng)議，且適用民事訴訟法的規(guī)定。通過(guò)調(diào)解的方式結(jié)案，使這類(lèi)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解具有可能性。[9]

（四）強(qiáng)化正當(dāng)程序原則的運(yùn)用

正當(dāng)程序原則要求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循合理的程序，公開(kāi)行政過(guò)程中將要采納的材料，尤其在作出對(duì)行政相對(duì)人不利的決定時(shí)，前期要聽(tīng)取意見(jiàn)，后期要說(shuō)明理由，最后要將行政決定送達(dá)行政相對(duì)人，讓其知曉決定的內(nèi)容以及救濟(jì)的途徑和方式。當(dāng)行政行為的作出可能對(duì)第三人造成不利益時(shí)，同樣有必要聽(tīng)取第三人的意見(jiàn)，向其陳述理由。程序的不規(guī)范將導(dǎo)致恣意的行政，這就需要立法的規(guī)范指導(dǎo)，中國(guó)目前關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄉ酗@粗糙，最為可行的措施是立法機(jī)關(guān)修改國(guó)家賠償法，在該法中增設(shè)行政補(bǔ)償專(zhuān)章（或?qū)９?jié)，至少專(zhuān)條），規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)幕局贫龋员M快解決目前許多公民個(gè)人和組織的合法權(quán)益因公共利益受損而得不到適當(dāng)救濟(jì)的問(wèn)題。[10]

（五）確立被告一體化制度

行政補(bǔ)償主體通常是形式上的征收補(bǔ)償義務(wù)人，無(wú)論是房屋征收部門(mén)，還是行政補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決部門(mén)，都是以國(guó)家的名義履行行政征收補(bǔ)償義務(wù)，所以實(shí)質(zhì)上的行政征收補(bǔ)償義務(wù)人是國(guó)家。行政相對(duì)人在訴訟中常因被告主體不適格被駁回起訴，不能獲得或者遲延獲得司法救濟(jì)，故有必要確立被告一體化制度。在行政補(bǔ)償訴訟案件中可由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一作為被告參與訴訟，再由被告委托具體部門(mén)作為代理人參與訴訟，必要時(shí)將具體部門(mén)確定為第三人。在加強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)的同時(shí)，這也能增強(qiáng)行政層級(jí)監(jiān)督的效用，促進(jìn)依法行政。

（六）轉(zhuǎn)變行政審判模式

本文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，公民作為原告的比例為97%，作為上訴人的比例為92%，可以說(shuō)公民是行政補(bǔ)償訴訟啟動(dòng)的絕對(duì)主力，而大多數(shù)公民法律知識(shí)薄弱，雖然有訴訟代理人，但委托法律專(zhuān)業(yè)人士作為訴訟代理人的比例在一審中為15%，在二審中為24%，據(jù)此可知，公民從事訴訟活動(dòng)很少獲得專(zhuān)業(yè)性的法律輔助。在行政訴訟中，法院很少主動(dòng)調(diào)查取證，

所有的舉證活動(dòng)幾乎都由當(dāng)事人完成，當(dāng)事人需要以證據(jù)證明事實(shí)的存在狀況，否則將面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)，這在最高人民法院《若干解釋》和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》中也有明確體現(xiàn)。在行政補(bǔ)償爭(zhēng)議中，行政機(jī)關(guān)處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，行政相對(duì)人相對(duì)弱勢(shì)，從保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的立法旨趣著眼，宜在行政補(bǔ)償訴訟中確立職權(quán)探知主義訴訟模式。行政訴訟職權(quán)探知主義訴訟模式強(qiáng)調(diào)：第一，法院依職權(quán)取證。法院主動(dòng)調(diào)查取證的范圍不僅包括程序性事項(xiàng)，還包括能證明行政行為違法的證據(jù)等。第二，法官行使釋明權(quán)。法院要告知行政相對(duì)人如何作出正確的訴訟類(lèi)型選擇和訴訟請(qǐng)求，提醒其明確陳述的事實(shí)或證據(jù)，必要時(shí)協(xié)助行政相對(duì)人取證等。[11]

五、結(jié)語(yǔ)

行政補(bǔ)償救濟(jì)制度直接惠及的可能僅僅是公民個(gè)人，但其最終將有益于維持社會(huì)的安定和正常的社會(huì)秩序。[12]目前，行政補(bǔ)償訴訟制度已經(jīng)確立，但仍存在諸多問(wèn)題，為此，我們需要進(jìn)一步完善行政補(bǔ)償訴訟相關(guān)制度，增強(qiáng)對(duì)行政補(bǔ)償爭(zhēng)議的司法審查，加大對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)力度，以更好地發(fā)揮行政補(bǔ)償訴訟的功能。行政補(bǔ)償訴訟并不新鮮卻長(zhǎng)期不被重視，但隨著社會(huì)的發(fā)展和糾紛解決機(jī)制的完善，行政補(bǔ)償訴訟將成為行政相對(duì)人維護(hù)自身權(quán)利的最權(quán)威、最可靠的途徑。

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